財政全額供款單位職業(yè)年金個人賬戶的“虛實”思考

■文／薛惠元 曹思遠

國務院辦公廳發(fā)布的《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（簡稱《辦法》）規(guī)定，對于財政全額供款的機關事業(yè)單位，職業(yè)年金個人賬戶單位繳費部分采用記賬方式（即“虛賬”方式）。該規(guī)定產生于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策背景之下，在制度運行之初發(fā)揮了積極的作用，但隨著政策環(huán)境的變化，是否有必要繼續(xù)運行值得商榷。

“虛賬”產生之因

2015 年1 月，《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》發(fā)布，宣告“顯性雙軌制”終結。同年3 月《辦法》出臺，規(guī)定：“職業(yè)年金基金采用個人賬戶方式管理，對財政全額供款的單位，單位繳費根據單位提供的信息采取記賬方式，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息，工作人員退休前，本人職業(yè)年金賬戶的累計儲存額由同級財政撥付資金記實；對非財政全額供款的單位，單位繳費實行實賬積累。實賬積累形成的職業(yè)年金基金，實行市場化投資運營，按實際收益計息。”可見，職業(yè)年金沒有“中人”的“視同繳費年限”一說；對財政全額供款的單位，個人賬戶中的單位繳費部分采用“虛賬”運行方式，即名義上繳費職工擁有完整的個人賬戶，并以一定的記賬利率記賬，而實際上該賬戶只有部分基金積累。

采用部分“虛賬”運行的模式源于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革初期巨額財政負擔。就財政全額供款單位統(tǒng)賬結合部分而言，改革初期，財政不僅需要承擔“老人”按老辦法發(fā)放的養(yǎng)老金，還需要承擔退休“中人”過渡性養(yǎng)老金，更要承擔未退休“中人”和“新人”單位繳費部分。此時，如果財政全額供款單位職業(yè)年金單位繳費部分采用“實賬”運行方式，財政需當即承擔未退休“中人”和“新人”的單位繳費部分，而采用“虛賬”運行方式則會將這部分支出遞延分解。在巨額財政壓力下，政府選擇了當期支出較少的“虛賬”運行模式。

“虛賬”運行之弊

易造成多層次養(yǎng)老保障體系中第二層次與第一層次趨同后果。我國建立多層次養(yǎng)老保險體系，全額供款單位職業(yè)年金個人繳費部分和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶運作模式類似（見附表）。目前，全額供款單位職業(yè)年金個人繳費部分和企業(yè)年金個人賬戶運作模式相同。隨著我國人口老齡化加劇，現有全額供款單位職業(yè)年金單位繳費部分很有可能向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶運作模式發(fā)展。在實際運行過程中，也發(fā)揮不了第二層次補充養(yǎng)老保險應該發(fā)揮的“補充”作用。

引發(fā)新的不公平。這里考慮橫向比較的主觀公平。雖然根據《統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法》的規(guī)定，“職業(yè)年金個人賬戶記賬利率根據實賬積累部分的投資收益率確定，建立一個或多個職業(yè)年金計劃的?。▍^(qū)、市），職業(yè)年金的月記賬利率為實際投資收益率或根據多個職業(yè)年金計劃實際投資收益率經加權平均后的收益率”，也就是說，全額供款單位與非全額供款單位職業(yè)年金擁有大體一致的利率，但是仍會有新的不公平產生。首先，財政全額供款單位工作人員與企業(yè)職工、非財政全額供款單位工作人員進行比較，發(fā)現自己的部分個人賬戶沒有實質積累與投資，而是采取記賬方式，在退休前，本人職業(yè)年金賬戶的累計儲存額才能由同級財政撥付資金記實，而未來風險具有不確定性，退休時不一定能夠拿到承諾的養(yǎng)老金，從而產生不公平的感受。其次，企業(yè)、非財政全額供款單位與財政全額供款單位對比，會發(fā)現自己需要實際繳納費用，面臨巨大資金壓力，從而產生不公平的感受。

我國多層次養(yǎng)老保險體系第一層次和第二層次模式

制度中后期巨額財政負擔。若采用“虛賬”運行模式，制度中后期可能會面臨巨額財政負擔。這主要因為我國人口老齡化日益加劇。2018 年，我國65 歲及以上人口占總人口比率達到11.9%。隨著這一趨勢的深化，再加上職業(yè)年金制度正常運行，領取職業(yè)年金的退休人員數量逐年增多且增長速度較快，財政將承擔越來越大的供養(yǎng)壓力。筆者前期研究發(fā)現，雖然與改革前相比養(yǎng)老保險財政支出大幅下降，但改革后財政支出呈不斷上升趨勢且增幅較大，主要是由于財政全額供款單位職業(yè)年金單位繳費部分的累計儲存額在職工退休時由同級財政撥付資金記實造成的，加大了未來財政支出的壓力。

轉移接續(xù)困難。雖然人社部、財政部《關于機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關系和職業(yè)年金轉移接續(xù)有關問題的通知》規(guī)定了不同類別職業(yè)年金在不同情況下的轉移接續(xù)方式，但由于“虛賬”的存在，轉移接續(xù)工作變得復雜繁瑣，并且轉移接續(xù)可能造成某些單位利益受損，這將不利于人力資源流動。

“做實”路徑選擇

首先，充分考慮各地實際情況，尤其是財政情況和老齡化情況，逐步做實。由經濟發(fā)展水平差異等因素帶來的各地財政實力差距影響做實職業(yè)年金個人賬戶的時間和路徑選擇，老齡化狀況則影響做實的緊迫性。例如，2018 年，財政實力較強、人口老齡化問題較為嚴峻的山東省便頒布《山東省職業(yè)年金基金管理及投資運營實施辦法》，鼓勵有條件的市、縣（市、區(qū)）記實全額供款單位的單位繳費；財政實力較強的廣東省，當前也采用“實賬”運行方式。

其次，選擇恰當的時間開始做實全部職業(yè)年金個人賬戶。這需要專業(yè)的精算技術，預測在現行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度下，基金盈余較為充分且其余財政支出較少的時間段。在該時間段做實職業(yè)年金個人賬戶，財政負擔會比較小。

最后，合理選擇全部做實職業(yè)年金個人賬戶路徑。整體上，對于已退休且需要領取職業(yè)年金的人員，仍按照《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》領取已記實職業(yè)年金；對于未退休但存在“虛賬”的職工，按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率記賬，并在接下來的制度運行中實際繳納單位繳費部分；對于做實“虛賬”后入職的職工，實際繳納職業(yè)年金單位繳費部分。針對各地情況，選擇不同做實路徑。對于財政實力較強的地區(qū)，建議充分發(fā)揮地方自主性，在短期內甚至一次性全部做實職業(yè)年金個人賬戶；對于財政實力較弱，老齡化速度快的地區(qū)，建議除依靠“同級財政”外，由中央財政安排專項資金進行轉移支付，在短期內全部做實賬戶；對于財政實力較弱，老齡化速度一般的地區(qū)，建議主要依靠“同級財政”，中央財政進行適當轉移支付，逐步做實職業(yè)年金個人賬戶。