城市軌道交通項目投融資模式比較研究

黃婧怡

摘 要 地鐵建設(shè)已成為當(dāng)前解決城市交通問題的重要措施，傳統(tǒng)的政府財政投資模式已無法滿足建設(shè)需求。文章對國內(nèi)外城市軌道交通項目的典型投融資模式及發(fā)展歷程進行歸納與比較分析，總結(jié)出主要采用的4種投融資模式及其適用范圍與優(yōu)缺點，為決策者靈活選取合理的投融資模式提供參考。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通 投融資模式 融資特征

中圖分類號：F570 文獻標(biāo)識碼：A

0緒論

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進，城市軌道交通項目的投資建設(shè)進入高峰期。由于政府資金的不足，創(chuàng)新性的城市軌道交通項目投融資模式嘗試不斷涌現(xiàn)，為我國項目建設(shè)提供了多樣發(fā)展模式。本文通過對國內(nèi)外典型城市軌道交通項目的投融資模式進行比較分析，為決策者在項目前期對城市軌道交通項目投融資模式進行合理決策提供參考。

1國外城市軌道交通項目投融資模式

全世界各城市軌道交通項目投融資模式存在著顯著差異，因此本研究選擇軌道交通歷史悠久的代表城市進行重點分析。

1.1巴黎模式

巴黎采用“大公交”運行模式，城市軌道交通項目的建設(shè)、運營由政府直接投融資。巴黎政府的投資主要分成兩部分：建設(shè)投資中，中央政府約占40%，地方政府約占40%，企業(yè)自籌約占20%；運營投資中，由于地鐵票價由政府制定，票務(wù)收入只能覆蓋運營成本的40%，其余由政府和公交運營進行補貼?！耙怨谎a地鐵”是巴黎地鐵的主要特點。

1.2紐約模式

紐約地鐵系統(tǒng)由大都會交通運輸局管理和運營，旗下紐約市交通運輸局負(fù)責(zé)紐約市區(qū)地鐵運營。

紐約城市軌道交通的發(fā)展史中，投融資模式基本沒有變化。資金主要來自票務(wù)收入、中央及地方政府補貼和資本市場融資。扣除政府補貼，運營長期處于連年虧損狀態(tài)，且近年持續(xù)增加，紐約地鐵一直維持著以政府補貼為主、運營收入為輔的收入結(jié)構(gòu)。

1.3新加坡模式

新加坡城市軌道交通的理念是政府、乘客、運營者三方責(zé)任利益均衡，即政府提供基礎(chǔ)設(shè)施，乘客支付服務(wù)成本，運營企業(yè)通過提供服務(wù)而實現(xiàn)利潤。因此新加坡模式是典型的政府投資和企業(yè)阿運營模式，政府投資資金來自財政盈余，運營模式以企業(yè)自負(fù)盈虧、票價覆蓋運營成本為目標(biāo)。

新加坡總體規(guī)模較小和乘客支付能力較高的特點，使得政府財政足以支持建設(shè)投資，居民對票價也有較高支付能力。因此，新加坡在一直沿用“政府投資建設(shè)、企業(yè)市場化運營”的投融資模式。

2國內(nèi)城市軌道交通項目投融資模式

為全面分析國內(nèi)城市軌道交通投融資模式發(fā)展歷程，選擇北京、上海、廣州3個擁有城市軌道交通投資、建設(shè)和運營經(jīng)驗最豐富的城市進行重點分析。

2.1北京模式

北京軌道交通主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：第一階段，2條地鐵線路全部由政府投資和運營，運營中難以區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損，導(dǎo)致北京地鐵長期處于巨額虧損、運營效率低的局面。第二階段，北京奧運會推動地鐵建設(shè)需求大量增加，簡單粗放的投資運營一體化管理給政府財政帶來沉重負(fù)擔(dān)，因此政府對原北京地鐵集團進行改組，成立北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運營有限公司，明確各自在投資、建設(shè)和運營環(huán)節(jié)主體地位，“三分開”模式促進各主體進行精細(xì)化管理。京投公司通過多元化融資，引進PPP模式吸引私營資本參與北京地鐵4號線的投資建設(shè)，引進香港地鐵進行市場化運營，激勵北京市地鐵運營公司不斷提高服務(wù)管理水平。

總體來說，除北京地鐵4號線外，北京軌道交通項目融資模式的主要特點是融資、建設(shè)、運營主體獨立“三分開”和投資主體多元化、資金來源多元化、運營主體多元化的“多元化”。

2.2上海模式

上海軌道交通的發(fā)展歷程可分為三個階段：第一階段沿用政府完全投資模式，依靠政府財政完成地鐵1、2號線的建設(shè)和運營。第二階段，政府只負(fù)責(zé)對投資、建設(shè)和運營的監(jiān)管，實現(xiàn)投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管的“四分開”改革。第三階段，上海申通地鐵集團有限公司（簡稱“申通集團”）出現(xiàn)資金使用效率低和運營事故發(fā)生后歸責(zé)困難的問題，因此政府將上海地鐵建設(shè)有限公司和上海地鐵運營有限公司并入申通集團，重新形成投資、建設(shè)、運營一體化的模式。申通集團軌道交通運營的主營業(yè)務(wù)在不依靠政府補貼的情況下實現(xiàn)少量盈利，充分說明上海模式高效的運行效率。

上海模式主要特點在于：運營市場化，政府每年只給予固定數(shù)額的補貼，申通集團必須提升資金效率；融資多元化，申通集團不僅控股上市公司實現(xiàn)資本市場融資，還發(fā)行各類債券，并通過政府建立的扶持機制使外部效應(yīng)內(nèi)部化。

2.3廣州模式

廣州地鐵借鑒香港地鐵“軌道+物業(yè)”模式，將城市軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)結(jié)合在一起，但建設(shè)資金主要來自政府籌集的土地出讓金收入和貸款，未將土地增值收益回饋給項目投資者。運營方面，項目由廣州地鐵總公司運營，政府不再對地鐵公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任或進行補貼。

總體來說，依靠土地出讓金支持軌道交通建設(shè)，穩(wěn)定了項目資金來源，但對政府財政造成較大負(fù)擔(dān)。市場化的運營方式，緩解了政府負(fù)擔(dān)，激勵運營公司通過提升管理服務(wù)水平擴大收益。

3城市軌道交通項目投融資模式歸納與比較

通過對比國內(nèi)外城市軌道交通項目的投融資模式可以發(fā)現(xiàn)，目前所采用的投融資模式主要包括：

（1）巴黎的“政府完全投資”模式。即投資、建設(shè)和運營由政府負(fù)責(zé)，資金來源以財政撥款、債券和政策性貸款為主，以商業(yè)貸款、短期融資票據(jù)為輔，社會資本通過投資債券來參與投資。地鐵運營高度依賴政府的財政補貼。

（2）紐約和北京（除北京地鐵4號線外）的“政府完全投資建設(shè)加政府補貼企業(yè)運營”模式。即投資、建設(shè)、運營主體相互獨立，建設(shè)資金由獨立的政府融資平臺公司籌集，公司采用多種融資工具滿足資金需求，運營企業(yè)不承擔(dān)建設(shè)中產(chǎn)生的項目負(fù)債。由于票價限制，運營企業(yè)無法完全實現(xiàn)市場化運營，需通過財政撥款補貼項目運營。

（3）新加坡和廣州的“政府投資建設(shè)加企業(yè)市場化運營”模式。即投資建設(shè)和運營主體分離，投資建設(shè)的主體是政府機構(gòu)，而市場化的票價機制保障運營主體在運營中自負(fù)盈虧，政府不再給予運營補貼。

（4）上海和北京地鐵4號線的“政府和企業(yè)共同投資加企業(yè)市場化運營”模式。即企業(yè)參與項目投資建設(shè)，政府通過政府補貼和合作開發(fā)的形式負(fù)責(zé)項目建設(shè)的主要投資，企業(yè)負(fù)責(zé)部分投資。政府原則上不給予補貼，企業(yè)通過運營獲得回報，因此要求項目本身有較高的盈利能力，需要在軌道交通實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運營后采用此模式。

4類模式主要區(qū)別在于政府和企業(yè)在投資建設(shè)和運營階段的主體地位、承擔(dān)責(zé)任的不同。從模式1到4，政府在項目投資中的比例逐漸降低，而企業(yè)逐漸占據(jù)投資主導(dǎo)地位。每個模式中，投融資方式主要區(qū)別在于融資來源、政府補貼和運營市場化程度等的不同。

4對我國城市軌道交通項目投融資模式選擇的啟示

借鑒國內(nèi)外城市成功經(jīng)驗，可以幫助決策者提供可多元化投融資方案，同時對在建或規(guī)劃的軌道交通項目提供幾點啟示。

（1）城市軌道交通項目的準(zhǔn)公共物品屬性要求政府在項目投融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用。項目收益普遍無法覆蓋運營成本，而線路運營所帶來的外部收益無法完全實現(xiàn)內(nèi)部化，因此各模式均需要政府在項目建設(shè)運營過程中提供不同形式的補貼才能正常運營。

（2）城市軌道交通項目的正外部性決定政府可以借助市場化運營提高管理效率和增加社會效益。通過政府對企業(yè)建立資金和資源補償機制或給予企業(yè)多元化經(jīng)營的資源，幫助企業(yè)得到投資收益，改觀政府負(fù)責(zé)地鐵運營所造成的長期虧損局面，減輕政府管理負(fù)擔(dān)和提升項目管理效率。

（3）同一城市不同軌道交通項目可以實現(xiàn)多元化投融資模式。隨著城市軌道交通項目的發(fā)展，投融資模式都會經(jīng)歷一定變化，同一城市不同項目也會采用不同類型投融資模式。

5總結(jié)

通過對國內(nèi)外典型城市的軌道交通項目投融資模式進行歸納得出4種常用的可行投融資模式。決策者可根據(jù)政府可承擔(dān)的權(quán)責(zé)、政府投資比例、路網(wǎng)發(fā)達程度、運營主體、定價機制等因素靈活確定可行的城市軌道交通項目投融資模式。

參考文獻

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