由行政行為引發(fā)的學(xué)區(qū)房交易市場風(fēng)險問題探析

[摘 要]《顧某訴教育局重新劃分施教區(qū)案》提出“就近入學(xué)”不等于最近入學(xué)，不能以入學(xué)兒童戶籍地和學(xué)校的直線距離作為劃分學(xué)區(qū)的唯一原則。從學(xué)區(qū)劃分行政行為的效果層面思考，沒有了最直觀的“最近”標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)區(qū)劃分行政行為的合法性和合理性的判斷將更為復(fù)雜。以“最近”為主要標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的學(xué)區(qū)房交易市場面臨更多風(fēng)險。行政行為引發(fā)的不利后果主要有學(xué)區(qū)變化和落戶年限變化兩種情形。通過行政裁量過程的分析有利于作出更理性的購房決策。行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化優(yōu)質(zhì)教育資源的配置、嚴(yán)格學(xué)區(qū)劃分行政行為的決策程序、制定合理的學(xué)區(qū)劃分依據(jù)順位標(biāo)準(zhǔn)等方式優(yōu)化學(xué)區(qū)劃分行政行為，降低學(xué)區(qū)房的交易風(fēng)險。

[關(guān)鍵詞]學(xué)區(qū)劃分;就近原則;學(xué)區(qū)房交易風(fēng)險

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.086

1 顧某訴教育局重新劃分施教區(qū)案的啟示

顧某訴建鄴區(qū)教育局的施教區(qū)劃分行為一案中，原告2015年達(dá)到小學(xué)適齡學(xué)齡，而其所住的小區(qū)十多年來一直派位到距離2.5公里以外的小學(xué)。在與其小區(qū)僅一條馬路之隔距離460米處有一所2013年新建的小學(xué)。按理2013年之后派位給新建的小學(xué)才符合“就近入學(xué)”的要求，但是區(qū)教育局施教區(qū)的劃分至今沒有作出相應(yīng)調(diào)整。由此，原告要求判決撤銷被告2015年對新城小學(xué)北校區(qū)、南湖三小施教區(qū)劃分的具體行政行為，并作出重新劃分。

被告區(qū)教育局辯稱，“就近入學(xué)”不等于最近入學(xué)，不能以入學(xué)兒童戶籍地和學(xué)校的直線距離作為劃分學(xué)區(qū)的唯一原則。根據(jù)法律規(guī)定，劃分學(xué)校施教區(qū)要把握四個原則：一是應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童在其戶籍所在地就近入學(xué);二是應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃;三是應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校的布局;四是應(yīng)當(dāng)考慮適齡兒童數(shù)量和分布狀況，以最終保障每個適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。區(qū)教育局作出的小學(xué)入學(xué)工作實(shí)施辦法系依法制定，程序和內(nèi)容都符合法律規(guī)定的要求。

南京市建區(qū)人民法院駁回顧某的訴訟請求，南京市中級人民法院駁回上訴，維持原判。本案在裁判中正確把握行政訴訟合法性審查原則，提出“就近入學(xué)”不等于直線距離最近入學(xué)，而應(yīng)綜合考慮學(xué)校分布以及適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況：“廣泛聽取意見”的“廣泛”不一定及于每個相對人，行政機(jī)關(guān)有一定裁量空間。

本案的裁判理由和結(jié)果所帶來的啟示是，購買學(xué)區(qū)房時距離將不再是判斷所購房屋是否進(jìn)入學(xué)區(qū)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。入學(xué)政策分析和小區(qū)人口結(jié)構(gòu)分析都將成為學(xué)區(qū)房交易時應(yīng)當(dāng)考量的因素。賣方應(yīng)當(dāng)配合提供相關(guān)的分析資料，買方也應(yīng)當(dāng)理性分析房屋功能的實(shí)現(xiàn)可能以及在交易條款中加強(qiáng)合同目的的協(xié)商。

2 學(xué)區(qū)劃分行政行為對學(xué)區(qū)房交易市場的影響

2.1? 學(xué)區(qū)劃分的改變

《中國教育報》曾公布的一組數(shù)據(jù)顯示，2015年北京大概有16萬人的潛在入學(xué)需求，但東城、西城和海淀三個區(qū)口碑最好的25所小學(xué)，只能接收大概5000名學(xué)生，供需出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。入學(xué)政策每年都會有調(diào)整，但法律明確規(guī)定的“就近原則”不會改變。在相應(yīng)優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)有一套房子是最保險也幾乎是唯一的選擇。有些家庭為了購買高價學(xué)區(qū)房付出的甚至是一個家族兩代人的全部積蓄。但是每年變動的學(xué)區(qū)劃分總會存在學(xué)區(qū)房成為“非學(xué)區(qū)房”的風(fēng)險。甚至隔一條路或者一條河將有重點(diǎn)學(xué)區(qū)和非重點(diǎn)學(xué)區(qū)之分。

2.2? 對落戶年限要求的改變

有些學(xué)區(qū)的規(guī)則是同等條件下根據(jù)戶籍所在地年限由長到短進(jìn)行順位錄取。如石景山區(qū)教委公布的“2016年小學(xué)入學(xué)招生錄取順序”就規(guī)定出生即落戶在該區(qū)的優(yōu)先于在該區(qū)落戶滿5年的，更優(yōu)先于在該區(qū)落戶未滿5年的。由此可見，學(xué)區(qū)房的購買至少要提前5年的時間，購買人很難預(yù)測5年后的學(xué)區(qū)劃分政策，且很多家長甚至未能預(yù)想到5年后的今天會有政策變動的“可能性”。5年前“傾家蕩產(chǎn)”購買的房子，唯一優(yōu)勢就是進(jìn)入好的學(xué)區(qū)，除此之外的居住功能等都不理想。

3 學(xué)區(qū)房交易的風(fēng)險防控路徑

3.1? 權(quán)利救濟(jì)的方式

針對因?qū)W區(qū)劃分行政行為或入學(xué)政策改變而導(dǎo)致的利益受損，購房人有兩種選擇權(quán)利救濟(jì)的方式：一是通過行政訴訟改變學(xué)區(qū)劃分的行政行為從而爭取入學(xué)資格。這種途徑要司法判定學(xué)區(qū)劃分行政行為的違法性，從實(shí)踐來看幾乎是不可能發(fā)生的。第二種途徑就是通過主張房產(chǎn)交易的重大情勢變更。如購房人在合同中明確表達(dá)其購買房屋的目的就是該校的入學(xué)名額的話，根據(jù)合同法的相關(guān)條款變更或者解除。但是無論是購房者還是買房者都無法預(yù)測政策的走向，重點(diǎn)學(xué)區(qū)房的交易就是一場豪賭。那么，行政行為的導(dǎo)向性影響是否應(yīng)當(dāng)納入合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)呢？作為行政機(jī)關(guān)顯然也無法預(yù)測人口的絕對變化。要想從根本上解決這個矛盾，一是在購買房屋時對“學(xué)區(qū)房”的判斷應(yīng)當(dāng)更為理性和審慎，二是對學(xué)區(qū)劃分行政行為進(jìn)行優(yōu)化。

3.2? 學(xué)區(qū)劃分行政行為的裁量過程應(yīng)當(dāng)成為學(xué)區(qū)房交易參考因素

3.2.1 學(xué)區(qū)劃分前的信息采集精確度影響學(xué)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)

小學(xué)的學(xué)區(qū)劃分主要參照的因素?zé)o非是區(qū)域內(nèi)小學(xué)布局以及適齡兒童的數(shù)量和分布狀況。教育行政主管部門首先要進(jìn)行適齡兒童數(shù)量和分布狀況的摸底和分析，進(jìn)而根據(jù)學(xué)校布局、各學(xué)校能夠容納的人數(shù)進(jìn)行配比劃分。而適齡兒童數(shù)量和分布狀況需要在前期開展人口信息采集工作。需要考量的因素有區(qū)域內(nèi)所有適齡兒童的總數(shù)、不同戶籍情形類型下的人數(shù)、登記住址六年內(nèi)只提供一次入學(xué)學(xué)位、軍人和華僑子女、單位子女、殘障兒童、根據(jù)居住年限不同居住年限的人數(shù)等，只有在掌握這些數(shù)據(jù)的前提下，教育主管部門才可能將學(xué)區(qū)精確配對到樓號，還要留下特殊情形的裁量空間。信息采集的基本內(nèi)容即為學(xué)區(qū)劃分的主要依據(jù)，但是信息采集的結(jié)果是信息不對等的，行政相對人無法知道區(qū)域的總體數(shù)據(jù)從而無法判斷自己是否能夠進(jìn)入心儀的學(xué)區(qū)。

3.2.2 學(xué)區(qū)劃分的方案制定和公布環(huán)節(jié)缺乏公眾參與

教育行政部門具體如何操作學(xué)區(qū)劃分外界無法知曉。公眾能夠參與的只是方案制定公布之后在異議期內(nèi)進(jìn)行反饋。但即使對劃分結(jié)果不服要求理由時，也不可能得到劃分依據(jù)的說明。不可否認(rèn)學(xué)區(qū)劃分是一個極其復(fù)雜的行政過程，但是無法說明的行政過程也難以征得民眾的認(rèn)可，尤其是在部分行政相對人將面臨的巨大的心理落差時，無法對外言明的行政過程就等于是有“暗箱操控”的程序。而且在學(xué)區(qū)劃分方案確定后，利益受損的家庭向教育行政部門提出異議時，往往得到的答復(fù)不是對于劃分理由的說理，而是折中方案的磋商。

綜上所述，學(xué)區(qū)劃分行政行為對房屋“學(xué)區(qū)房”功能的實(shí)現(xiàn)幾乎是決定性和終局性的。要想通過判定行政行為違法非常困難。但該行政行為的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是可預(yù)期的，在學(xué)區(qū)房交易過程中應(yīng)當(dāng)充分考量影響學(xué)區(qū)劃分行政行為的裁量因素，以幫助判斷房屋功能的實(shí)現(xiàn)概率。同時從問題視角設(shè)計合同條款，才能加大對自身利益的保護(hù)。

3.3? 可期的學(xué)區(qū)劃分行政行為優(yōu)化路徑

3.3.1 優(yōu)化優(yōu)質(zhì)教育資源的配置

學(xué)區(qū)劃分之所以成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，根本原因在于優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺。目前海淀區(qū)所實(shí)行的“走動師資”可以緩解重點(diǎn)學(xué)校教育資源局限的弊端，但是要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享還需要建立更優(yōu)化的資源配置體制機(jī)制。優(yōu)質(zhì)教育資源是具有市場競爭性的，有排名的利益才會促使學(xué)校對教育資源的升級和優(yōu)化。若沒有了市場競爭性的作用，有教育質(zhì)量倒退的風(fēng)險。但是學(xué)區(qū)劃分卻是完全行政主導(dǎo)的行為。銜接市場的資源配置和行政的秩序管控，是教育管理治理能力現(xiàn)代化、科學(xué)化應(yīng)當(dāng)探索的議題。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在優(yōu)化優(yōu)質(zhì)教育資源的配置基礎(chǔ)上完善行政行為。

3.3.2 遵循學(xué)區(qū)劃分的基本原則

（1）免試入校原則。《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》（教基一廳〔2014〕1號）文件規(guī)定：“不得違反《義務(wù)教育法》免試規(guī)定。入學(xué)工作禁止組織筆試、面試或任何變相形式的考試、考核。各重點(diǎn)大城市教育管理信息化水平較高，入學(xué)報名工作要在網(wǎng)上進(jìn)行，要充分發(fā)揮全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)的作用。”實(shí)踐中筆試、面試并未杜絕。有些學(xué)校為控制學(xué)生數(shù)，在戶籍、房產(chǎn)等條件相同情況下，也只能通過對生源的選擇來進(jìn)行排序。應(yīng)當(dāng)說，免試入校是原則，不應(yīng)當(dāng)以測試成果為第一順位。

（2）就近入學(xué)原則?！督逃哭k公廳關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》（教基一〔2014〕1號）文件規(guī)定：“合理劃定招生范圍。要求縣級教育行政部門根據(jù)適齡學(xué)生人數(shù)、學(xué)校分布、所在學(xué)區(qū)、學(xué)校規(guī)模、交通狀況等因素，按照就近入學(xué)原則依街道、路段、門牌號、村組等為每一所初中合理劃定對口小學(xué)（單校劃片）。對于城市老城區(qū)暫時難以實(shí)行單校劃片的，可按照初中新生招生數(shù)和小學(xué)畢業(yè)生基本相當(dāng)?shù)脑瓌t為多所初中劃定同一招生范圍（多校劃片）?！薄额櫮吃V教育局重新劃分施教區(qū)案》所提出的“就近”原則非距離最近的觀點(diǎn)，如今普遍適用于教育部門對家長異議的答復(fù)中。但不得否認(rèn)的是距離是最沒有爭議的標(biāo)準(zhǔn)。因此，雖然“最近”不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)當(dāng)成為最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.3 出臺有公信力的學(xué)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和程序

如果有一套學(xué)區(qū)劃分的優(yōu)先級、計算標(biāo)準(zhǔn)和程序，且能夠讓公眾了解步驟和依據(jù)，將有效減少爭議。以學(xué)校為同心圓的劃分是不可能的，但以居住小區(qū)為中心選擇一定范圍的學(xué)校，就幾所學(xué)校進(jìn)行電腦派分相對于以學(xué)校為中心更為合理，這也是目前多校劃片相結(jié)合的趨勢。如果無法避免不利的行政行為后果，那就為行政行為設(shè)計可以“自圓其說”的程序規(guī)則。

3.3.4 保障公眾知情權(quán)

適當(dāng)公開學(xué)區(qū)劃分的制定依據(jù)，做好方案出臺前的溝通是有效解決爭議的路徑之一。目前實(shí)踐中，在方案公布之前，所涉區(qū)域的家長都未能參與到政策執(zhí)行過程中。如果有些信息無法通過信息采集精確獲取，則應(yīng)當(dāng)多開通公眾參與渠道，將問題解決在前端。

4 結(jié) 論

如果沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)來完成學(xué)區(qū)劃分的行政行為，那么這個行政行為永遠(yuǎn)將是在合理性上有瑕疵的行政行為。除了教育資源配置的頂層設(shè)計外，學(xué)區(qū)劃分的行政行為只能通過程序規(guī)則的優(yōu)化和信息公開的明示來緩解目前存在的諸多社會矛盾。但是在現(xiàn)階段，購買學(xué)區(qū)房來獲取較好的教學(xué)資源仍然是大多數(shù)家長的選擇。且房屋交易時，大部分人也會將“是否為學(xué)區(qū)房”作為重要的考量依據(jù)。因此在購買房屋時，對學(xué)區(qū)房的鑒別不能僅僅依據(jù)距離以及當(dāng)年的入學(xué)政策，應(yīng)當(dāng)盡可能地收集影響學(xué)區(qū)劃分行政行為的裁量因素，從而理性且謹(jǐn)慎地判斷房屋“學(xué)區(qū)房”功能實(shí)現(xiàn)的可能性。

參考文獻(xiàn)：

何海波.論行政行為的“明顯不當(dāng)”[J].法學(xué)研究，2016（3）.

[作者簡介]姚瑤（1990—），女，漢族，浙江蘭溪人，中央黨校（國家行政學(xué)院）博士生，研究方向：法治政府建設(shè)重大問題。