我國國有資產(chǎn)管理體制改革對策

夏凡

內(nèi)容摘要：隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深入，近期多位政府經(jīng)濟部門負(fù)責(zé)人提出國有企業(yè)改革將采納“競爭中性”原則。本文在回顧、梳理“競爭中性”原則的基礎(chǔ)上，分析得出我國國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革的方向是符合“競爭中性”原則的，但在改革程度上尚未完全到位，在借鑒經(jīng)合組織有關(guān)“競爭中性”原則、國家所有權(quán)職能等方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就我國下階段國有資產(chǎn)管理體制改革提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：“競爭中性”原則? ?國有企業(yè)? ?公司治理? ?國有資產(chǎn)? ?體制改革

競爭中性的基本理念

競爭中性（Competitive Neutrality，也經(jīng)常被譯為“競爭中立”），是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱經(jīng)合組織，OECD）倡導(dǎo)并推動各成員國政府消除國有企業(yè)在市場競爭中的不當(dāng)優(yōu)勢（或劣勢）而提出的原則。1995年澳大利亞首先出臺“競爭中性”政策，核心理念是“國有企業(yè)與私營企業(yè)公平競爭，政府秉持中立態(tài)度、保證政策中性”，將國有企業(yè)作為普通企業(yè)進(jìn)行要求，正常參與市場競爭、追求利潤、維持正常的商業(yè)回報率，不得利用“國有”身份謀求資源傾斜或政策優(yōu)惠。

2012年經(jīng)合組織發(fā)表《競爭中性：維持國有企業(yè)與私有企業(yè)公平競爭的環(huán)境》，對競爭中性進(jìn)行一般性定義，即“在經(jīng)濟市場中運行的任何實體均不存在不當(dāng)競爭優(yōu)勢或劣勢”，并提出確保競爭中性的所謂“八大基石”：一是精簡國有企業(yè)運作形式，使國有企業(yè)與私有企業(yè)面臨相同法律約束;二是核算特定職能的成本，建立成本分?jǐn)倷C制、提高透明度;三是要求競爭領(lǐng)域的商業(yè)化國有企業(yè)必須獲得與業(yè)內(nèi)企業(yè)相當(dāng)?shù)幕貓舐?四是對政府規(guī)定必須承擔(dān)的公共政策職責(zé)必須給予足夠、透明的補償，并確保補償機制的問責(zé)性;五是堅持稅收中立，使國有企業(yè)與私有企業(yè)面對相同的稅收待遇;六是堅持監(jiān)管中立，監(jiān)管環(huán)境及監(jiān)管執(zhí)行不應(yīng)對不同所有制企業(yè)有任何歧視;七是堅持債務(wù)中立，避免國有企業(yè)獲得優(yōu)于私有企業(yè)的信貸條件或來自政府的直接補貼;八是堅持政府采購中立，確保采購政策與程序具有競爭性、非歧視性和透明度。上述八項競爭中性的原則，總體上可以歸納為三方面的問題。

（一）政府與國有企業(yè)的關(guān)系

一是對從事商業(yè)活動的政府實體進(jìn)行公司化改造，按公司法注冊，使國有企業(yè)與私有企業(yè)面臨相同法律約束。二是實現(xiàn)政企分開，防止政府對國有企業(yè)的政治干預(yù)。三是將國有資產(chǎn)所有權(quán)職能從政府公共管理部門，尤其是市場監(jiān)管部門中分離出來，形成不對任何所有制企業(yè)特殊的監(jiān)管環(huán)境。四是管理國有企業(yè)要遵循市場規(guī)則，不干預(yù)國有企業(yè)董事會的獨立決策和企業(yè)日常管理。五是對競爭領(lǐng)域的商業(yè)化國有企業(yè)必須獲得與同行業(yè)企業(yè)相當(dāng)?shù)幕貓舐省?/p>

（二）國有企業(yè)與私有企業(yè)享受平等待遇

一是稅收中立，國有企業(yè)與私有企業(yè)應(yīng)面對相同的稅負(fù)、稅收待遇。二是債務(wù)中立，避免國有企業(yè)獲得優(yōu)于私有企業(yè)的信貸條件以及獲得政府直接補貼。三是政府采購中立，采購政策與程序應(yīng)當(dāng)面向全部所有制企業(yè)，具有競爭性、非歧視性和透明度。四是對競爭領(lǐng)域的商業(yè)類國企必須獲得與同行業(yè)企業(yè)相當(dāng)?shù)幕貓舐省?/p>

（三）國有企業(yè)承擔(dān)政府責(zé)任要分清成本

一是對于政府內(nèi)部面向市場的特定職能，要想辦法核定其成本，建立成本分?jǐn)倷C制，不能因公共活動分擔(dān)市場活動的成本，形成市場活動的成本優(yōu)勢，而造成不公平競爭。二是對于國有企業(yè)承擔(dān)的公共政策職責(zé)必須給予足夠補償，算清國有企業(yè)成本，并且將核算金額予以公布以及確保政府補償機制可以問責(zé)。

總體看來，經(jīng)合組織國家提出“競爭中性”，是基于對國有企業(yè)兩個方面的擔(dān)憂。一方面是擔(dān)心位于壟斷行業(yè)或得到政府補貼的國有企業(yè)通過濫用定價權(quán)或交叉補貼等反競爭行為，實現(xiàn)對私有企業(yè)的競爭優(yōu)勢。另一方面是擔(dān)心一國政府通過稅收、融資、補貼等扶持政策，幫助該國國有企業(yè)進(jìn)入他國市場參與競爭，或一國政府為了保護(hù)本土國有企業(yè)，在市場準(zhǔn)入或政府采購方面設(shè)置障礙，限制他國企業(yè)參與競爭。

目前我國執(zhí)行“競爭中性”原則存在的差距

（一）相當(dāng)規(guī)模的國有資產(chǎn)仍由政府公共管理部門監(jiān)管

截至2018年三季度末，有218家國有控股（境內(nèi)）上市公司的實際控制人分別為財政部、教育部、農(nóng)業(yè)部、交通部等政府公共管理部門，以及新華社、人民日報社、中央廣播電視總臺等具有公共影響力的事業(yè)單位，還有各地方財政、交通、開發(fā)區(qū)等政府部門，資產(chǎn)總額139.01萬億元、所有者權(quán)益11.93萬億元、營業(yè)總收入4.99萬億元，分別占全部1068家國有控股（境內(nèi)）上市公司的75.6%、46.7%和18.65%。樓繼偉（2016）稱，目前75個中央部委辦局還管理著5300余戶國有企業(yè)，基本沒有建立國有資產(chǎn)出資人管理制度。同時，金融、鐵路、煙草、郵政、出版等行業(yè)的國有企業(yè)還按照行業(yè)特點在管理，突出了行業(yè)、領(lǐng)域的特殊性，導(dǎo)致國有資產(chǎn)出資人多頭設(shè)立。大量游離于統(tǒng)一國資管理體制之外的行政事業(yè)性、資源性國有資產(chǎn)和壟斷領(lǐng)域的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，仍由政府社會公共管理部門、事業(yè)單位管理，形成了政企不分、交叉管理、管理真空等問題，存在國有資產(chǎn)流失的漏洞和風(fēng)險。另一方面，分散的監(jiān)管體制是各自為政、規(guī)則不一、管理混亂的，沒有從全局、整體來規(guī)劃國有資產(chǎn)布局，也沒有形成一致的國有資產(chǎn)發(fā)展路徑，造成國有資產(chǎn)資源配置效率的損失。更為關(guān)鍵的是，大量公共管理部門監(jiān)管著國有企業(yè)，對形成統(tǒng)一公平的市場環(huán)境形成阻礙。

（二）部分國有資產(chǎn)出資人職能未落實給國資委

出資人代表完整、充分地享有選擇管理者、參與重大決策、資產(chǎn)收益三項基本職權(quán)，是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求。但目前國資委監(jiān)管企業(yè)的部分國有資產(chǎn)出資人的職權(quán)仍由一些公共管理部門在行使。比如，一部分國有企業(yè)負(fù)責(zé)人由組織部門管理，國資委無法選擇管理者，董事長不是股東任免的，經(jīng)理層也不是董事會選聘的，難以真正推進(jìn)國有企業(yè)建立規(guī)范的公司治理。組織部門任命企業(yè)管理者，隱含了相對應(yīng)的行政級別，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部層層樹立行政級別的觀念。又如，國有資本收益權(quán)普遍未得到落實，各級財政部門仍比照公共預(yù)算財政資金的項目管理模式管理國有資本預(yù)算，甚至納入公共財政預(yù)算框架，國資委難以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算來引導(dǎo)國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，也引發(fā)國際社會對我國市場經(jīng)濟地位的非議。此外，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制沒有統(tǒng)一，對于未納入國資監(jiān)管體制的國有企業(yè)存在的問題，一些政府部門出臺文件進(jìn)行規(guī)范，但規(guī)范范圍卻是包括國資委監(jiān)管企業(yè)在內(nèi)的全部國有企業(yè)，這就又形成了政府部門多頭行政管理的政資不分局面，侵蝕了國資委的出資人權(quán)利。國有企業(yè)要面對政府部門各方面的工作檢查，不堪重負(fù)。

（三）國資委股東職責(zé)履行不規(guī)范

國資委在機構(gòu)定位上是清晰的，直屬特設(shè)機構(gòu)、履行出資人職責(zé)、不行使政府社會公共管理職能，但具體職責(zé)仍有行政化色彩，主要有兩方面原因。一方面，在機構(gòu)組建時，一些政府部門將管理國有企業(yè)的相關(guān)權(quán)力移交國資委，其中既有股東會的職責(zé)，又有董事會的職責(zé)，還存在配合行政部門承擔(dān)部分公共管理職能的情況。但國資委股東權(quán)利是不完整的，在履行具體監(jiān)管職責(zé)時，只能處在傳統(tǒng)行政管理向公司治理過渡的中間狀態(tài)。另一方面，由于企業(yè)內(nèi)部體制機制改革沒有到位，限制了國資委行使“股東權(quán)利”的條件。國企還有大量歷史遺留問題需要解決，解決這些問題的職能和資源都在政府，國資委只能在政府與企業(yè)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，用行政辦法解決歷史遺留問題。面對仍按《國有工業(yè)企業(yè)法》注冊的國企，國資委要引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組和公司制改制，行政紐帶強于產(chǎn)權(quán)紐帶是現(xiàn)實的必然選擇。

（四）法律制度體系不配套

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺后，國家沒有系統(tǒng)梳理國有資產(chǎn)相關(guān)法律制度體系，法律不健全、法規(guī)不配套，仍不同程度地滯后并影響目前國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程。一是缺乏所有權(quán)代表機構(gòu)的組織法。國資委作為直屬特設(shè)機構(gòu)的定性缺乏明確規(guī)定，各界對國資委的定位認(rèn)識不統(tǒng)一，國資監(jiān)管機構(gòu)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，導(dǎo)致國資委未能處理好與國有企業(yè)的關(guān)系定位，存在職能不到位、越位現(xiàn)象。二是新制定的法律制度適用面狹窄。國資委根據(jù)企業(yè)市場化經(jīng)營實際情況，制定了大量國有資產(chǎn)管理制度規(guī)章，但效力位階低下，適用范圍有限，無法對完善各類國有資產(chǎn)管理體制發(fā)揮調(diào)整功能。三是一些舊的法律法規(guī)仍沒有修訂?！秶匈Y產(chǎn)評估管理辦法》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等行政法規(guī)及其實施細(xì)則分別是1991年、1996年制定的，仍然保持以行政方式管理國有資產(chǎn)的原則。

（五）國有企業(yè)內(nèi)部體制機制改革未到位

當(dāng)前國有企業(yè)改革進(jìn)入深水區(qū)，面臨的體制、機制、結(jié)構(gòu)和歷史遺留問題較多，深化改革的難度越來越大，還有一些難改的“硬骨頭”：一是大集團(tuán)的公司制股份制改革涉及的體制機制性問題較多，改革成本逐漸增大。二是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善，科學(xué)決策與有效制衡作用有待發(fā)揮，內(nèi)部管控模式仍具行政化色彩，管理層級多、法人鏈條長，重復(fù)投資、同業(yè)競爭問題突出。三是企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配制度改革還不徹底，人員能進(jìn)不能出、干部能上不能下、工資能增不能減的問題依然存在。四是全國范圍內(nèi)仍然存在大量國有企業(yè)辦社會機構(gòu)，離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等歷史遺留問題較為突出，人員管理、運營費用負(fù)擔(dān)沉重。五是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務(wù)比較繁重，創(chuàng)新驅(qū)動機制與保增長壓力同時并存，勞動力等生產(chǎn)要素成本上升等困難明顯增加。

總體來看，完善的國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合，一方面要求國有企業(yè)成為真正市場主體，國有資產(chǎn)出資人依法參與公司治理;另一方面要求國家按照“競爭中性”的原則，將國有資產(chǎn)出資人職責(zé)與公共管理職責(zé)徹底分開，把國資委作為政企分開、政資分開的“防火墻”。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制、國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)公司治理機制均處于改革完善的推進(jìn)過程之中，仍存在體制沒到位、機制未理順、法治不健全等問題，改革相互交織、矛盾互為阻力，給進(jìn)一步深化改革帶來阻礙。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒“競爭中性”原則，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)現(xiàn)代國有資產(chǎn)治理體系構(gòu)建。

我國國有資產(chǎn)管理體制改革對策

（一）對國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一監(jiān)管，形成統(tǒng)一的國有資產(chǎn)所有權(quán)政策

目前，較大規(guī)模的國有資產(chǎn)由政府部門管理，公共管理職能與國有企業(yè)所有者的身份會引發(fā)利益沖突，既不符合國家或公共利益，也無益于國有企業(yè)經(jīng)營，還會導(dǎo)致國家不同部門之間的目標(biāo)混亂和利益沖突。必須明確政府公共管理部門不再作為國有企業(yè)出資人，統(tǒng)一由國資委履行出資人職責(zé)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管。一方面，有利于形成公平的市場競爭環(huán)境，避免政企不分而產(chǎn)生的競爭扭曲;另一方面，也有利于強化國家所有權(quán)人身份，促進(jìn)目標(biāo)界定和績效監(jiān)督的透明化。由國資委作為政府唯一的所有權(quán)實體來行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，可以形成全國統(tǒng)一的國有資產(chǎn)所有權(quán)政策、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在國有企業(yè)改革上實現(xiàn)方向一致和國有資產(chǎn)全國統(tǒng)一資源配置，從而加強、整合國有資產(chǎn)出資人的相關(guān)能力，提升公眾對國有資產(chǎn)所有權(quán)的信心。

（二）國資委規(guī)范行使出資人職責(zé)，對國有企業(yè)董事會明確受托責(zé)任

國資委的主要職責(zé)應(yīng)明確為五個方面：一是建立規(guī)范的國有企業(yè)董事會，清晰界定董事會的角色，將相關(guān)權(quán)利還于董事會，并明確董事會的受托責(zé)任和經(jīng)營目標(biāo)。二是建立報告制度，對國有企業(yè)績效進(jìn)行定期審計、考核和評價，并對其是否遵守相關(guān)公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。三是通過股東會有效行使股東權(quán)利，為國有企業(yè)制定結(jié)構(gòu)科學(xué)、任人唯賢、公開透明的董事提名流程，積極參與董事提名，促進(jìn)董事會成員多元化。四是為國有企業(yè)董事會制定明確的薪酬政策，培育、激勵骨干人才隊伍，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)中長期利益。五是制定國有企業(yè)信息披露政策，規(guī)范信息披露范圍、披露渠道、披露質(zhì)量。國有企業(yè)擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)董事會對企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績承擔(dān)最終責(zé)任，以股東會確定的目標(biāo)為基礎(chǔ)，有效履行制定公司經(jīng)營戰(zhàn)略和任免經(jīng)營管理層的職能，國資委以及任何政府部門不得妨礙董事客觀履職;同時，董事會對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，接受股東會問責(zé)，并對所有股東一視同仁。

（三）將國有企業(yè)經(jīng)濟活動與公共政策目標(biāo)分開，對國有企業(yè)不實行特殊政策支持

國有企業(yè)承擔(dān)國家公共政策目標(biāo)，是國有企業(yè)設(shè)立的使命與社會責(zé)任，但應(yīng)與一般商業(yè)行為清晰地區(qū)分開來。政府應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)承擔(dān)的特殊責(zé)任進(jìn)行清晰的成本和收入核算，以法律條款或勞務(wù)合同形式予以充分補償，而不是通過其他渠道給予政策扶植和財政補貼，更不能因補償而產(chǎn)生扭曲市場的結(jié)果，防止國有企業(yè)在市場競爭中享受不正當(dāng)優(yōu)勢。同時，法律法規(guī)不應(yīng)區(qū)別對待國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)，在市場中公平獲得各類要素資源，建立純粹的商業(yè)關(guān)系。國資委對國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核，在充分考慮經(jīng)營環(huán)境的前提下，應(yīng)當(dāng)要求在經(jīng)濟活動中獲得的收益率與私營競爭對手保持一致。如果國有企業(yè)參加公共采購，無論是作為招標(biāo)方還是競標(biāo)方，都應(yīng)當(dāng)遵循一套具有競爭性、非歧視性且適度透明的招投標(biāo)流程。

（四）建立公開透明的信息披露機制

透明度是國有企業(yè)市場行為規(guī)則的基礎(chǔ)，信息披露既是國資委與國有企業(yè)的應(yīng)盡職責(zé)，也有助于其深化對國有企業(yè)績效的認(rèn)識。國資委作為全國人民的受托人，應(yīng)當(dāng)把履職情況，即年度國有資產(chǎn)總體運營情況在向全國人大報告的同時向公眾報告，全面、清晰地說明國有企業(yè)的整體績效和發(fā)展動態(tài)，既要有各項匯總的財務(wù)信息、國有企業(yè)改革發(fā)展概況，又要有國家所有權(quán)政策、國資委落實政策的主要工作，還要有所監(jiān)管的國有企業(yè)總體情況、關(guān)鍵財務(wù)績效指標(biāo)和完成國家任務(wù)情況。同時，國有企業(yè)也應(yīng)當(dāng)在信息披露方面保持與上市公司同等標(biāo)準(zhǔn)，在年度報告中披露公司治理情況、企業(yè)財務(wù)成果和經(jīng)營成果，以及完成國家公共政策目標(biāo)任務(wù)的成本和接受國家財務(wù)資金、政策支持的情況等有關(guān)事項。

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