解讀2019年政府工作報(bào)告

3月5日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大二次會議上做了2019年政府工作報(bào)告，回顧了過去一年的成績，同時(shí)也對我國2019年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求和政策取向做了說明，對2019年政府工作任務(wù)做了部署。

今年的政府工作報(bào)告中有幾大顯著變化。從面上來看，將2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值的預(yù)期增長目標(biāo)定在了6%—6.5%的區(qū)間，較之前有所下降。這是最直觀最突出的一個(gè)變化。從點(diǎn)上來看，幫助民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障就業(yè)被放在了顯著位置加以突出，同時(shí)積極的財(cái)政政策和松緊適度的貨幣政策也備受各方關(guān)注。縱觀2019年的政府工作報(bào)告，民營經(jīng)濟(jì)、民生問題被更多的凸顯和強(qiáng)調(diào)。

為民企賦能

在今年的政府工作報(bào)告中，再次提出了一個(gè)為民營企業(yè)減稅降費(fèi)的量化目標(biāo)：全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。這一力度可以說是空前的。

減稅降費(fèi)2萬億元的目標(biāo)是在2018年全年完成對企業(yè)和個(gè)人減稅降費(fèi)約1.3萬億元的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步，提出的新目標(biāo)。單就企業(yè)而言，2萬億元的減稅降費(fèi)額度相比2018年幾乎是翻了一番。

為了能夠完成這一減稅降費(fèi)目標(biāo)，2019年中央財(cái)政將增加特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤，壓減一般性支出5%以上、再壓減“三公”經(jīng)費(fèi)3%左右，對長期沉淀資金一律收回。同時(shí)支持地方政府主動(dòng)挖潛，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，“一定要切實(shí)讓市場主體特別是小微企業(yè)有明顯減稅降費(fèi)感受，堅(jiān)決兌現(xiàn)對企業(yè)和社會的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成辦好”。

減稅方面。從具體舉措來看，在強(qiáng)調(diào)了普惠性減稅的同時(shí)，突出了結(jié)構(gòu)性減稅，即針對重點(diǎn)行業(yè)大力減稅降費(fèi)。政府工作報(bào)告明確重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%。

除了減稅降費(fèi)之外，解決企業(yè)融資難、融資貴的問題也被擺在突出位置。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，不搞“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，主要通過靈活運(yùn)用多種貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，保持流動(dòng)性合理充裕，有效緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)，特別是民營和小微企業(yè)融資難、融資貴問題，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

從量化的指標(biāo)來看，報(bào)告要求今年國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上。2018年年底，中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會主席郭樹清曾對媒體提出，考慮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對民營企業(yè)的貸款要實(shí)現(xiàn)“一二五”的目標(biāo)，即在新增的公司類貸款中，大型銀行對民營企業(yè)的貸款不低于三分之一，中小型銀行不低于三分之二，爭取三年以后，銀行業(yè)對民營企業(yè)的貸款占新增公司類貸款的比例不低于50%。如今在政府工作報(bào)告中對此大型國有銀行提出了明確的要求。

除此之外，政府工作報(bào)告還提出降低多項(xiàng)涉企收費(fèi)。例如，清理電價(jià)附加收費(fèi)，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價(jià)再降低10%;推動(dòng)降低過路過橋費(fèi)用，治理對客貨運(yùn)車輛不合理審批和亂收費(fèi)、亂罰款;取消或降低一批鐵路、港口收費(fèi);中小企業(yè)寬帶平均資費(fèi)再降低15%，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)流量平均資費(fèi)再降低20%以上等。

在優(yōu)化營商環(huán)境方面，強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)“非禁即入”普遍落實(shí)。改革完善公平競爭審查和公正監(jiān)管制度，加快清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法等。

縱觀整個(gè)報(bào)告，減稅降費(fèi)、優(yōu)化營商環(huán)境、處理好政府與市場的關(guān)系等賦能民企、激發(fā)市場活力的提法貫穿始終。民營經(jīng)濟(jì)問題可以說是這次政府工作報(bào)告的重中之重。

財(cái)政政策“加力提效”

除了賦能民企之外，本次的政府工作報(bào)告中普遍受到關(guān)注的一點(diǎn)還有上調(diào)了財(cái)政赤字率至2.8%。這一水平低于市場預(yù)期的3%，但是比2018年的赤字率還是高了0.2個(gè)百分點(diǎn)。低于市場預(yù)期，高于去年水平，反映了政府財(cái)政政策的態(tài)度。一方面更加積極，一方面還要防風(fēng)險(xiǎn)，控制杠桿率。

我國的財(cái)政赤字率自2009年以來的近十年間，波動(dòng)性較強(qiáng)。2009-2012年由高走低，2013-2018年又由低走高。2009年我國財(cái)政赤字率躍升至2.7%，赤字規(guī)模也由2008年的1262.31億元增加至7781.63億元，主要原因是為了應(yīng)對次貸危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)蕭條而實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策所致，雖然2010和2011年財(cái)政赤字受稅收形勢向好、通貨膨脹等因素影響有所回落。然而此后財(cái)政赤字又開始以更快的速度增長起來，2016和2017連續(xù)兩年赤字率達(dá)到3%的歷史高位水平，赤字規(guī)模也均在2萬億元以上，這與我國近年來一直實(shí)施積極的財(cái)政政策密切相關(guān)。也與自從國際金融危機(jī)爆發(fā)近10年來，中國的經(jīng)濟(jì)增長面臨的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力加大，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)。在此背景下，政府部門通過降低稅費(fèi)，增加財(cái)政支出、擴(kuò)增財(cái)政赤字來激發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長動(dòng)力，維持經(jīng)濟(jì)的一定增速。

但是2018年在政府工作報(bào)告中將財(cái)政赤字率下調(diào)為2.6%，這也是近年來中國財(cái)政赤字率的首次降低。從宏觀經(jīng)濟(jì)狀況來看，2018年的赤字率有所下降，實(shí)際上與年初中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好，財(cái)政狀況不斷改善的宏觀環(huán)境相吻合，同時(shí)也和從政策角度開始高度重視控制地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和宏觀杠桿率有很大聯(lián)系。

財(cái)政赤字是逆周期調(diào)節(jié)的重要工具。由于我國基建投資的資金主要來源于政府資金，政府赤字率的上升往往也將帶來基建投資的上行。從歷史回溯中可以看到，基建投資與中央政府杠桿率大致正相關(guān)，如2009年期間政府杠桿率與基建投資均出現(xiàn)大幅上行。政府投資中，基建投資的比例近幾年來也逐年上漲，因此，政府赤字率水平的下調(diào)將影響到基建投資增速的放緩。這一點(diǎn)從2018年基建投資增速放緩上體現(xiàn)的十分明顯。2018年我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資同比增長速度僅為3.8%，遠(yuǎn)低于19%左右的歷史平均水平。

基建投資作為拉動(dòng)內(nèi)需的重要組成部分，隨著基建投資增長的放緩，其在2018年對需求的拉動(dòng)貢獻(xiàn)也變低。從全社會固定資產(chǎn)投資完成額的增長速度來看，盡管房地產(chǎn)開發(fā)投資和制造業(yè)投資增速是在穩(wěn)步上行，但是全社會固定資產(chǎn)投資完成額的增長速度并沒有如期上行，這一點(diǎn)與基建投資增速的快速下滑有很大的關(guān)系。

受到經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的影響，2018年下半年政府的財(cái)政政策開始變得更為積極，這也使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速的觸底反彈，整體增速從7月底的3.2%，到年底反彈了0.6個(gè)百分點(diǎn)。

2018年下半年投資數(shù)據(jù)的疲軟，以及政府政策的轉(zhuǎn)向使得市場對于政府將財(cái)政赤字率重新調(diào)回3%的高位有很大預(yù)期。但是從最終的結(jié)果來看，財(cái)政赤字率選擇了2.8%中間位置。這意味著財(cái)政政策將更加積極，但是依然兼顧控制財(cái)政杠桿率。

就業(yè)被擺在優(yōu)先位置

今年政府工作報(bào)告的另一大變化在于就業(yè)被放在了財(cái)政政策和貨幣政策一起加以著重強(qiáng)調(diào)。報(bào)告明確指出，“今年首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，旨在強(qiáng)化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向”。

值得注意的是，今年的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率預(yù)期目標(biāo)的提法從去年“5.5%以內(nèi)”變?yōu)椤?.5%左右”。從字面意思上，今年的調(diào)查失業(yè)率預(yù)期目標(biāo)有了上浮的空間，這在某種程度上也意味著政府對于失業(yè)率的預(yù)期調(diào)高了。加上今年首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面加以強(qiáng)調(diào)，2019年的就業(yè)形勢恐怕不容樂觀。

2018年全國有820萬新增大學(xué)畢業(yè)生，2019年這一數(shù)字將進(jìn)一步上升到840萬。數(shù)量龐大的大學(xué)畢業(yè)生群體與國內(nèi)正在大力發(fā)展的高新制造業(yè)的人才需求之間并不能很好的匹配，知識型人才供給與技術(shù)型人才需求之間存在著結(jié)構(gòu)性矛盾。

另一方面，目前中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型升級中，不少落后產(chǎn)能、低端制造業(yè)面臨淘汰，在客觀上造成了就業(yè)崗位的減少。但是新增的高新制造業(yè)面臨著技術(shù)性人才、產(chǎn)業(yè)工人缺乏的尷尬境地，這使得社會面臨的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題比較嚴(yán)重。

2月13日，國務(wù)院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，提出把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更加突出的位置，大力培養(yǎng)技術(shù)人才，以服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的大局。

在今年的政府工作報(bào)告中，對于大力推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展也有大量涉及。如實(shí)施職業(yè)技能提升行動(dòng)，從失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)。鼓勵(lì)更多應(yīng)屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報(bào)考高職院校，今年將大規(guī)模擴(kuò)招100萬人等。

除了上述方面，今年的政府工作報(bào)告對養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、嬰幼兒托育、脫貧攻堅(jiān)等社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題也著墨頗多。