習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要論述研究

摘 要：制度治黨是新時(shí)代中國共產(chǎn)黨將法治理念融入管黨治黨實(shí)踐、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的基本路徑。建立和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系是制度治黨的基礎(chǔ)和前提。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記著眼黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、發(fā)展性，針對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的宏觀設(shè)計(jì)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)制定，黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)等方面進(jìn)行了一系列思考及論述，形成了一個(gè)較為系統(tǒng)的思想體系。堅(jiān)持制度治黨，必須深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)思想，全方位推動(dòng)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平;中國特色社會(huì)主義思想;黨內(nèi)法規(guī)制度體系;制度治黨

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-8268（2019）02-0008-07

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨必須“堅(jiān)持以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”[1]26，凸顯了制度治黨在新時(shí)代黨的建設(shè)中的重要地位。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是實(shí)現(xiàn)制度治黨的基礎(chǔ)前提。習(xí)近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的問題。他認(rèn)為：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，首先要建好籠子?；\子太松了，或者籠子很好但門沒關(guān)住，進(jìn)出自由，那是起不了什么作用的。”[2]53法治能力是現(xiàn)代政黨能力建設(shè)的必然因素，也是政黨適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果[3]。為此，必須“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[2]56。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記針對加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的問題進(jìn)行了一系列思考與論述，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)。

一、堅(jiān)持“宏觀思考、總體規(guī)劃”，搭建黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架

黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)要“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”[1]62，形成了“5+1”的黨建格局。把制度建設(shè)貫穿于黨的各項(xiàng)建設(shè)之中，體現(xiàn)了制度建設(shè)與黨的其他建設(shè)之間的結(jié)構(gòu)性耦合關(guān)系，強(qiáng)調(diào)必須在體系化的視野下通盤考慮每一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的具體安排，抓好黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計(jì)，形成一個(gè)包含各方面黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)的，各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度相互聯(lián)系、相互作用的全方位的體系框架，避免各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度安排各自為戰(zhàn)，出現(xiàn)碎片化、粗放化、不協(xié)調(diào)、不銜接的問題。對此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“要系統(tǒng)完備、銜接配套”[2]64，“要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃……既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”[2]63。

從上述論述來看，習(xí)近平總書記實(shí)際上從注重黨章統(tǒng)領(lǐng)、確保全面覆蓋、體現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一這三個(gè)方面，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的總體規(guī)劃提出了具體要求。一是注重黨章統(tǒng)攬。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”[4]1，“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)”[4]4。黨章之于黨內(nèi)法規(guī)中的地位相當(dāng)于憲法之于國家法律中的地位，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨章的位階最高，處于制度體系的最頂層，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、細(xì)則、辦法等，都是從黨章條文當(dāng)中衍生出來的，是黨章精神的具體體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計(jì)必須著眼于黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的核心地位，以黨章為起點(diǎn)，以黨章為統(tǒng)攬對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃。二是確保全面覆蓋。全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在全面。在“5+1”的黨建格局下，制度建設(shè)相對黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，更具有穿針引線的全局作用。做好黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持對黨的建設(shè)各項(xiàng)領(lǐng)域全方位覆蓋、全過程規(guī)劃，從宏觀層面上編緊織密“法網(wǎng)”，全面從嚴(yán)規(guī)范各級黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，確保管黨治黨沒有死角、沒有盲區(qū)。同時(shí)，全面覆蓋還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的位階性、重要性、具體形式和調(diào)整流程上：中央黨規(guī)、部委黨規(guī)、地方黨規(guī)，根本性黨規(guī)、支架性黨規(guī)、配套性黨規(guī)，實(shí)體性規(guī)范、程序性規(guī)范、保障性規(guī)范、懲戒性規(guī)范，主體規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范、責(zé)任及救濟(jì)規(guī)范都必須系統(tǒng)完備，不可或缺[5]292。三是體現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。誠如馬克斯·韋伯所言：“體系化是構(gòu)成一個(gè)邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系?！盵6]可以看出，內(nèi)在規(guī)則的整體協(xié)調(diào)性是體系化的基本特征之一，各個(gè)規(guī)則間的相互聯(lián)系和配合構(gòu)成了制度系統(tǒng)得以運(yùn)行和存在的和諧整體。這種協(xié)調(diào)性從社會(huì)主義法治體系的角度來看，體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律規(guī)范體系的銜接和協(xié)調(diào);從黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身的角度來看，則體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。雖然黨內(nèi)法規(guī)因其所規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容各不相同、所起的作用各有大小而存在一定的差異性，但其相互間的邏輯自洽、協(xié)調(diào)統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系頂層設(shè)計(jì)應(yīng)有的目標(biāo)，避免出現(xiàn)相互沖突、相互違逆的現(xiàn)象。在這樣一個(gè)目標(biāo)下，各種差異性的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)結(jié)成一種邏輯自洽的體系化存在，不但不會(huì)因?yàn)椴町惗a(chǎn)生沖突，反而因?yàn)楣δ芑パa(bǔ)做到“前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”[2]64，形成“一加一大于二”的制度合力。

黨的十八大以來，黨中央先后出臺(tái)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個(gè)五年規(guī)劃（20132017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（20182022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），以五年為一個(gè)階段對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提出到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標(biāo)。2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），更是從宏觀層面對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)提出了具體意見，明確指出黨內(nèi)法規(guī)制度體系是“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[7]，并按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下具體劃分了黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等四大制度板塊?！兑?guī)劃》的出臺(tái)和《意見》的發(fā)布充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)謀劃，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)架起了“四梁八柱”。

二、堅(jiān)持“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”，促進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系是基于政黨和國家的兩套規(guī)則，兩者既統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系，又有著不同的適用范圍、調(diào)整對象和規(guī)范效力，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中都發(fā)揮著非常重要的作用。如何正確認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮其在治國理政中的互補(bǔ)作用，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系面臨的一個(gè)新問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)主義法治建設(shè)的過程中，既要充分發(fā)揮國家法律的作用，又要發(fā)揮黨規(guī)黨紀(jì)的作用：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。我們黨是先鋒隊(duì)，對黨員的要求應(yīng)該更嚴(yán)。全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”[8]55對此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來理解。

首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[8]4，從而將黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入了中國特色社會(huì)主義法治體系的范圍?？梢钥吹?，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共存于中國特色社會(huì)主義法治體系之中，在根本價(jià)值取向上存在一致性。實(shí)際上，黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循，目的是讓黨更好地為人民服務(wù);黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)，目的是讓人民生活更美好。因此，無論是黨章、黨內(nèi)法規(guī)還是憲法、國家法律，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現(xiàn)了黨的意志和人民意愿的統(tǒng)一[9]。正是在此意義上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政?！盵8]43-44這意味著，我們黨既要依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，又要依照國家法律治國理政，黨紀(jì)和國法的紅線都不得逾越。

其次，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。在適用范圍上，國家法律是一種普適性、基礎(chǔ)性的規(guī)范體系，適用于包括黨員、黨組織在內(nèi)的全體公民、法人和社會(huì)組織。而黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊性、相對性的規(guī)范體系，其對象僅限于中國共產(chǎn)黨的黨員和黨組織，目的是規(guī)范黨員和黨組織行為，維護(hù)黨的組織性、先進(jìn)性和純潔性。從標(biāo)準(zhǔn)尺度來看，作為規(guī)范執(zhí)政黨行為的規(guī)范體系，黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)、黨的執(zhí)政使命、黨員的先進(jìn)性要求，都決定了黨內(nèi)法規(guī)比國家法律的標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開”，不能“把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，降低了對黨員的要求”，最后造成“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果[2]65。他還指出：“修訂黨紀(jì)處分條例，要體現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律的要求，突出黨紀(jì)特色。重點(diǎn)對違反黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的行為作出處分規(guī)定?！盵2]58當(dāng)然，這并不是說黨內(nèi)法規(guī)可以突破國家法律的規(guī)定，而是要在符合國家法律的前提下作出更嚴(yán)的規(guī)定：“不是說不要法了，而是法早就在挺著了、立著了……”[2]65因此，對于普通群眾來說是“法無規(guī)定即可為”，對于黨員干部來說還要“紀(jì)有規(guī)定不可為”。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)：“黨章等黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對自己提出更高要求?！盵4]213這實(shí)際上就要求各級黨組織和黨員要“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”，在黨內(nèi)法規(guī)的約束下更好地接受國家法律的制約。

最后，注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?！皼]有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運(yùn)行的制度。有機(jī)連接是制度的靈魂?！盵10]統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系中的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律理應(yīng)相互銜接、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)成組織嚴(yán)密的制度體系，以保證整個(gè)法治體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。然而黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間還存在著邊界模糊、權(quán)限不清、缺乏聯(lián)動(dòng)、法條沖突等不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題。對此，習(xí)近平總書記指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”[4]212，并將此作為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的具體要求寫入了十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。理解習(xí)近平總書記的這一思想，就要搞清銜接和協(xié)調(diào)的內(nèi)涵。“銜接”就是要保證國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)制度體系無縫對接，對于國家法律有具體規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不宜做出其他具體規(guī)定，而是要通過類似法律概念中“準(zhǔn)用性規(guī)則”進(jìn)行援引如黨內(nèi)法規(guī)中多有這樣的條文：“涉嫌違法犯罪的，按照國家有關(guān)法律規(guī)定處理?！?同時(shí)，國家法律對黨的活動(dòng)也只宜做原則性的規(guī)定，黨的具體活動(dòng)規(guī)范則應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，否則將帶來“國家立法機(jī)關(guān)審議黨務(wù)”的難題[11]?！皡f(xié)調(diào)”就是指國家法律和黨內(nèi)法規(guī)雖然可以對同一事項(xiàng)從不同的側(cè)面進(jìn)行規(guī)范，但是黨內(nèi)法規(guī)不能與國家法律的內(nèi)容相左，出現(xiàn)規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與憲法和法律保持一致。要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，一是要加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)將黨的意志通過法定程序上升為國家意志，實(shí)現(xiàn)黨的意志、國家意志和人民意志的統(tǒng)一;二是要堅(jiān)持以“憲法為上、黨章為本”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神實(shí)質(zhì)和具體要求;三是要做好黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，建立黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制，重點(diǎn)解決黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，從而確保黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色法律體系這兩個(gè)規(guī)范體系自洽周延、不相抵觸，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在統(tǒng)一”。

三、堅(jiān)持“于法周延、于事簡便”，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系務(wù)實(shí)管用

構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，不僅要在宏觀層面上搞好總體規(guī)劃，而且還要在微觀層面上科學(xué)制定法規(guī)，確保黨內(nèi)法規(guī)制度功能效力的充分發(fā)揮和規(guī)范目的的完滿達(dá)成。然而，當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)制度“有的過于原則、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，形同擺設(shè);有的相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng);有的過于籠統(tǒng)、彈性空間大，牛欄關(guān)貓”[2]64。針對這個(gè)問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度不在多，而在精，在于務(wù)實(shí)管用”，如果黨內(nèi)法規(guī)制度本身是空洞乏力的，起不到應(yīng)有的作用，那么“再多的制度也會(huì)流于形式”[2]55。因此，在制定黨內(nèi)法規(guī)制度的過程中，必須遵循“于法周延、于事簡便的原則”，對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行供給側(cè)改革，“注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[4]53，確保黨內(nèi)法規(guī)制度本身內(nèi)容科學(xué)、務(wù)實(shí)管用。具體來說，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，改善制度供給，確保針對性。改革開放以來，黨的制度建設(shè)得到了越來越多的重視，黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量與日俱增。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全黨約有2 400部黨內(nèi)法規(guī)，其中中央制定的黨內(nèi)法規(guī)有170多部、中央部委制定的有200多部、地方制定的黨內(nèi)法規(guī)有2 000多部[12]。從制度供給的層面上講，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量不可謂不多，但是從制度需求層面上來看，應(yīng)有的需求卻總是得不到滿足。有的存在“制度克隆”的現(xiàn)象，對上級的制度依葫蘆畫瓢、層層轉(zhuǎn)發(fā)，沒有結(jié)合自身實(shí)際加以細(xì)化;有的一個(gè)制度出了問題，就通過“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的方式，制定另外一個(gè)制度加以彌補(bǔ)，結(jié)果制度越來越多，效果卻越來越差，甚至造成前后矛盾、執(zhí)行乏力，不僅無助于制度效力發(fā)揮和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)阻礙黨的建設(shè)發(fā)展。這種矛盾的現(xiàn)狀說明，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)必須從“求數(shù)量”向“求質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的供給側(cè)改革，堅(jiān)持從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去，結(jié)合黨的建設(shè)中存在的實(shí)際問題來建章立制，確保黨內(nèi)法規(guī)的針對性，避免出現(xiàn)“制度浪費(fèi)”“制度失靈”“制度形式主義”等現(xiàn)象。

其次，細(xì)化制度程序，確保操作性。對程序的重視是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本特征之一，通過程序的作用可以有效限制立法、執(zhí)法與司法上的自由裁量權(quán)，維護(hù)和保持法的穩(wěn)定性。與法律規(guī)范相似，黨內(nèi)法規(guī)制度除了實(shí)體性法規(guī)外，還必須有程序性法規(guī)與之相匹配。如果說實(shí)體性法規(guī)體現(xiàn)了制度的基本價(jià)值取向，明確了各級黨組織和黨員的基本權(quán)利、職權(quán)和義務(wù)，回答了“做什么”的問題，那么程序性法規(guī)則體現(xiàn)了制度的具體實(shí)施過程，明確了如何保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行，回答了“怎么做”的問題。然而長期以來，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)多偏重于實(shí)體性法規(guī)，對程序性法規(guī)的重視有所不足，造成了黨內(nèi)實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)不夠協(xié)調(diào)，一些黨內(nèi)法規(guī)制度可操作性不強(qiáng)，難以對黨組織和黨員進(jìn)行有效制約。正因?yàn)槿绱?，?xí)近平強(qiáng)調(diào)要“注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套”，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)中程序性法規(guī)的建設(shè)。對此，在宏觀上要科學(xué)規(guī)劃立法工作，使每一個(gè)實(shí)體性法規(guī)都有對應(yīng)的程序性法規(guī)作為保障，形成系統(tǒng)有序的程序性黨內(nèi)法規(guī)制度體系;在微觀上要進(jìn)一步提高立法技術(shù)，細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)定，使得每一個(gè)環(huán)節(jié)都能有據(jù)可依、有效運(yùn)行，確保黨內(nèi)法規(guī)制度的操作性。

最后，規(guī)范制度條文，確保指導(dǎo)性。黨內(nèi)法規(guī)是由若干條文構(gòu)成的，條文本身的科學(xué)性和規(guī)范性在一定程度上決定了黨內(nèi)法規(guī)整體的指導(dǎo)性。從當(dāng)前來看，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)條文，特別是黨的十八大以來制定的黨內(nèi)法規(guī)條文在內(nèi)容上是比較科學(xué)規(guī)范的，但是還有一些黨內(nèi)法規(guī)條文內(nèi)容比較粗糙，制定質(zhì)量不高。有的條文規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，只有原則上的要求，使人們在執(zhí)行時(shí)難以準(zhǔn)確把握，形成了自由的過度裁量空間;有的條文在具體規(guī)范的要素上不夠齊全，只有假設(shè)和行為模式，卻缺少了法規(guī)后果，既無法對違規(guī)的行為實(shí)施懲罰，也無法對守規(guī)的行為實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì);有的條文格式不夠規(guī)范，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的條文內(nèi)容一般應(yīng)當(dāng)用條款形式進(jìn)行表述，而一些早期制定的黨內(nèi)法規(guī)并沒有采取一條一款的清晰邏輯結(jié)構(gòu)。面對黨內(nèi)法規(guī)這樣一種最為規(guī)范的黨內(nèi)制度形式，黨規(guī)制定者們必須抱著科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，按照“于法周延、于事簡便”的基本原則，進(jìn)一步改善黨內(nèi)法規(guī)的“立法”技術(shù)，用表述清晰而非含糊不清、理性簡約而非浮華空洞、規(guī)范準(zhǔn)確而非要素不全、邏輯縝密而非破綻百出的條文保證黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范效力，達(dá)到“內(nèi)容詳實(shí)、措施管用，邏輯嚴(yán)密、表述準(zhǔn)確，文字精練、格式規(guī)范”[13]的具體要求，從而有效指導(dǎo)黨的各項(xiàng)工作順利開展。

四、堅(jiān)持“立改廢釋并舉”，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與時(shí)俱進(jìn)

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。法律是根植于實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，這決定了法律法規(guī)不是亙古不變、一勞永逸的，必須緊隨時(shí)代發(fā)展，在與實(shí)踐的雙向互動(dòng)中保持動(dòng)態(tài)平衡。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”[8]8。這不僅是對法律規(guī)范體系提出的具體要求，同時(shí)也是對社會(huì)主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)制度體系所提出的具體要求。針對黨內(nèi)法規(guī)的“立改廢釋”問題，習(xí)近平總書記指出：“對已有相關(guān)制度進(jìn)行梳理，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效、群眾認(rèn)可的，要予以重申，繼續(xù)堅(jiān)持、抓好落實(shí)，嚴(yán)肅紀(jì)律，形成剛性約束;不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的，該修改完善的就修改完善，該廢止的就廢止，該制定新的就制定新的?！盵14]這實(shí)際上就強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)制度必須瞄準(zhǔn)新時(shí)代新使命新任務(wù)，隨著黨的建設(shè)和各項(xiàng)工作的不斷推進(jìn)，通過“立改廢釋”的方式，在與治黨實(shí)踐雙向互動(dòng)中不斷推陳出新、更新升級。

首先，要立足現(xiàn)實(shí)“立規(guī)”。黨規(guī)法規(guī)制度要回應(yīng)管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需要，必須直面現(xiàn)實(shí)、植根現(xiàn)實(shí)，以切實(shí)解決管黨治黨實(shí)踐中面臨的新情況、新問題為著力點(diǎn)，在及時(shí)總結(jié)管黨治黨實(shí)踐最新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推陳出新、建章立制。特別是黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略持續(xù)向縱深推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)將全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略實(shí)施以來經(jīng)過嚴(yán)格論證、實(shí)踐檢驗(yàn)、成熟可靠的實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)提升，以黨內(nèi)法規(guī)的形式定型化，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的制度創(chuàng)新并不意味著標(biāo)新立異，立足現(xiàn)實(shí)也不意味著只面對眼前，應(yīng)當(dāng)在歷史邏輯和歷史進(jìn)程中把握黨內(nèi)法規(guī)制度的時(shí)代特征，在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中既要繼承傳統(tǒng)，又要立足當(dāng)下，同時(shí)還要展望未來，讓每一部黨內(nèi)法規(guī)都能夠成為承前啟后、繼往開來的一個(gè)環(huán)節(jié)。

其次，要順應(yīng)變化“改規(guī)”。歷史地看，沒有一部黨內(nèi)法規(guī)是一勞永逸、一成不變的。位于黨內(nèi)法規(guī)制度體系最高位階的黨章，可以說是最穩(wěn)定、最根本、最權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)了，但是迄今為止也已經(jīng)進(jìn)行了或大或小的19次修改。相對于修改來講，對黨內(nèi)法規(guī)制度的“廢舊立新”需要耗費(fèi)大量的制度成本，而且不利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。而通過“動(dòng)手術(shù)、換零件”的修改方式延續(xù)黨內(nèi)法規(guī)的生命周期，提升黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)力和生命力，既能有效維護(hù)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，還可以節(jié)約制度成本，避免制度浪費(fèi)。要根據(jù)國法變動(dòng)“改規(guī)”，按照黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的原則，如果與之有關(guān)的國家法律規(guī)定發(fā)生了變動(dòng)，與之相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;要根據(jù)黨規(guī)調(diào)整“改規(guī)”，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的位階關(guān)系，如果一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生了變化，那么其下位的黨內(nèi)法規(guī)或與之相關(guān)聯(lián)的同位黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;要根據(jù)環(huán)境變化“改規(guī)”，制度與環(huán)境的契合程度很大程度上影響了制度的有效性發(fā)揮，如果一部黨內(nèi)法規(guī)所處的制度環(huán)境發(fā)生了變化，那么必須根據(jù)制度環(huán)境變化的實(shí)際情況及時(shí)對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

再次，要徹底清除“廢規(guī)”。世界上任何一個(gè)事物都有其生命周期，黨內(nèi)法規(guī)也不例外?！包h規(guī)制度變革表現(xiàn)為一個(gè)新舊制度的接力過程，絕大多數(shù)黨規(guī)規(guī)范都只是停留時(shí)間或長或短的過客，都有一個(gè)生命周期?！盵5]448與上述“改規(guī)”的情況類似，如果一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)與時(shí)代環(huán)境發(fā)展不相符，與國家法律規(guī)范體系不協(xié)調(diào)，與黨內(nèi)法規(guī)制度體系不適應(yīng)，已經(jīng)不能滿足管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需求，無法對黨組織和黨員進(jìn)行有效規(guī)范，甚至已經(jīng)阻礙了黨的建設(shè)發(fā)展，同時(shí)也無法通過修訂的方式延續(xù)它的生命周期。這時(shí)，通過“廢規(guī)”的方式及時(shí)結(jié)束它的生命也就成為了唯一的選擇?！皬U規(guī)”主要是結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的清理工作進(jìn)行的，通過對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的研究、分析、分類和整理，對不符合現(xiàn)實(shí)要求、已經(jīng)失去規(guī)范功能的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行廢止或宣布失效，進(jìn)而優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，提高黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。

最后，要及時(shí)跟進(jìn)“釋規(guī)”。法諺有云：“法無解釋，不得適用。”與法律解釋概念相類似，黨內(nèi)法規(guī)的解釋是指黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施過程中，對黨內(nèi)法規(guī)的精神內(nèi)涵和基本內(nèi)容所作出的具有普遍適用效力的解釋?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力”[15]，這就使得黨內(nèi)法規(guī)通過解釋這個(gè)手段獲得了一部分“制度張力”，在一定程度上克服了黨內(nèi)法規(guī)作為成文制度所具有的機(jī)械性和滯后性。當(dāng)由于時(shí)代發(fā)展變化出現(xiàn)了新情況、新問題，進(jìn)而對黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容產(chǎn)生爭議時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)可以在維持現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)不變的前提下，通過擴(kuò)張或者收縮解釋，進(jìn)一步界定范圍、明確含義或處理尺度，從而充分釋放黨內(nèi)法規(guī)的制度潛能。當(dāng)然，對于黨內(nèi)法規(guī)的解釋，并不是隨意性的解釋，而是必須針對新情況、新問題，在符合憲法法律和黨章黨規(guī)的要求下，進(jìn)行合理的、合規(guī)律的、合目的的解釋，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一。

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