試論英國脫歐后歐盟法的發(fā)展趨勢

劉穎杰

摘 要：在《里斯本條約》生效之前，阿爾及利亞和格陵蘭島曾退出歐盟且當(dāng)時這兩個國家并不具有主權(quán)國家地位。換言之，在英國脫歐之前，《里斯本條約》第50條從未被真正開啟。因此，脫歐程序?qū)τ谟c剩余的歐盟成員國而言，與之有關(guān)的一切都是全新的探索。英國脫歐帶來的是各個領(lǐng)域的震蕩，而具體到歐盟法領(lǐng)域，英國脫歐對于以《里斯本條約》第50條為代表的歐盟法中關(guān)于脫歐程序的規(guī)定帶來的究竟是根本性的顛覆還是補充性的參考，值得探討與深思。

關(guān)鍵詞：英國脫歐;歐盟法;里斯本條約;英國法;歐盟

《里斯本條約》第50條于2009年由所有歐盟成員國簽署成法律，為希望脫離歐盟的成員國提供了正式的退出機制。根據(jù)其規(guī)定，所有歐盟成員國都可以基于本國的憲法要求而自愿決定退出聯(lián)盟。作為歐盟成員國退出機制的“綱領(lǐng)性條款”以及目前所知的唯一合法途徑，《里斯本條約》第50條的重要地位不言而喻。然而，當(dāng)局者或許未曾預(yù)料到，高速推進(jìn)過程中的歐洲一體化這么快就遭遇拐點。因此，在英國脫歐過程中，《里斯本條約》第50條的第一次“試水”就暴露了許多問題，因規(guī)定寬泛、缺乏可操作性而受到許多爭議。因此，盡快完善以下相應(yīng)規(guī)定，將成為《里斯本條約》未來的發(fā)展趨勢。

一、英國國內(nèi)法與歐盟法的關(guān)系

英國脫歐的過程既需要英國國內(nèi)法律的支持，也需要歐盟法律的支持，這與歐盟法律同成員國法律體系的特殊關(guān)系有關(guān)。具體而言，英國法院有義務(wù)根據(jù)歐洲法院的判決解釋歐盟條約、法規(guī)和指令，且其有義務(wù)將不明確的歐盟法律觀點提交給歐洲法院。如果有可能的話，英國法院有義務(wù)解釋所有國內(nèi)立法，以遵守歐盟法律，且英國立法中與歐盟法律不一致的相關(guān)立法將在法律上無效。英國議會、政府或司法部門對任何旨在賦予個人權(quán)利的歐盟法律規(guī)則的任何嚴(yán)重違反及其造成的個人所受損害將直接導(dǎo)致英國政府的賠償。

從另一個角度來看，隨著英國準(zhǔn)備離開歐盟，英國的國內(nèi)法也將面臨前所未有的挑戰(zhàn)：在不破壞法律確定性和連續(xù)性的情況下脫離歐盟法律和原有的英國法律。毫無疑問，未來幾年將是一個巨大變化的時期。特別是如何將曾經(jīng)直接有效的歐盟法律轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法將是一項艱巨的任務(wù)。然而，歐盟法律將在一段時間內(nèi)繼續(xù)對國內(nèi)法產(chǎn)生重大影響。如果不了解歐盟法律和現(xiàn)在達(dá)成的解決方案，國內(nèi)法的很大一部分將是難以理解的。如果沒有歐盟法律的原則，就無法解釋保留的歐盟法律。

具體到《里斯本條約》而言，該條約對歐盟成員國和歐盟機構(gòu)施加了真誠合作的義務(wù)。 因此，成員國和歐盟機構(gòu)必須相互協(xié)助執(zhí)行其任務(wù)。即為了執(zhí)行《里斯本條約》第50條，有關(guān)成員國和歐盟機構(gòu)不應(yīng)忽視其真誠合作的義務(wù)。因此，在成功舉行脫歐的公民投票之后，將要脫歐的成員國政府可以在適當(dāng)時候向歐盟宣傳其意圖，且“適當(dāng)?shù)臅r候”并不意味著數(shù)年，特別是在英國根據(jù)輪換順序本應(yīng)在2017年擔(dān)任歐盟輪值主席國的情況下。

另外，《里斯本條約》第50條第1款規(guī)定，任何成員國可根據(jù)其自身的憲法要求決定退出歐盟，這意味著理論上有28種不同的退出方式，因為每個成員國都有自己的憲法要求。 因此，該條看似“民主”的規(guī)定在某種意義上破壞了成員國脫歐的過程。從歐盟法的角度來看，脫歐成員國的憲法要求具體是什么并不重要，因為假設(shè)歐盟相信其成員國脫歐的決定是在民主接受的憲法要求的基礎(chǔ)上做出的，則沒有理由對它們提出質(zhì)疑。

但就英國而言，《里斯本條約》第50條第1款提出了第一個法律意義上的問題，即在一個沒有成文憲法的國家，如何解釋所謂的憲法要求？英國脫歐公投的結(jié)果是否可以被承認(rèn)及視為憲法要求？在沒有給出進(jìn)一步闡釋的情況下，歐盟一方面為成員國提供單方面決策的權(quán)利，但又不監(jiān)督或控制制定該決策的過程，也未深入探究所謂憲法要求的可行性與可用性。

由于成員國具有主權(quán)國家的地位，因此其有權(quán)根據(jù)本國的憲法要求而對其歐盟成員國的資格的做出決定。但是，筆者認(rèn)為，歐盟內(nèi)部應(yīng)當(dāng)制定一個共同的憲法要求框架，以避免28種不同的決策方式。 因為這非但不會影響成員國的主權(quán)權(quán)利，而且對成員國的公民和其他成員國來說也意味著保障。因此，《里斯本條約》第50條第1款中真正缺失的要素并不是監(jiān)督或控制，而應(yīng)當(dāng)是歐盟統(tǒng)一規(guī)定的共同框架。

二、《里斯本條約》第50條應(yīng)明確脫歐的起始時間

英國脫歐程序的時長將取決于《里斯本條約》第50條所規(guī)定的程序的開始時間以及所需時間是否超過第50條規(guī)定的兩年。而對英國議會在推動第50條及其后續(xù)的法律程序中的作用的不確定性和歐盟可能推遲談判的開始都或?qū)⒀娱L脫歐程序所需的時間?！独锼贡緱l約》第50條雖然規(guī)定一般情況下脫歐的時間最長期限為兩年，但卻沒有明確脫歐的起始時間。因此，何時啟動脫歐程序就成為英國脫歐過程中擺在英國和歐盟面前的第一大難題。英國可以立即退出歐盟嗎？現(xiàn)在看來，答案是否定的?！独锼贡緱l約》第50條第3款規(guī)定，脫歐談判當(dāng)在兩年后截止，即如果兩年還沒談判完成，就按最后談的條件脫歐?！独锼贡緱l約》第50條沒有設(shè)定在何種情況下可以縮短兩年的期限，也就是說如果要縮短談判期限的話，或?qū)⑿枰獙Α独锼贡緱l約》本身進(jìn)行修改，但是毫無疑問，修改條約本身將是一個巨大且復(fù)雜的工程。

在英國高等法院關(guān)于脫歐是否需要英國議會批準(zhǔn)的訴訟 中，雙方當(dāng)事人之間對一點是存在異議的，那就是英國在根據(jù)《里斯本條約》第50條第2款正式向歐盟發(fā)出脫歐通知時，能否給有條件的脫歐通知。舉例來說，英國通知歐盟說英國要脫歐，但是有一個條件——英國最終是否能夠脫歐尚需英國議會的批準(zhǔn)。那么在這樣的情況下，英國發(fā)出的脫歐通知是否有效？

脫歐通知決定著脫歐的期限。然而，脫歐通知等具體操作究竟是受脫歐國內(nèi)國法管轄的范疇，還是應(yīng)當(dāng)由《里斯本條約》進(jìn)一步做補充規(guī)定還沒有定論。在關(guān)于英國脫歐的一系列報道中，所謂脫歐開始的“標(biāo)志”層出不窮，這也與《里斯本條約》第50條缺乏對脫歐程序的詳細(xì)規(guī)定有關(guān)。

三、《里斯本條約》第50條應(yīng)明確是否可以撤銷脫歐通知

脫歐通知之所以重要，是因為其是正式啟動脫歐程序的必要條件，因此只有在成員國發(fā)出脫歐通知之后才能制定有關(guān)脫歐談判框架的準(zhǔn)則。但不可否認(rèn)的是，《里斯本條約》第50條對成員國脫歐權(quán)利的規(guī)定較為籠統(tǒng)，并沒有具體說明如何在國內(nèi)做出脫歐的決定及相關(guān)程序。

而關(guān)于英國內(nèi)部所要進(jìn)行的脫歐程序，英國政府最初認(rèn)為，根據(jù)皇家特權(quán)，英國可以根據(jù)《里斯本條約》第50條發(fā)出脫歐通知，因為廢除條約是英國國王在開展外交關(guān)系時需要處理的適宜。換句話說，英國認(rèn)為沒有必要獲得議會的事先批準(zhǔn)。隨后，在R（吉娜·米勒）訴英國脫歐事務(wù)大臣案中，R對此提出了一項引人注目的法律質(zhì)疑，且最終法院做出多數(shù)裁決，要求英國政府要想開啟脫歐程序必須先行獲得英國議會的批準(zhǔn)。據(jù)此，英國政府隨后向英國議會提交了《2017年退出歐盟通知法案》，該法案明確指出，根據(jù)《里斯本條約》第50條第2款，英國首相可以發(fā)出英國有意退出歐盟的通知。該法案于2017年3月16日獲得英國皇室的同意。隨后，在2017年3月29日，英國政府根據(jù)《里斯本條約》第50條向歐洲理事會發(fā)出通知。

那么英國在根據(jù)《里斯本條約》第50條第2款的規(guī)定正式給歐盟脫歐通知后，是否英國單方面或者經(jīng)歐盟同意就可以撤銷脫歐通知呢？雖然設(shè)定《里斯本條約》第50條的作者克爾勛爵（Lord Kerr）認(rèn)為，“里斯本第50條”觸發(fā)后不應(yīng)是不可撤銷的，因為如果該成員國最終決定不離開歐盟，任何人或任何歐盟機構(gòu)卻鼓勵該成員國離開歐盟，這在政治上是不可想象的?？梢哉f，關(guān)于撤銷脫歐通知對脫歐程序的可逆性的意見分歧與脫歐是否需要獲得議會的事先批準(zhǔn)相比，只多不少。在審議英國議會批準(zhǔn)的必要性之司法程序中，英國政府曾明確指出，脫歐通知是不可逆轉(zhuǎn)的，因此，這一問題依舊存在爭議。

在脫歐協(xié)議談成并簽訂生效后，或者在英國正式給出脫歐通知兩年截至之后，所有的歐盟條約及其所產(chǎn)生的法律將自此起停止適用于英國。但根據(jù)《里斯本條約》第50條第3款的規(guī)定，歐洲理事會可以與英國達(dá)成協(xié)議，從而一致決定延長此2年之期限。因此，在這段期限中，脫歐國是否還有“后悔權(quán)”，《里斯本條約》第50條也沒有做出明確規(guī)定。

四、結(jié)語

隨著英國脫歐公投結(jié)果的出爐，除了英國脫歐所造成的前所未有的政治和經(jīng)濟影響之外，英國脫歐程序還引發(fā)了一系列法律問題，其獨特之處在于：一方面，這種程序從未以這種形式得以使用;另一方面，英國是屬于基于司法先例的普通法制度的國家，而當(dāng)下并不存在主權(quán)國家脫歐的先例可供其參考。因此，未來《里斯本條約》在堅守入歐門檻的同時，如何借鑒英國脫歐的經(jīng)驗，并進(jìn)一步完善歐盟法中退歐的相關(guān)規(guī)定，值得期待。

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