國際不法行為責(zé)任的認定

費昂

摘 要：2001年聯(lián)合國國際法委員會《關(guān)于國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》的通過是國家責(zé)任制度的重大發(fā)展，然而其內(nèi)在問題和矛盾開始凸顯，主要受限于歸責(zé)條件的模糊與政治因素的不確定。本文以該《草案》文本為依據(jù)，分析國家不法行為責(zé)任構(gòu)成中存在的爭議。

關(guān)鍵詞：國家責(zé)任;國際不法行為;國家責(zé)任條款

一、國家責(zé)任制度的產(chǎn)生與國家不法行為

1930年國際聯(lián)盟召開海牙國際法編纂會議，會議提出國家責(zé)任是“如果由于國家機關(guān)未能履行國際義務(wù)，在其領(lǐng)土內(nèi)造成對外國人的人身或財產(chǎn)損害，則引起該國的國家責(zé)任?！边@一規(guī)定的保護對象僅為一國領(lǐng)土內(nèi)的外國人，即當(dāng)僑民在其境內(nèi)受到損害，可拒絕當(dāng)?shù)厮痉ň葷?，直接尋求國際法手段，采取外交干預(yù)。這種對國家責(zé)任的傳統(tǒng)解釋顯失公平，曾一度被西方強國濫用。盡管會議未能達成共識，結(jié)合當(dāng)時的歷史背景，可以看出立法者意在保護西方國家的殖民活動，甚至干涉他國內(nèi)政。

國家責(zé)任理論的重要轉(zhuǎn)折點在1963年，聯(lián)合國國際法委員會持續(xù)對其缺陷進行研討，并于2001年聯(lián)合國大會第56屆會議通過《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》（“簡稱《國家責(zé)任條款》”）。值得注意的是，雖然《國家責(zé)任條款》還未生效，但是作為該領(lǐng)域極有分量的條約，確實具備研究價值。

國際不法行為作為引起一國國家責(zé)任的原因之一，是20世紀(jì)70年代最早關(guān)于國家責(zé)任產(chǎn)生的研究結(jié)論。此后，國家責(zé)任制度的范圍不斷擴展，包括了由國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害結(jié)果，甚至國際道德責(zé)任。由此可見，國際責(zé)任制度的適用范圍已經(jīng)擴大，并處于發(fā)展中?！秶邑?zé)任條款》解釋了由可歸因于國家的國際不法行為而產(chǎn)生的歸責(zé)問題和法律后果，屬于國家責(zé)任制度中發(fā)展較早的一部分。

二、國際不法行為責(zé)任的構(gòu)成要件

責(zé)任認定方面的分歧是國家責(zé)任制度相關(guān)條約無法促成的重要因素，這體現(xiàn)在《國家責(zé)任條款》的第1章，在一般性原則的規(guī)定中明確了國際不法行為責(zé)任的構(gòu)成要件，其中第2條規(guī)定，一國國際不法行為在下列情況下發(fā)生：（a）由作為或不作為構(gòu)成的行為依國際法歸于該國;并且（b）該行為構(gòu)成對該國國際義務(wù)的違背。即構(gòu)成國際不法行為須同時滿足主觀和客觀兩個方面。

（一）主觀要件：嚴(yán)格責(zé)任制度下可歸因于國家的行為

國際不法行為責(zé)任將侵權(quán)行為的主體限定為國家，從而區(qū)分個人或者法人在涉外領(lǐng)域上承擔(dān)的法律責(zé)任，這是國家責(zé)任制度最根本的原則。然而，這在實踐中也頗有爭議。國家行為只能通過個人或者國家機關(guān)來實施，因此，私人行為與國家行為的界限有時難以區(qū)分。較權(quán)威的定義為代表國家行事、其違法行為的法律后果依國際法應(yīng)規(guī)則于國家的國家機關(guān)或者個人行為被稱為“國家行為”。比如個人在處理國家公務(wù)時的行為、國家元首或者外交人員的外交活動和行使政府權(quán)力的行為等。此外，國家行為應(yīng)當(dāng)代表國家意志，是一國行使主權(quán)的表現(xiàn)，也應(yīng)基于國家目的和動機。

作為構(gòu)成國際不法行為的主觀要件，過錯并不是責(zé)任認定中必須的考量因素，《國家責(zé)任條款》亦沒有強調(diào)國家的主觀過錯，因此，對國家的歸責(zé)原則十分嚴(yán)格，即在國家違反國際義務(wù)的情況下，并非貫徹?zé)o過失即無責(zé)任原則。之所以遵循嚴(yán)格責(zé)任原則是因為一旦國際義務(wù)被違反，無論是故意還是過失，往往會造成較大損害結(jié)果，破壞各國之間權(quán)益關(guān)系的平衡，從而損害相關(guān)國家據(jù)此擁有的權(quán)益，過失無法成為國家不承擔(dān)補救責(zé)任的理由。且在一些復(fù)雜的案例中，涉及多方國家的主權(quán)和政治因素，難以確認過錯的程度和歸屬。

盡管如此，在認定國際不法行為責(zé)任時并非可以完全不考慮國家主觀過失，比如國家對私人行為承擔(dān)一定責(zé)任，“對于私人行為，國家責(zé)任是以過失為基礎(chǔ)的，因為通常必須表明，國家在防止損害的發(fā)生或者懲治違法者方面未表現(xiàn)出相當(dāng)注意。”比如在防止和懲治恐怖主義活動的領(lǐng)域，國家由于過失未能阻止恐怖襲擊發(fā)生，可能出現(xiàn)國家被要求為個人非法活動承擔(dān)國際責(zé)任的情況，而這在國際責(zé)任機制中仍存在法律空白。

1988年，蘇格蘭洛克比的一場空難導(dǎo)致270人喪生，英美兩國經(jīng)過調(diào)查認定兩名利比亞人——利比亞航空公司駐馬耳他辦事處經(jīng)理弗希列和利比亞特工邁格拉希涉嫌安放炸彈制造恐怖襲，并于1991年分別在本國起訴二人后，要求利比亞政府引渡二人。由于責(zé)任歸屬問題，在洛克比空難案一度陷入僵局。利比亞政府依據(jù)《蒙特利爾公約》提出抗辯，拒絕引渡要求，并同年于國內(nèi)對二人啟動司法審判程序。1992年，聯(lián)合國安理會通過731號決議，要求利比亞政府應(yīng)英美要求引渡二人以根除國際恐怖主義。利比亞政府于是向國際法院起訴英美，請求法院判定英美兩國違反《蒙特利爾公約》約定，要求停止對利比亞政府主權(quán)的威脅和侵犯。英美繼續(xù)向利比亞政府施壓，聯(lián)合國安理會通過748號決議，要求利比亞政府執(zhí)行此前通過的731號決議，停止對恐怖主義集團的一切援助，并采取制裁行動。國際法院隨即作出裁定：根據(jù)聯(lián)合國憲章，利比亞有義務(wù)優(yōu)先于《蒙特利爾公約》接受和執(zhí)行安理會依《聯(lián)合國憲章》第25條作出的決定，包括接受和執(zhí)行安理會748號決議。直至1999年，利比亞政府同意將被告引渡至中立第三國審判，將被告移送至位于荷蘭宰斯特的蘇格蘭法庭，依事發(fā)地蘇格蘭法律審判。案件于2001年審結(jié)，其中弗希列被宣判無罪，當(dāng)庭釋放，邁格拉希則被判有罪處以終身監(jiān)禁。2003年，利比亞政府承認責(zé)任及巨額賠償，案件于空難發(fā)生15年后至此告一段落。安理會在731決議中已經(jīng)提及利比亞以根除國際恐怖主義，在后續(xù)的748決議中更是認為利比亞“未能以具體行動證明其棄絕恐怖主義，構(gòu)成了對國際和平與安全的威脅”，并要求利比亞“必須明確承諾終止一切形式的恐怖主義行動和停止向恐怖主義團體提供任何援助，且必須以具體行動表明其摒棄恐怖主義?！庇纱丝梢?，安理會直接將被告二人的恐怖主義活動定性為由利比亞政府實施的行為，要求利比亞政府承擔(dān)國際責(zé)任。安理會認為，利比亞政府的行為已經(jīng)構(gòu)成了對國際和平與安全的威脅，理應(yīng)承擔(dān)英美要求的引渡被告、提供證據(jù)和賠償受害者等責(zé)任。然而，利比亞政府承認對洛比克空難的責(zé)任以及承擔(dān)巨額賠償在當(dāng)下的國際責(zé)任機制內(nèi)沒有合理的法律依據(jù)。利比亞宣布承擔(dān)空難事件的國際責(zé)任，則依據(jù)《國家責(zé)任條款》第11條規(guī)定：“按照前述條款不歸于一國的行為，在并且只在該國承認和當(dāng)作其本身行為的情況下，依國際法應(yīng)視為該國的行為?！钡淅碛墒菫榱顺吻迤鋵植乐髁x的支持，以及對國際反恐活動的配合，且是在引渡完成后宣布。也就是說，空難造成人員遇難這一損害結(jié)果，并不是基于利比亞政府的國家意志，而對于利比亞政府是否存在沒有防止恐怖襲擊事件發(fā)生的過失，則沒有足夠的證據(jù)支撐。引渡行為反而證明利比亞沒有違反反對國際恐怖主義的義務(wù)。安理會的決議涉及到對利比亞政府主權(quán)的侵犯，在引渡制度和國際責(zé)任制度的沖突，即國家主權(quán)和國際義務(wù)的沖突中，安理會如何作出決議完全取決于雙方政治博弈的結(jié)果。在洛比克空難案中，安理會更偏向于利用國際法條約尚不完整而帶來的自由裁量權(quán)，作出有利于某一方的決議，這是目前的國際責(zé)任制度無法解決的問題。

（二）違背國際義務(wù)的行為

《國家責(zé)任條款》第3章專門規(guī)定了違反國際義務(wù)的具體情況，其中第12條規(guī)定：“一國行為如不符合國際義務(wù)對其要求，即違背國際義務(wù)，而不論該義務(wù)的起源或特性為何。”國際義務(wù)的范圍十分廣泛，可能起源于習(xí)慣國際法規(guī)則、條約或國際社會中適用的一般法律原則，也可能由國際組織有關(guān)機構(gòu)的決定、國際司法機構(gòu)的裁決衍生出來。國際法院在加布奇科沃——大毛羅斯工程案中指出，“公認的是，國家一旦實施不法行為，不論其未加遵守的義務(wù)為何，都將引起國際責(zé)任。”此外，國際法上對具體的責(zé)任類型也沒有類似于民事責(zé)任和刑事責(zé)任的區(qū)分，在彩虹勇士號仲裁案中，法庭認為“在國際法領(lǐng)域不區(qū)分違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任?！眹H義務(wù)范圍的廣泛性，一方面帶來的好處是維護國際關(guān)系的穩(wěn)定性，使出現(xiàn)的損害結(jié)果得以補救，另一方面，也導(dǎo)致責(zé)任認定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，裁判結(jié)果將更多的取決于各國國力的博弈，容易出現(xiàn)持強凌弱的局面。

這種廣泛性亦體現(xiàn)在《國家責(zé)任條款》第14條所規(guī)定的違背義務(wù)在時間上的延續(xù)：“1.沒有持續(xù)性的一國行為違背國際義務(wù)時，該行為發(fā)生的時刻即為違背義務(wù)行為發(fā)生的時刻，即使其影響繼續(xù)存在;2.有持續(xù)性的一國行為違背國際義務(wù)時，該行為延續(xù)的時間為該行為持續(xù)、并且一直不遵守該國際義務(wù)的整個期間。3.一國違背要求它防止某一特定事件之國際義務(wù)的行為開始于該事件發(fā)生的時刻。該行為延續(xù)的時間為該事件持續(xù)、并且一直不遵守該義務(wù)的整個期間。”這項條文不僅規(guī)定了國際不法行為的持續(xù)時間等同于違反國際義務(wù)的時間，也規(guī)定了一國因未能防止特定事件的期間計算從該事件發(fā)生時刻計起。

值得討論的是，有持續(xù)性影響的行為是否可以認定為第2款中所規(guī)定的持續(xù)性行為。典型的持續(xù)性行為是無可爭議的，比如在美國駐德黑蘭外交和領(lǐng)事人員案中，伊朗扣押人質(zhì)的行為是對人質(zhì)生命安全的持續(xù)性威脅，對國際義務(wù)的違反期間應(yīng)從扣押人質(zhì)起算，至人質(zhì)被釋放結(jié)束。而一些具有持續(xù)影響的行為，如個人國籍的失去、受到傷害致殘等，則很難認為一國自始至終都違反了國際義務(wù)。

在1970年桑德拉·洛夫萊斯訴加拿大案中，加拿大印第安裔婦女洛夫萊斯與一名非印第安裔男子結(jié)婚，依據(jù)加拿大《印第安人法》失去了印第安人身份，以及與教育、住房和社會福利等其他基于印第安人身份取得的特殊待遇。聯(lián)合國人權(quán)委員會審理此案認為，違反國際義務(wù)行為結(jié)果的影響本身即構(gòu)成違反國際義務(wù)行為，雖然羅夫萊斯已于1970年失去印第安人身份，不能行使其作為少數(shù)民族的權(quán)利，而加拿大在1976年才接受委員會管轄，但此后違反行為的結(jié)果還在繼續(xù)，持續(xù)影響在加拿大接受聯(lián)合國人權(quán)委員會管轄權(quán)后構(gòu)成對《聯(lián)合國公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》的違反。這個案例證明了在國際法領(lǐng)域中，事件后續(xù)影響仍會引起國際責(zé)任。當(dāng)事件影響帶來的結(jié)果與國際義務(wù)的規(guī)定不同時，無論在事件發(fā)生的時間是否存在違反國際義務(wù)的情況，一國依據(jù)需要為其影響承擔(dān)國際責(zé)任。這很好地闡明了持續(xù)行為和持續(xù)影響之間的關(guān)系：當(dāng)一個行為所產(chǎn)生的持續(xù)影響使“實然狀態(tài)”與國際義務(wù)所規(guī)定的“應(yīng)然狀態(tài)”相符時，這種行為就是一種持續(xù)行為。

三、結(jié)語

國家責(zé)任是國際法中必不可少的制度之一，與損害責(zé)任及賠償?shù)葒H社會諸多問題息息相關(guān)，其發(fā)展仍受到來自各方面的阻力，各國受政治博弈的影響，難以就這些矛盾達成共識，《國家責(zé)任條款》亦存在較大發(fā)展空間。但隨著對這些問題研究的深入，國家責(zé)任制度也將擁有更加完整的體系，以保證國際社會的安全與穩(wěn)定。

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