盤活財(cái)政存量資金的政策建議

摘 要：2013年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確提出盤活財(cái)政存量資金，此后，國家相繼出臺(tái)了一系列制度措施，要求各地采取積極有效措施盤活財(cái)政存量資金，努力發(fā)揮積極財(cái)政政策穩(wěn)增長、惠民生的效應(yīng)。因此，我國應(yīng)盡快統(tǒng)一對盤活對象及范圍的認(rèn)識(shí)，科學(xué)規(guī)范推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理，推進(jìn)預(yù)決算公開并落實(shí)盤活主體責(zé)任，加快財(cái)政支出進(jìn)度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政存量資金;盤活;政策

一、研究背景與意義

在2013年7月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確指出“要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好”，并在近幾年政府工作報(bào)告中連續(xù)強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)任務(wù)。此后，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議著手研究部署盤活財(cái)政存量資金。同時(shí)，響應(yīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，2014年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國發(fā)辦[2014]70號(hào)），2015年6月國務(wù)院發(fā)布的《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》也有部分內(nèi)容涉及財(cái)政存量資金。

綜上，不難發(fā)現(xiàn)盤活財(cái)政存量資金的重要性，盤活財(cái)政存量資金對發(fā)揮積極財(cái)政政策具有重大作用，但至2018年仍未取得重大突破，因此就盤活財(cái)政存量資金進(jìn)行研究十分必要。盤活財(cái)政存量資金，從本質(zhì)上就是要提高財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，對提升財(cái)政管理水平、完善貨幣政策調(diào)控及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長均將產(chǎn)生重要作用。從財(cái)政管理看，盤活財(cái)政存量資金不僅是要提升財(cái)政資金使用效率，更通過消除財(cái)政存量資金之源來推動(dòng)政府在預(yù)算管理、財(cái)稅體制方面的進(jìn)步。

二、財(cái)政存量資金的涵義

財(cái)政存量資金，是指預(yù)算年度結(jié)束后留存累積的財(cái)政資金，即收入已經(jīng)發(fā)生、尚未安排預(yù)算，或者預(yù)算已經(jīng)安排、尚未形成實(shí)際支出的財(cái)政資金。財(cái)政存量資金的分類一般按照資金的存在形式進(jìn)行，主要包括預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，這也是財(cái)政部門在進(jìn)行政策制定時(shí)所采用的分類標(biāo)準(zhǔn)。

三、盤活財(cái)政存量資金的必要性

1.發(fā)揮積極財(cái)政政策的效果。自2009年以來，適應(yīng)宏觀調(diào)控需要，我國一直實(shí)施積極財(cái)政政策。無論政府支持哪方面的，均需要投入大量的財(cái)政資金，且需要將財(cái)政資金用到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。但大量的財(cái)政資金沉積直接導(dǎo)致財(cái)政支出機(jī)制受阻、財(cái)政資金的效益沒有發(fā)揮，也直接導(dǎo)致積極財(cái)政政策的效果受到一定影響。

2.適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政的要求。財(cái)政活動(dòng)作為政府參與市場經(jīng)濟(jì)的重要方式，不僅要盡量減少對市場的扭曲，而且要符合現(xiàn)代財(cái)政——民生財(cái)政的本質(zhì)，做到財(cái)政資金取之于民、用之于民，使公眾能充分享受到納稅人的權(quán)利。這要求財(cái)政部門將財(cái)政資金管好、用好。同時(shí)，作為公共資金的使用者，財(cái)政部門并不直接創(chuàng)造財(cái)富，提高財(cái)政資金的使用效率是財(cái)政部門的崇高使命，也是財(cái)政部門作為公共資金受托人的應(yīng)盡義務(wù)。

3.協(xié)同貨幣政策、打通宏觀調(diào)控傳導(dǎo)機(jī)制。財(cái)政政策作為國家宏觀調(diào)控的重要組成部分，其政策效果的顯現(xiàn)需要通過順暢的財(cái)政收支活動(dòng)等實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”“加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合”。貨幣政策等的抉擇是以財(cái)政政策作用能夠充分顯現(xiàn)為前提的，如果財(cái)政資金支出機(jī)制受阻、形成財(cái)政存量資金，財(cái)政政策的效果不能顯現(xiàn)必然導(dǎo)致貨幣政策部分失靈，嚴(yán)重時(shí)將導(dǎo)致整個(gè)宏觀調(diào)控體系的混亂，對財(cái)政工作或是對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展均是巨大的危害。

四、當(dāng)前制約盤活財(cái)政存量資金的主要問題

1.預(yù)算管理方面，一是預(yù)算編制流程復(fù)雜、編制方法科學(xué)性及精細(xì)化程度不足造成部門在預(yù)算編制時(shí)傾向“寬打窄用”，容易出現(xiàn)預(yù)算編制數(shù)大于實(shí)際用款需求情況，形成結(jié)余資金;二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢造成年底突擊撥款頻發(fā)，資金集中年末使用造成結(jié)轉(zhuǎn)資金;三是預(yù)算執(zhí)收單位為完成收入計(jì)劃傾向保守編制收入預(yù)算，造成財(cái)政實(shí)際收入常年超收而形成結(jié)余，并連年沉淀。

2.財(cái)政體制及資金管理方面，一是政府性基金及專項(xiàng)收入遵循“以收定支，專款專用”原則，各級(jí)政府在制定政府性基金支出上較為謹(jǐn)慎、用款壓力不足，易形成資金結(jié)轉(zhuǎn)沉淀 ;二是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金與償債準(zhǔn)備金尚未在法律層面加以比例限制，在各級(jí)政府預(yù)算連年超收情況下成為超收收入蓄水池;三是現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付資金分配層級(jí)多、鏈條長，用途與基層支出需求易脫節(jié)，助推累積了大量結(jié)轉(zhuǎn)存量資金 ;四是國庫單一賬戶制度未真正確立，大量的財(cái)政專戶資金游離于國庫之外，未能納入預(yù)算統(tǒng)籌使用而形成規(guī)模龐大的存量資金。

3.政府規(guī)劃與預(yù)算銜接方面，一是基層政府重大政策規(guī)劃與預(yù)算安排銜接不足，部分政策事項(xiàng)由于前期研究不充分、后續(xù)未能按期進(jìn)行或根據(jù)實(shí)際情況發(fā)生變動(dòng)，容易造成財(cái)政預(yù)留資金形成跨年結(jié)轉(zhuǎn)。二是政府項(xiàng)目管理建設(shè)水平有限，實(shí)際中并不能為項(xiàng)目預(yù)算的分年滾動(dòng)編制、準(zhǔn)確編制及后續(xù)監(jiān)督提供有力的決策支撐，影響資金的使用效率而形成結(jié)轉(zhuǎn)資金。

五、盤活財(cái)政存量資金的政策建議

1.保障財(cái)政存量資金及時(shí)收回與有效使用。一是增強(qiáng)各級(jí)黨政政府領(lǐng)導(dǎo)遵法守法、嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的意識(shí)，同時(shí)對違反財(cái)經(jīng)法律的行為加大審計(jì)監(jiān)察和責(zé)任追究的力度;二是提高財(cái)政部門在盤活財(cái)政存量資金過程中的地位。同級(jí)政府與其他部門應(yīng)支持財(cái)政部門對財(cái)政資金的盤活，對上交存量資金不到位的部門進(jìn)行必要的問責(zé)和懲戒;三是進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，要及時(shí)統(tǒng)籌收回的存量資金并加大預(yù)算的執(zhí)行力度，減少存量資金收回后再次沉積的可能;四是適度提高地方政府統(tǒng)籌安排收回的財(cái)政存量資金的權(quán)限，尤其是在對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政存量資金的使用方面。

2.落實(shí)盤活主體責(zé)任，發(fā)揮盤活工作合力。一是在明確財(cái)政牽頭的同時(shí)，通過審計(jì)監(jiān)督及項(xiàng)目公開等方法加強(qiáng)部門在項(xiàng)目庫建設(shè)、中期財(cái)政規(guī)劃、轉(zhuǎn)移支付資金分配使用方面的主體責(zé)任，保證盤活工作發(fā)揮合力;二是加快財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，明確上下級(jí)政府在支出項(xiàng)目及資金分配上的各自職權(quán)，減少因項(xiàng)目與資金分配權(quán)限不一致造成的資金沉淀;三是上級(jí)財(cái)政及部門在做好本級(jí)盤活財(cái)政存量資金部署的同時(shí)，在滾動(dòng)預(yù)算編制、項(xiàng)目庫建設(shè)、部門規(guī)劃出臺(tái)方面對下級(jí)提供必要的指導(dǎo)及督促，保證盤活措施上下一以貫之。

3.正確認(rèn)識(shí)國庫現(xiàn)金管理盤活作用，科學(xué)規(guī)范推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理。一是明確國庫現(xiàn)金管理應(yīng)用于提升年度內(nèi)臨時(shí)性存量資金的使用效益，無法實(shí)現(xiàn)將財(cái)政資金用于公共支出這一目的，不應(yīng)作為盤活年度結(jié)束存量資金的措施手段;二是科學(xué)規(guī)范推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理，保證國庫現(xiàn)金管理在正確方向上不斷提升對年度內(nèi)閑置資金使用效益。

4.建立和完善事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制?，F(xiàn)在部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所指向的事權(quán)不應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行的改革建立在理順事權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，逐步下放適合地方政府管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作，考慮通過將指向地方事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付，使地方能夠獲得自主支配這部分財(cái)力的權(quán)力，提高其預(yù)算編制的細(xì)化程度和準(zhǔn)確程度。

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作者簡介：

韓倩倩（1993—），女，山西運(yùn)城人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016（財(cái)政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策.