政府對(duì)水污染管理機(jī)制創(chuàng)新

蔣閏潤(rùn)

摘 要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，但是人與自然的關(guān)系卻日益惡化，在水資源方面尤為突出：急劇增長(zhǎng)的人口需要大量水源供應(yīng)，但污水和廢水的排放卻導(dǎo)致水資源的短缺。其實(shí)水資源的問(wèn)題在本質(zhì)上為制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，為了解決這個(gè)問(wèn)題，浙江省創(chuàng)新性地提出了“五水共治”的治理理念。通過(guò)體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新，改善以往對(duì)水資源治理過(guò)程中的不足，形成多方面、多層次的治水體系，為以后的水污染治理問(wèn)題提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：五水共治;浙江省;創(chuàng)新;水污染管理

一、引言

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境的破壞，其中水污染現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，同時(shí)日益增加的生產(chǎn)、生活廢水排放更加導(dǎo)致環(huán)境污染、供水緊張。為了解決這一問(wèn)題，浙江省政府進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)踐，提出“五水共治”的治水方案，將污水、洪水、澇水、供水與節(jié)水進(jìn)行綜合治理?！拔逅仓巍边@一舉措高度凝結(jié)了浙江省領(lǐng)導(dǎo)班子的先進(jìn)智慧，在吸取以往水資源治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上改革和完善， 從體制、機(jī)制、制度三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新，有效地減少了污染水源并提升生產(chǎn)生活用水質(zhì)量。

二、我國(guó)水污染及管理現(xiàn)狀

水是生命之源，從細(xì)胞的新陳代謝到世上山川河湖的更替，水都是其中的重要因素。然而在我國(guó)，本應(yīng)該是人類生活用水重要來(lái)源的地表水當(dāng)中，有超過(guò)十分之一是被重度污染，且在幾十年幾百年的短期治理當(dāng)中根本不可能被正常使用。

面對(duì)如此嚴(yán)重的污染現(xiàn)狀，中國(guó)政府一直都在進(jìn)行不懈努力和改善，但幾十年來(lái)收效甚微。研究分析發(fā)現(xiàn)主要有以下幾方面原因：第一，外部性的存在。目前我國(guó)對(duì)于水污染的治理大概處于“中央——地方——污染源”這樣一種模式，即中央發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后發(fā)布相關(guān)規(guī)定、文件給地方政府，地方政府再針對(duì)當(dāng)?shù)厮廴镜奈廴驹床扇∫恍┐胧┮云谶_(dá)到中央的要求。這種長(zhǎng)時(shí)間形成的固有模式忽略了一個(gè)重要問(wèn)題，那就是水資源的流動(dòng)性。地表水和地下水總是從地勢(shì)高處往地勢(shì)低處流動(dòng)，這樣的特性加大了治理難度，也需要好幾個(gè)區(qū)域的政府聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行跨區(qū)域治理。

第二，國(guó)家缺少對(duì)水污染治理的投資。從 2005 年至 2012 年，在環(huán)境污染治理方面我國(guó)的資金投入量?jī)H是當(dāng)年GDP的 1%，而其中也并非會(huì)把所有資金投入水污染當(dāng)中去。同時(shí)我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的思想成熟較晚，一些環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色項(xiàng)目也只是近幾年在國(guó)家的鼓勵(lì)下才興起，存在著起步時(shí)間晚、融資機(jī)制不完善、發(fā)展水平受到限制等問(wèn)題，這就導(dǎo)致治污項(xiàng)目無(wú)法整體、系統(tǒng)地開展，相關(guān)部門只能是零星作業(yè)。

三、浙江省的創(chuàng)新性實(shí)踐

“五水共治”是浙江省政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏改革的一項(xiàng)新措施，具體指治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水這五項(xiàng)。在出于對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合考慮之下，由“五水共治”這一舉措來(lái)倒逼浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是一項(xiàng)必然也是必要的重大舉措，對(duì)于浙江省各個(gè)方面的全方位發(fā)展有著重要意義。

以治污水為例，浙江省對(duì)污水進(jìn)行綜合處理。要建設(shè)水生態(tài)文明，治理污水就是重中之重。為此，浙江省政府對(duì)污水進(jìn)行集中分類處理，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)廢水、城市居民生活廢水、農(nóng)村生產(chǎn)生活用水等不同類別的污水經(jīng)過(guò)不同方式的初步處理后，再集中起來(lái)進(jìn)行第二次凈化，以達(dá)到提高水資源質(zhì)量的目的。同時(shí)，大力推行“河長(zhǎng)制”工作?！昂娱L(zhǎng)制”有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)制度，層級(jí)明確，分工精細(xì)。各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)該河流的水資源保護(hù)和日常管理工作，牽頭對(duì)該流域的污染進(jìn)行重點(diǎn)治理，找到污染源、減少污水排放以及凈化河中已存在的污染水源。每條河流出了問(wèn)題都可以找到相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，因此也在很大程度上減少了各個(gè)責(zé)任人之間互相推諉、不負(fù)責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生。

同時(shí)，在防洪水過(guò)程中實(shí)施“三步走”戰(zhàn)略。浙江省水利廳有一個(gè)“奮戰(zhàn)三年” 的規(guī)劃，即從2014年到2017年，分不同階段和不同措施來(lái)提高全省全流域所有河流的整體防洪能力。在防洪中有“強(qiáng)庫(kù)”、“固堤”、“擴(kuò)排”三種主要工程：通過(guò)新建大型防洪水庫(kù)、對(duì)存在危險(xiǎn)隱患的水庫(kù)進(jìn)行修繕、控制水庫(kù)危險(xiǎn)事件發(fā)生率來(lái)“強(qiáng)庫(kù)”;通過(guò)對(duì)中小型河流以及一些重點(diǎn)流域堤壩的加固、來(lái)“固堤”;通過(guò)擴(kuò)建增加河流排外口， 疏浚排水河道，合理規(guī)劃排水系統(tǒng)來(lái)“擴(kuò)排”。省政府對(duì)三項(xiàng)工程的資金投入量巨大， 各級(jí)政府對(duì)治水工作也是高度重視。

四、創(chuàng)新點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)措施

（一）體制創(chuàng)新

在“五水共治”的舉措中，浙江省將污水、洪水、澇水、供水、節(jié)水這五項(xiàng)水資源治理聯(lián)結(jié)在一起，打破了原先政府只是單一治理某一段河流或者某一流域的做法。尤其是“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新，將一條河流指定給某一固定責(zé)任人，有效減少了責(zé)任互相推諉和不作為的現(xiàn)象。“五水共治”改變了以往多方面、多部門聯(lián)合治理水資源的方式，在很大程度上降低了政府不同部門間人事協(xié)調(diào)、物品協(xié)調(diào)等各方面的協(xié)調(diào)費(fèi)用，各級(jí)政府的統(tǒng)籌安排能力也因此而提高。

“五水共治”還打破了以往唯獨(dú)只提高經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展模式，在更快更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)意識(shí)到了水資源的重要性、生態(tài)環(huán)境保護(hù)地重要性。浙江省利用“五水共治”這一契機(jī)有效地做到了用治水倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不僅發(fā)展了綠色健康經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還治理好了廢水污水，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，是科學(xué)綠色發(fā)展理念的有力證明。

（二）機(jī)制創(chuàng)新

信息的不完全和不對(duì)稱，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。而“五水共治”行動(dòng)自下而上多渠道獲取各地治水信息，是從政府管理到多元治理的一次成功轉(zhuǎn)型。第一，界定政府職責(zé)，實(shí)行明確的責(zé)任實(shí)行制度。在治水上，政府是第一責(zé)任人，因而在各個(gè)部分的治理中都有具體的任務(wù)規(guī)劃和分配，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題就可以去找相應(yīng)的責(zé)任部門以及責(zé)任人，在一定程度上保障了政府治水的效果。第二，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)制度。這個(gè)評(píng)價(jià)制度包括了治水前的狀況評(píng)價(jià)和治理后的效果評(píng)價(jià)。通過(guò)這一前一后評(píng)價(jià)結(jié)果的對(duì)比，可以直觀明顯地看出各地各級(jí)政府治理成效，在無(wú)形之中約束了各級(jí)政府的不正當(dāng)想法。

（三）制度創(chuàng)新

第一，是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在浙江省“五水共治”的治理過(guò)程中，全省建立了自上而下、多方聯(lián)動(dòng)的治理體系。從國(guó)家相關(guān)指導(dǎo)性政策的出臺(tái)，到省政府頒布具體文件， 再到市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的貫徹落實(shí)，治水工作一環(huán)扣一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，緊密聯(lián)系。由此可見，公共物品的管理是多層次、多維度的，傳統(tǒng)的政府單一提供方式已不能適應(yīng)大眾日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

第二，是檢查監(jiān)督制度。“五水共治”的各個(gè)部分治理中都有具體的考核方案， 并且會(huì)根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。各項(xiàng)考核不僅會(huì)作為各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效， 更是對(duì)當(dāng)?shù)馗骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評(píng)判的依據(jù)。在監(jiān)督檢查方面，不僅僅是政府部門，社會(huì)各界都可以參與進(jìn)來(lái)：上級(jí)政府會(huì)在每一個(gè)月、每一個(gè)季度、每一年中到各地進(jìn)行督查， 甚至建立了上級(jí)督查、輿論調(diào)查、公眾自發(fā)性檢查以及不定期抽查等各種監(jiān)督機(jī)制。媒體、公眾以及上級(jí)多方面的監(jiān)督促使治水工作切實(shí)有效地開展下去。同時(shí)，在各河長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河段邊樹立牌子，說(shuō)明此處負(fù)責(zé)人的具體單位、職責(zé)、負(fù)責(zé)范圍以及聯(lián)系方式，自覺(jué)地接受公眾監(jiān)督。

五、總結(jié)

浙江省“五水共治”的治水措施，不僅是一個(gè)成功的治水戰(zhàn)略，更是對(duì)以往政府水污染治理的完善和改進(jìn)，在這過(guò)程中體現(xiàn)出的體制、機(jī)制、制度創(chuàng)新為往后的治水工作提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和思路。同時(shí)這次實(shí)踐也深刻說(shuō)明了：經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展之下，生態(tài)環(huán)境可以得到有效保護(hù)，從而真正論證了習(xí)總書記的那句話;“綠水青山，就是金山銀山！”

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