甘肅省食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費有效管理路徑探討

滕 蕾 ，雷 虹 ，閆 婧 ，張文煜 ，吳 剛 ，申 亮 ，王海燕

（1.甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省藥品檢驗研究院，甘肅 蘭州 730070；3.中共蘭州市委黨校，甘肅 蘭州 730000；4.蘭州交通大學(xué)，甘肅 蘭州 730070）

1 前言

近年來，地溝油、毒面粉、非法經(jīng)營疫苗等事件時有發(fā)生，將食品藥品系統(tǒng)推向風(fēng)口浪尖。為不斷提高甘肅省食品藥品系統(tǒng)（以下簡稱食藥系統(tǒng)）技術(shù)監(jiān)管和社會服務(wù)能力，大力倡導(dǎo)科研監(jiān)管理念，甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局努力加強科研服務(wù)，扶持科技項目，將下屬的省食品、藥品檢驗所由單純履行食品、藥品檢驗檢測職能的檢驗所更名為研究院，實現(xiàn)了由檢驗機構(gòu)向檢驗研究綜合機構(gòu)的轉(zhuǎn)變。更名后的省食品、藥品檢驗研究院不僅是甘肅省食品、藥品監(jiān)督管理行政執(zhí)法的技術(shù)支撐單位，還承擔(dān)著食品、藥品、化妝品、藥品包裝材料檢驗研究工作及食品、藥品快檢研究開發(fā)和應(yīng)用工作。甘肅省藥品檢驗研究院作為食藥系統(tǒng)規(guī)模最大的下屬單位，近年來業(yè)務(wù)水平突飛猛進，“檢驗+研究”工作模式下，科研經(jīng)費逐漸變?yōu)槭乘幭到y(tǒng)事業(yè)發(fā)展的重要支柱之一。

2 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理流程及存在的問題

2.1 科研經(jīng)費管理流程（舊流程）

食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費全部來源于省級部門預(yù)算安排，資金使用遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級核算”原則，省級本部和各下屬單位的經(jīng)費統(tǒng)一由省局規(guī)劃處納入部門預(yù)算，總盤管理。以2017年為例，當(dāng)年列入系統(tǒng)的科研項目有多個，涉及省食品檢驗研究院、省藥品檢驗研究院、省醫(yī)療器械檢驗檢測中心、甘南州食藥局等多家單位，省局規(guī)財處根據(jù)預(yù)算和下屬單位實際需求下?lián)芸蒲薪?jīng)費。所屬單位具體財務(wù)收支由各單位財務(wù)部門核算和管理，實行“多口進、單口出”經(jīng)費管理模式，即各項各類收入統(tǒng)一進入單位賬戶，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一從財務(wù)部門支出，各單位科研經(jīng)費隸屬于專項資金大類，均已實行財政國庫集中支付，收支結(jié)算相對集中。

現(xiàn)階段，系統(tǒng)所屬單位科研經(jīng)費管理工作主要依照參與部門的職能開展，如省藥檢院科研經(jīng)費管理流程為：業(yè)務(wù)科牽頭制定本單位科研管理辦法并負(fù)責(zé)組織實施，財務(wù)科負(fù)責(zé)科研經(jīng)費的日常收支核算工作，各項目組負(fù)責(zé)科研項目的運行、進度、項目預(yù)算的編制以及科研經(jīng)費使用控制等，總體是相關(guān)部門簡單履職，項目人接受國家相關(guān)政策和法規(guī)約束。

2.2 科研經(jīng)費管理存在的問題

2.2.1權(quán)責(zé)界定不清，資金管理存在斷點 通過查閱項目資料、對業(yè)務(wù)流程跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)項目從立項申請到執(zhí)行、結(jié)題驗收整個過程比較復(fù)雜，所屬單位項目管理部門間存在職責(zé)劃分不清晰問題。目前食藥系統(tǒng)科研團隊組織能力有限，有些部門只在特定步驟參與，而有些部門需要持續(xù)參與，因此在階段計劃、項目推進等重要工作中溝通不及時，項目、經(jīng)費、合同三方銜接不緊密，資金管理存在斷點。

2.2.2制度更新緩慢，管理意識淡薄 調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然省局制定了科研經(jīng)費管理辦法，但部分下屬單位未及時修訂完善相應(yīng)細(xì)則，使得來源多元化的科研經(jīng)費執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一。個別單位以不了解項目具體內(nèi)容很難實施監(jiān)管為由不履行管理職責(zé)，而項目執(zhí)行單位缺乏科研經(jīng)費管理經(jīng)驗，只是想盡辦法在項目結(jié)束前報銷經(jīng)費、完成研究，對其他因素考慮較少。

2.2.3預(yù)算執(zhí)行不力，財務(wù)職能弱化 預(yù)算編制工作由科研項目申請部門負(fù)責(zé)，其他相關(guān)部門很少參與，這種以申報為主、忽視執(zhí)行的做法容易導(dǎo)致科研預(yù)算結(jié)果與實際不符。單位科研經(jīng)費管理權(quán)限不明，財務(wù)管理工作基本不涉及科研經(jīng)費使用，實施過程中容易出現(xiàn)疏漏，加大了后續(xù)管理難度。

2.2.4內(nèi)審機構(gòu)缺失，審計效果不佳 通過分析審計資料發(fā)現(xiàn)，食藥系統(tǒng)沒有專門的、專業(yè)的科研資金內(nèi)審及監(jiān)管部門，各相關(guān)職能部門缺乏統(tǒng)籌合作，導(dǎo)致研發(fā)階段沒有開展相應(yīng)的審定監(jiān)督。如事前沒有進行項目預(yù)算及對外協(xié)單位資質(zhì)、能力、費用預(yù)算、合同簽訂的審定，事中沒有進行資金使用進度及采購等安全審核，事后沒有進行資金使用效益綜合監(jiān)督。針對不同部門、不同渠道科研專項經(jīng)費的常態(tài)化、專業(yè)化監(jiān)管少，整個過程中監(jiān)督部門參與較少，問題多出現(xiàn)在項目結(jié)題審計環(huán)節(jié)，總體沒有形成完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的工作流程。

3 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費有效管理路徑

針對食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理實際，我們分析每一個環(huán)節(jié)、每一個具體崗位、每一項業(yè)務(wù)流程，從項目立項開始，對現(xiàn)行項目管理流程、科研經(jīng)費處理流程、采購及監(jiān)督流程進行統(tǒng)一規(guī)劃，計劃建立集科研、人事、財務(wù)、國資等部門于一體的管理模式。我們在考慮突破當(dāng)前科研經(jīng)費管理瓶頸的同時，從事前、事中、事后3方面進行思考，對食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理流程進行優(yōu)化（見圖 1）。

3.1 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理事前環(huán)節(jié)改進措施

3.1.1強化責(zé)任意識，注重團隊建設(shè)（1）強化單位主體責(zé)任：科研承擔(dān)單位是科研經(jīng)費管理的責(zé)任主體，從調(diào)查結(jié)果來看，單位未有效履行責(zé)任主體義務(wù)和財政、審計部門“調(diào)賬式”財務(wù)審查職責(zé)，導(dǎo)致有效監(jiān)督缺失。應(yīng)強化科研承擔(dān)單位的責(zé)任主體意識，有效發(fā)揮監(jiān)管作用。

（2）強化法人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：項目承擔(dān)單位法人對科研經(jīng)費管理承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要督促完善內(nèi)部控制和監(jiān)督約束機制，依法依規(guī)開展科研活動，切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責(zé)。

（3）強化部門管理責(zé)任：項目主管部門要切實履行項目推薦審查、監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范項目審批流程，實行項目評審和經(jīng)費預(yù)算評審分離、動態(tài)管理；管理部門加強對科研項目和資金管理的審查、監(jiān)督、評價，加強政策宣傳、培訓(xùn)和科研項目實施服務(wù)工作。

圖1 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理新流程

（4）強化團隊建設(shè)責(zé)任：允許科研項目負(fù)責(zé)人根據(jù)項目實際需要自主組建科研團隊，同時積極通過多種途徑培養(yǎng)具有創(chuàng)新意識的科研管理者、學(xué)科帶頭人，不斷充實科研團隊，提高隊伍科研水平。

3.1.2健全服務(wù)機構(gòu)，倡導(dǎo)科學(xué)服務(wù)（1）健全管理評審機構(gòu)：科研經(jīng)費管理是一項高層次體系建設(shè)工作。對于科研管理人員而言，除傳統(tǒng)管理、監(jiān)管責(zé)任外，還要樹立科學(xué)服務(wù)理念；健全科研項目管理機構(gòu)，一線評審專業(yè)人員達到75%，充分發(fā)揮各類專家的作用；實行科研項目分類管理，加強項目實施全過程管理和節(jié)點考核，確?？蒲许椖靠裳小⒖捎?、可執(zhí)行。

（2）成立內(nèi)部審計機構(gòu)：依據(jù)《中華人民共和國內(nèi)部審計條例》《甘肅省內(nèi)部審計工作考核辦法》規(guī)定，成立專業(yè)的內(nèi)審機構(gòu)，對科研項目資金的預(yù)算、資產(chǎn)、合同、資質(zhì)、政府采購、部門履職、項目執(zhí)行等關(guān)鍵節(jié)點進行定期審計；建立主管部門日常監(jiān)督、研究機構(gòu)內(nèi)部控制、審計部門全程監(jiān)督3層監(jiān)督機制，減少目前程序化的賬務(wù)檢查支出，杜絕管理漏洞。

（3）設(shè)立科研財務(wù)助理崗：為保證科研管理質(zhì)量和效率，配備具有一定財務(wù)和科研常識的專(兼)職科研財務(wù)助理人員，負(fù)責(zé)項目組內(nèi)部經(jīng)費支出的預(yù)審和日常報銷，協(xié)助項目組做好科研項目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、計劃推進、財務(wù)決算、審計和驗收等工作。

3.1.3健全各項內(nèi)部管理和保障制度 項目承擔(dān)單位應(yīng)按照“經(jīng)費納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，單獨設(shè)賬，?？顚Ｓ?，嚴(yán)密控制轉(zhuǎn)撥經(jīng)費”要求，結(jié)合各類各級項目業(yè)務(wù)實際制定具體的、可操作性強的科研經(jīng)費管理細(xì)則，包括績效考核制度和獎懲制度、科研經(jīng)費使用報告制度、科研經(jīng)費結(jié)算制度、科研經(jīng)費審計制度，及時修訂會議差旅費、勞務(wù)費、課題結(jié)余資金等管理辦法。依據(jù)國家科研資金管理制度制定符合自身業(yè)務(wù)特點的會計核算辦法，如統(tǒng)一公用設(shè)備等固定資產(chǎn)根據(jù)原值、損耗、折舊分?jǐn)偝杀疽?guī)定的全成本核算，全面真實地反映科研項目成本，有效估算和評價科研項目的成本效益情況；如果執(zhí)行不到位，征詢科研人員的具體意見，完善業(yè)務(wù)流程，解決難協(xié)調(diào)、難推進、難融合、難統(tǒng)一問題。

3.1.4多部門參與，精準(zhǔn)合理預(yù)算 預(yù)算編制應(yīng)本著“政策相符性、目標(biāo)相關(guān)性、經(jīng)濟合理性”原則，由項目單位財務(wù)、人事、科技、采購部門人員和課題負(fù)責(zé)人共同完成。課題承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人對預(yù)算編制的真實性負(fù)責(zé)，增加初審工作環(huán)節(jié)，可結(jié)合項目研究計劃、任務(wù)需求和自身財力細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，制定績效目標(biāo)。

3.2 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理事中環(huán)節(jié)改進措施

3.2.1構(gòu)建全面高效的科研管理綜合信息平臺 新流程的實施需要平臺，基于現(xiàn)有財務(wù)或辦公系統(tǒng)，整合采購、科研、財務(wù)、紀(jì)檢多個部門的工作，提供相應(yīng)服務(wù)，使項目信息發(fā)布、申報、評審、報送、立項管理及中期檢查、結(jié)項等工作過程信息化，促進部門間的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)全過程跟蹤組織和管理，大幅度提高效率，保證資金安全。

3.2.2加強預(yù)算項目審批，規(guī)范科研經(jīng)費管理（1）及時批復(fù)項目，撥付資金：項目主管部門按照相關(guān)科研經(jīng)費管理要求，加強項目立項與預(yù)算下達的銜接，及時批復(fù)項目和預(yù)算，督促項目支出進度；相關(guān)部門和單位要按照財政國庫集中支付管理規(guī)定，及時撥付資金，以保證科研任務(wù)順利實施，杜絕突擊花錢行為。

（2）規(guī)范經(jīng)費核算，加強管理：科研項目負(fù)責(zé)人也是科研經(jīng)費使用的直接責(zé)任人，資金使用要嚴(yán)格遵循單位制度規(guī)定。例如，項目承擔(dān)單位對設(shè)備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務(wù)費、專家咨詢費等通過銀行轉(zhuǎn)賬方式結(jié)算；科研項目實施過程中產(chǎn)生的會議費、差旅費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費等科目支出標(biāo)準(zhǔn)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；對于從財政以外渠道獲得的項目資金，嚴(yán)格按照專項資金管理規(guī)定和財務(wù)會計制度規(guī)定審核、管理、使用。

3.2.3明確管理部門職責(zé)，減少多頭管理 細(xì)化相關(guān)部門、人員在科研經(jīng)費管理和使用過程中的職責(zé)。如資產(chǎn)購置方面，應(yīng)明確設(shè)備管理部門、課題組、科研管理部門和財務(wù)部門等的職責(zé)，課題組在使用過程中要對固定資產(chǎn)進行維護保養(yǎng)，設(shè)備管理部門要做好登記及使用情況記錄，財務(wù)部門要不定期檢查固定資產(chǎn)使用狀態(tài)并進行賬實核對。項目預(yù)算編制時就統(tǒng)計購置資產(chǎn)情況，協(xié)助科研管理部門、科研人員定編，減少重復(fù)和閑置，改變多個部門在查資產(chǎn)、管資產(chǎn)、采購資產(chǎn)卻賬實不符現(xiàn)象。

3.3 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理事后環(huán)節(jié)改進措施

3.3.1做好結(jié)余經(jīng)費管理工作 項目承擔(dān)單位要按時申報計劃，及時結(jié)題，杜絕結(jié)題驗收后故意推遲結(jié)算或不結(jié)題現(xiàn)象。在科研項目結(jié)束或通過結(jié)題驗收后，財務(wù)部門要及時對成本進行詳細(xì)分析，對不同原因形成的結(jié)余采取不同管理辦法。未完項目的年度結(jié)存經(jīng)費，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)兩個年度繼續(xù)使用。課題終止等形成的結(jié)余經(jīng)費收回原渠道，按照財政部關(guān)于結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.3.2培養(yǎng)全員參與決算意識 財務(wù)部門和科研管理部門應(yīng)有針對性地組織相關(guān)講座，宣傳科研經(jīng)費管理制度，提高科研人員科研項目決算意識，從而主動配合財務(wù)部門的科研經(jīng)費決算工作。同時，通過財務(wù)結(jié)算工作分析科研經(jīng)費執(zhí)行的科學(xué)性和合理性，及時發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費預(yù)算編制及執(zhí)行中存在的問題。

3.3.3完善財務(wù)監(jiān)督評價職能 在保證科研資金嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、?？顚Ｓ没A(chǔ)上，建立健全財務(wù)驗收、經(jīng)費監(jiān)管長效機制，建立重要事項事前、事中、事后內(nèi)部審計監(jiān)督制度，保證重點項目資金安全，在業(yè)務(wù)流程和審批程序上加強內(nèi)部控制。

3.3.4積極探索績效評價機制 健全系統(tǒng)內(nèi)部審計機構(gòu)對科研經(jīng)費使用效益評價、科研財務(wù)整體績效評價等內(nèi)部控制體系。目前食藥系統(tǒng)正在對專項資金績效評價進行統(tǒng)一構(gòu)思和規(guī)劃，總體方向是明確主要衡量指標(biāo)，推動科研經(jīng)費管理、科技成果績效評價和科研人員價值評判的深度融合，建立長期動態(tài)的成果跟蹤分析機制，將績效評價結(jié)果作為單位和個人今后申請立項及預(yù)算的重要參考依據(jù)。同時，建立問責(zé)機制，加強監(jiān)督。

3.3.5加強科技檔案管理 針對科技檔案管理不規(guī)范問題，積極與單位檔案部門接洽，明確相關(guān)細(xì)則。將科技檔案納入單位檔案管理范圍，以保證其完整性、保密性。

4 食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理新流程的實施效果

新流程將相關(guān)部門納入統(tǒng)一平臺進行管理，在分析舊流程存在的問題基礎(chǔ)上，明確事前完善和補充項6項，關(guān)鍵部門參與關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作3項，事中、事后需要開展重點工作13項。在專業(yè)工程師的幫助下，我們將新流程與下屬單位使用的辦公系統(tǒng)進行接軌，對科研項目全過程按虛擬管控模塊分類管理。通過試運行測試，一定程度上證明了系統(tǒng)科研經(jīng)費由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，提示新流程完全可以發(fā)揮預(yù)期作用。

4.1 細(xì)化了事前審查，降低了經(jīng)費管理風(fēng)險

紀(jì)檢、財務(wù)、資產(chǎn)和科研管理、內(nèi)審部門共同組成了項目管理組，結(jié)合項目研發(fā)任務(wù)的特點和需要,加強了對科研人員的服務(wù)和協(xié)助，定期、全面督導(dǎo)相關(guān)制度實施、預(yù)算編制以及資產(chǎn)、項目組成員、外協(xié)單位管理工作，使監(jiān)督關(guān)口前移，降低了經(jīng)費管理風(fēng)險。

4.2 強化了事中控制，規(guī)避了資金使用風(fēng)險

在進一步優(yōu)化流程、健全制度、構(gòu)建科研管理綜合信息平臺基礎(chǔ)上，在科研管理部門統(tǒng)一組織下，及時推進科研工作進度、采購及資金使用計劃，合理配置本單位研發(fā)資源,及時督促科研人員按進度完成項目，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，規(guī)避資金使用風(fēng)險。

4.3 完善了事后考核，加強了科研成果管理

通過健全內(nèi)審機構(gòu)，加大了管理力度，提高了結(jié)題結(jié)賬率、資產(chǎn)使用率，加強了科研績效評價、資料管理細(xì)節(jié)工作，確保了運行過程的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，促進了項目的有效運行，加強了項目驗收的成果管理。

后期，我們會對“互聯(lián)網(wǎng)+科研管理+服務(wù)”相關(guān)軟件進行探索，將科研經(jīng)費管理流程與精細(xì)化財務(wù)管理理念完整地融合于系統(tǒng)財務(wù)管理體系中，全面發(fā)揮核算、查詢、預(yù)警、控制、信息推送等作用，使食藥系統(tǒng)科研經(jīng)費管理工作全程可控，在強化責(zé)任落實的同時提高管理效能。