環(huán)境正義誘導(dǎo)高補(bǔ)償下征收拆遷沖突空間分異的驅(qū)動(dòng)機(jī)制及政策分析以環(huán)杭州灣地區(qū)為例

祝錦霞，黃 鑫，方 妍，鮑海君

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院，浙江·杭州 310019；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江·杭州 310019）

近年來，浙江省城鎮(zhèn)化率由2011年的62.3%上升到2016年的65.81%。與此同時(shí)，省內(nèi)各縣市的城中村改造、城市棚戶區(qū)改造、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目也在如火如荼地進(jìn)行。為滿足市場(chǎng)對(duì)非農(nóng)用地日益增加的需求及政府財(cái)政收入的提高，政府部門頻繁通過征收農(nóng)用地、拆遷居民樓等方式增加土地供給量[1]。為維護(hù)自身利益，這些被拆遷戶和被征地農(nóng)戶通過上訪、打官司、暴力抗拆等方式表達(dá)自己的利益訴求。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)人民最高法院等權(quán)威機(jī)關(guān)調(diào)查顯示，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占每年全國(guó)因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件的67%，征收拆遷行政訴訟案件在浙江省行政訴訟案件中占65%。各種矛盾的疊加使得由征收拆遷活動(dòng)引發(fā)的矛盾不斷演變升級(jí)，輻射至社會(huì)各個(gè)方面，背離了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。城市化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，據(jù)研究表明，未來10-20年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍將處于快速上升階段。環(huán)杭州灣地區(qū)是浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程最快的地區(qū)，人均收入步入中等收入國(guó)家水平，該地區(qū)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也較高。但事實(shí)上，雖然這些發(fā)達(dá)地區(qū)的拆遷制度逐漸規(guī)范、補(bǔ)償額逐步提高、社會(huì)保障制度也不斷完善，拆遷過程仍糾紛嚴(yán)重、多發(fā)，甚至引發(fā)大量的矛盾沖突行為。地方政府期望通過提高拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的方式緩解拆遷糾紛并未起效，一味提高補(bǔ)償款并不能從根本上解決問題。對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)氖軆斎藖碚f，拆遷問題不能與拆遷補(bǔ)償問題畫上等號(hào)。

很多專家學(xué)者對(duì)土地沖突的原因進(jìn)行了深入研究，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)—經(jīng)濟(jì)、社會(huì)—文化、人口、法律、行政、技術(shù)、生態(tài)和精神等10種，并從土地產(chǎn)權(quán)確定、土地所有權(quán)行使、土地使用、土地流轉(zhuǎn)、土地征收等，實(shí)證分析了中國(guó)征地拆遷沖突的影響因素，揭示了城市擴(kuò)張與征收拆遷沖突之間的關(guān)聯(lián)[2-18]。已有的研究過多的關(guān)注拆遷沖突發(fā)生的客觀條件，習(xí)慣將拆遷矛盾的原因歸結(jié)于既定的制度、規(guī)范以及利益主體之間不平等的權(quán)力關(guān)系等。研究者們主要從社會(huì)、人文及地理空間視角展開對(duì)沖突根源的挖掘，較少?gòu)纳鐣?huì)空間視角分析以土地為核心的資源要素在城鄉(xiāng)資源配置中引發(fā)的沖突及與沖突相伴而生的空間正義缺失問題。忽視了拆遷本身是城市規(guī)劃建設(shè)的一環(huán)，是對(duì)城市各類資源在空間上的重分配。政府在公共政策制定過程中并沒有將空間的公正作為優(yōu)先價(jià)值，忽視了公民的權(quán)利和社會(huì)正義，造成城市化進(jìn)程中社會(huì)空間與地理空間的隔離與割裂。此外，這些研究大多為共時(shí)性研究，缺乏較為完整的時(shí)空數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與整合，因此未能較為完整地總結(jié)征收拆遷沖突在時(shí)空進(jìn)程中出現(xiàn)的已有圖景與規(guī)律。重要的是，現(xiàn)有的研究嚴(yán)重忽略了征收拆遷沖突的空間異質(zhì)性，即同一個(gè)區(qū)域不同區(qū)塊間以及不同區(qū)域不同區(qū)塊間的征收拆遷沖突案件空間上存在的顯著差異性。研究者們?cè)缫褜⒖臻g分異理論應(yīng)用于城市居住空間、住宅地價(jià)等研究，而將征收拆遷沖突與地理空間的空間分異理論結(jié)合起來的研究則相對(duì)較少。浙江省拆遷沖突案件在空間上的分布極不均衡，主要分布于環(huán)杭州灣地區(qū)，其他地區(qū)的拆遷沖突案件分布較為零散，且數(shù)量較少。因此分析高補(bǔ)償下環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突的空間異質(zhì)性及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)征收拆遷政策的制定十分重要。

因此，本研究建立環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷行政訴訟案件的時(shí)空演化數(shù)據(jù)庫(kù)，分析2014-2015年浙江省杭州灣地區(qū)征收拆遷沖突的時(shí)空分布規(guī)律，選擇地理加權(quán)回歸模型（GWR）分析環(huán)杭州灣地區(qū)高補(bǔ)償背景下征收拆遷沖突空間分異的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，為政府征收拆遷管理及其決策提供定量依據(jù)。研究結(jié)果對(duì)于后續(xù)開展東中西部規(guī)律的比較以整合提出全國(guó)性的征遷規(guī)律，幫助政府合理、合法、高效地完成組織工作，并更有效地引導(dǎo)“和諧征拆”行為，從而規(guī)避集體土地上征收拆遷沖突事件的發(fā)生。

1 研究區(qū)域概況

研究區(qū)域環(huán)杭州灣地區(qū)位于浙江東北部，包括杭州、嘉興、寧波、紹興、湖州，區(qū)域總面積為44 965 km2，占全省總面積的44%。該地區(qū)涵蓋了環(huán)杭州灣和寧紹平原，地形以平原、丘陵為主，地勢(shì)起伏平緩。屬于典型的亞熱帶季風(fēng)性氣候，四季分明，光照條件好。年平均氣溫16℃，年平均降水量1 272.8 mm。地帶性植被屬于亞熱帶常綠闊葉林。環(huán)杭州灣地區(qū)是浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程最快的地區(qū)，截至2018年，區(qū)域GDP為2.65萬億元，城市化率達(dá)68.9%，人口總計(jì)3 079.6萬，占全省總?cè)丝跀?shù)的53.7%，人均收入步入中等收入國(guó)家水平。

據(jù)《浙江省2013-2017年城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃》，2016-2017年全省將完成城市危舊房、城中村征收（拆遷）9.7萬戶，實(shí)施城市舊住宅區(qū)綜合整治8.2萬戶；到2017年末，基本完成全省現(xiàn)狀存在且急需改造的集中成片城市棚戶區(qū)改造，力爭(zhēng)實(shí)施改造68.7萬戶。根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)浙江省征收拆遷行政訴訟案件統(tǒng)計(jì)結(jié)果，浙江省2006年至2015年發(fā)生的征地拆遷案件，樣本總數(shù)為672個(gè)，空間分布極不均衡，絕大部分集中于杭州主城區(qū)范圍和寧波主城區(qū)范圍。拆遷沖突點(diǎn)在衢州、金華等浙江中南部地區(qū)的分布則相對(duì)零散且數(shù)量不多。同時(shí)，從全省的拆遷沖突案件的時(shí)間分布上來看，2013-2015年發(fā)生的拆遷沖突案件較為集中，合計(jì)564個(gè)，占案件總數(shù)的83.9%，省內(nèi)各縣市各年份發(fā)生的拆遷沖突案件數(shù)量之間差異較大（表1）。

表1 2006-2015年拆遷沖突案件統(tǒng)計(jì)Table 1 The statistics of demolition conflict case from 2006 to 2015

2 數(shù)據(jù)來源及處理

研究數(shù)據(jù)包括浙江省2015年間的司法審判書、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和地理數(shù)據(jù)。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)包括地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、房?jī)r(jià)、居民人均可支配收入、房地產(chǎn)投資完成額、固定資產(chǎn)投資完成額。地理數(shù)據(jù)包括河流、綠地公園、國(guó)道、省道等POI數(shù)據(jù)、浙江省內(nèi)各縣市地圖以及遙感影像數(shù)據(jù)。研究用到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)除房?jī)r(jià)以外均來自于各縣市統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)、房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)來自各地區(qū)的房地產(chǎn)研究報(bào)告。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和地理距離數(shù)據(jù)為便于進(jìn)行比較，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)GDP、GDP增長(zhǎng)率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和地理數(shù)據(jù)中距離河流、綠地公園、國(guó)道、省道等區(qū)位要素的距離數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突樣點(diǎn)的全局Moran's I指數(shù)值為0.44Z值為8.126大于1.96，表明在該區(qū)域征收拆遷沖突點(diǎn)存在顯著的空間自相關(guān)性。說明環(huán)杭州灣地區(qū)的征收拆遷沖突點(diǎn)在空間上集聚，相鄰征收拆遷沖突點(diǎn)相互影響。

拆遷沖突案件中所涉及的拆遷面積不僅能夠決定被拆遷者所能得到的補(bǔ)償金額的數(shù)量，而且還可以反映拆遷沖突數(shù)量的多少，選擇拆遷面積作為GWR回歸分析的因變量。同時(shí)，由于部分案件的審判文書中未提及案件所涉及的拆遷面積，導(dǎo)致環(huán)杭州灣地區(qū)的拆遷案件的拆遷面積數(shù)據(jù)部分缺失。為避免由于因變量缺失而導(dǎo)致回歸估計(jì)的誤差擴(kuò)大，剔除拆遷面積數(shù)據(jù)缺失的案件。因此，環(huán)杭州灣地區(qū)實(shí)際參與GWR分析的樣本數(shù)為113個(gè)。

土地的供求關(guān)系受到經(jīng)濟(jì)因素的強(qiáng)烈影響[19]，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)是征收拆遷沖突的核心驅(qū)動(dòng)力量。選擇被拆遷地區(qū)的房?jī)r(jià)水平，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP），地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、收入水平、房地產(chǎn)投資完成額、固定資產(chǎn)投資完成額以及房地產(chǎn)投資完成額占固定資產(chǎn)投資額的比重等經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素[19-20]。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，征收拆遷對(duì)人居環(huán)境的影響是被拆遷人考慮的重點(diǎn)，選擇拆遷點(diǎn)交通便利程度（高鐵、高速公路、城市快速路的可達(dá)性）、居住環(huán)境舒適度（周邊公園、河流的可達(dá)性）等環(huán)境驅(qū)動(dòng)因子[21-23]。同時(shí)，文化動(dòng)力學(xué)認(rèn)為，人類文化對(duì)人類社會(huì)發(fā)展起到積極地推動(dòng)作用。選擇被拆遷人所在居住地的教育資源（學(xué)?？蛇_(dá)性）、基礎(chǔ)設(shè)施便利程度（特別是生活設(shè)施）等文化驅(qū)動(dòng)因子[24]。政策驅(qū)動(dòng)中關(guān)注度最高的當(dāng)屬征地補(bǔ)償與安置標(biāo)準(zhǔn)[25-29]。在征地過程中，征地補(bǔ)償及安置標(biāo)準(zhǔn)收到政府的嚴(yán)格控制并且不滿足由市場(chǎng)調(diào)控的供給價(jià)格，這是導(dǎo)致征收拆遷沖突的最重要因素之一。選擇各市縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)作為政策驅(qū)動(dòng)因子（表2）。

表2 各要素?cái)?shù)據(jù)信息表Table 2 The information of factors

3 研究方法

地理加權(quán)回歸模型(GWR)是通過對(duì)傳統(tǒng)的回歸模型的擴(kuò)展，使得參數(shù)可以進(jìn)行局部估計(jì)，其模型的表達(dá)式為：

其中，ui為第 個(gè)樣本點(diǎn)的空間坐標(biāo)，vi是與樣本點(diǎn)i的地理位置ui,vi有關(guān)的函數(shù)，εi為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

GWR回歸模型包括空間滯后模型（SLM）和空間誤差模型（SEM）兩種。

空間滯后模型主要用于研究相鄰區(qū)域的變量對(duì)整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)其他區(qū)域的同一變量存在影響的情況，模型表達(dá)式為：

其中，Y為n×1階的拆遷面積的向量，X為n×k階自變量的矩陣，ρ為空間效應(yīng)系數(shù)，β為n×1階的參數(shù)向量，ε為隨機(jī)誤差向量，W為空間權(quán)重矩陣。

空間誤差模型用于描述空間擾動(dòng)相關(guān)和空間總體相關(guān)，模型表達(dá)式為：

其中，λ為空間誤差相關(guān)系數(shù)，W為空間權(quán)重矩陣。

4 結(jié)果

4.1 驅(qū)動(dòng)因子的共線性檢查

從共線性檢驗(yàn)系數(shù)表得到，剔除VIF值均大于10后剩下房?jī)r(jià)水平、GDP、GDP變化率、收入水平、醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)、餐飲服務(wù)區(qū)、鐵路、高速公路、城市快速路、綠地公園10個(gè)因子（表3）。同時(shí)，從顯著性檢驗(yàn)P值得到，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的GDP增長(zhǎng)率和房地產(chǎn)占比，及地理距離通過了5%的顯著性檢驗(yàn)。因此，剔除多重共線性的影響因素和未通過顯著性檢驗(yàn)的影響因素，以拆遷面積為因變量，GDP增長(zhǎng)率、拆遷沖突點(diǎn)距離鐵路的距離以及距離綠地公園的距離為自變量進(jìn)行GWR回歸分析。

表3 共線性檢驗(yàn)系數(shù)表Table 3 The coefficient of collinearity test

4.2 環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突的空間分異機(jī)制

空間滯后模型（SLM模型）得到的結(jié)果如表4。SLM模型的Breusch-Pagan test的P值小于0.05，說明該模型可用于解釋征收拆遷沖突的空間變化。征收拆遷沖突點(diǎn)距離綠地公園距離和年GDP增長(zhǎng)率因素的顯著性檢驗(yàn)P值小于0.05，表明征收拆遷沖突點(diǎn)距離綠地公園的距離和年GDP增長(zhǎng)率均對(duì)拆遷沖突有顯著影響。從各影響因素系數(shù)的絕對(duì)值來看，征收拆遷沖突點(diǎn)距離綠地公園的距離對(duì)拆遷沖突的影響最大，其次是年GDP變化率。結(jié)果表明，同一影響因子在不同空間位置對(duì)拆遷沖突的影響程度存在較大差異，各影響因子對(duì)拆遷沖突的影響存在顯著的空間異質(zhì)性。

表4 空間滯后模型參數(shù)估計(jì)結(jié)果Table 4 Results of spatial lag model parameter estimation

5 討論

征收拆遷沖突點(diǎn)距離綠地公園的距離對(duì)沖突呈負(fù)向影響，即征收拆遷沖突會(huì)隨著拆遷點(diǎn)距離綠地公園距離的增加而減少。這說明被拆遷人愿意居住在植被覆蓋率高的地方，主要因?yàn)榫G地公園不但能夠增加城市景觀，而且還能改善城市居民的居住環(huán)境，為居民提供休閑娛樂的場(chǎng)所，提供極具價(jià)值的生態(tài)和社會(huì)服務(wù)。說明在目前快速城市化的背景下，越來越多的人開始關(guān)注自己的生活環(huán)境，而不僅僅熱衷于追求金錢上的滿足。其次，雖然現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，且綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均占有土地量、區(qū)位、地類、產(chǎn)值以及相鄰地區(qū)之間的平衡等因素，但是綠色空間的生態(tài)補(bǔ)償沒有納入拆遷補(bǔ)償制度。政府在資源配置過程中多考慮經(jīng)濟(jì)、政治因素，極少考慮到公共資源的環(huán)境正義性。人們對(duì)綠色空間表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的需求，而綠色空間稀缺性以及分布不均衡性極易導(dǎo)致其與居民需求的空間不匹配，環(huán)境正義性缺失[30-31]。當(dāng)拆遷發(fā)生的時(shí)候，被拆遷戶豐富的綠地資源環(huán)境被破壞，根據(jù)政治生態(tài)學(xué)理論受影響的群體將會(huì)采取生態(tài)抗?fàn)幣c生態(tài)選擇方式幫助自己逃離“破壞的環(huán)境”，征收拆遷行為與綠色空間環(huán)境正義性兩者的疊加效應(yīng)凸顯。當(dāng)政府無法為被拆遷者提供較高的拆遷生態(tài)補(bǔ)償或公共資源公正配給政策時(shí)，沖突爆發(fā)。因此，征收拆遷點(diǎn)附近綠地資源的豐富程度及可達(dá)性主導(dǎo)的環(huán)境正義性缺失成為高補(bǔ)償下環(huán)杭州灣地區(qū)沖突空間分異的主要因素。

年GDP增長(zhǎng)率對(duì)拆遷沖突具有正向影響，即隨著GDP增長(zhǎng)率的增加，拆遷沖突呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這主要是因?yàn)?，現(xiàn)有的以空間效益為目標(biāo)的城市開發(fā)突出強(qiáng)調(diào)GDP的貢獻(xiàn)。GDP增長(zhǎng)率不僅是衡量一個(gè)地區(qū)年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要指標(biāo)之一，而且也是政府部門干部政績(jī)考核的主要指標(biāo)之一，也一定程度上反映了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平。即年GDP增長(zhǎng)率的增加，地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高。在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，舊城區(qū)的城市規(guī)劃中存在的種種問題開始逐漸暴露出來，并且對(duì)城市繼續(xù)發(fā)展的潛力構(gòu)成威脅。為加快城市發(fā)展步伐、提升城市形象，政府往往通過制定年度征地拆遷計(jì)劃來推進(jìn)舊城區(qū)改造，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提升城市發(fā)展活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。但隨著征地拆遷范圍的不斷擴(kuò)大，受征地拆遷影響的人數(shù)急劇上升。過快的城鎮(zhèn)化發(fā)展造成土地征收拆遷活動(dòng)的頻繁發(fā)生，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些因利益受損而引起的拆遷沖突。因此，年GDP增長(zhǎng)率是征收拆遷沖突空間分異的另一重要影響因素。

6 對(duì)策建議

6.1 基于“緊湊城市”理論優(yōu)化配置征收拆遷區(qū)域

當(dāng)下在城市規(guī)劃與征收拆遷中，還存在大量與理論政策相違背的情況，例如粗放地進(jìn)行征收拆遷活動(dòng)。首先應(yīng)站在精明的、緊湊的城市發(fā)展理念高度，放棄傳統(tǒng)以粗放、盲目的土地征收政策觀念，提倡城鎮(zhèn)化的“精明增長(zhǎng)”理念，嚴(yán)格控制城市無序擴(kuò)張，提高城鎮(zhèn)用地效率，挖掘城鎮(zhèn)用地潛能。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理用地指標(biāo)上制定征收拆遷的范圍和規(guī)模，優(yōu)化配置拆遷區(qū)塊。

6.2 環(huán)境正義性管控的綠地資源優(yōu)化配置引導(dǎo)策略

強(qiáng)化政策對(duì)綠色空間的正向引導(dǎo)作用，構(gòu)建環(huán)境正義性引導(dǎo)下的綠色空間優(yōu)化配置政策設(shè)計(jì)，合理構(gòu)建城市建設(shè)與綠色空間關(guān)系，減緩征收拆遷與生態(tài)環(huán)境之間的沖突。同時(shí)不應(yīng)只注重綠色空間“量”的發(fā)展，更應(yīng)該注重其“質(zhì)”的提升。

6.3 基于需求理論的拆遷生態(tài)補(bǔ)償政策

在征地拆遷過程中，“以人為本”著重體現(xiàn)在“以民為本”和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的關(guān)系中。生態(tài)環(huán)境的資源屬性決定其區(qū)域性、外部性的特征，難以對(duì)資源價(jià)值進(jìn)行有效而準(zhǔn)確的評(píng)估。需要在補(bǔ)償評(píng)估過程中，建立不同層次的拆遷生態(tài)補(bǔ)償金制度，以多種方式拓展實(shí)生態(tài)環(huán)境改變?cè)斐傻恼魇詹疬w沖突的影響。

7 結(jié)論

構(gòu)建了環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突案件的空間數(shù)據(jù)庫(kù)，環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突分布具有空間非均衡性和依賴性，不同區(qū)域的拆遷沖突存在顯著的空間相關(guān)關(guān)系。其中，被拆遷點(diǎn)區(qū)域距離綠地公園的距離和年GDP年變化率是導(dǎo)致環(huán)杭州灣地區(qū)拆遷沖突空間異質(zhì)性的主要原因。同一影響因子在不同空間位置對(duì)拆遷沖突的影響程度存在較大差異。拆遷沖突點(diǎn)距離綠地公園的距離對(duì)拆遷面積呈負(fù)向影響，GDP增長(zhǎng)率對(duì)拆遷沖突具有正向影響。政府在制定拆遷政策的時(shí)候應(yīng)針對(duì)影響因子的不同空間非平穩(wěn)性特征制定不同的政策。