歐盟新近國際投資協(xié)定中的間接征收條款研究

董靜然

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 貿(mào)易談判學(xué)院，上海 200336）

一、問題的提出

間接征收條款作為國際投資協(xié)定的重要內(nèi)容，其自身的不確定性是國際投資實(shí)踐面臨的主要問題之一。由于國際社會(huì)沒有對(duì)間接征收做出明確的定義，何為“間接征收”只能通過仲裁實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行判斷。帕科林斯訴立陶宛案（Parkerings v.Lithuania）中的仲裁庭認(rèn)為“國際協(xié)定沒有對(duì)間接征收做出過明確的定義，不過其可以理解為：東道國措施對(duì)投資財(cái)產(chǎn)的消極影響，該東道國措施不涉及對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，但是剝奪了投資者在投資財(cái)產(chǎn)中所享有的權(quán)利”①Parkerings-Compagniet AS v.Lithuania，Award of 11 September 2007，ICSID Case No.ARB/05/8，available at http：//ita.law.uvic.ca/documents/Pakerings.pdf。。加拿大2004年投資協(xié)定范本認(rèn)為“間接征收是成員方的措施對(duì)投資產(chǎn)生了等同于征收的效果，但是并沒有直接轉(zhuǎn)移或沒收財(cái)產(chǎn)”②Canadian Model BIT 2004，Annex B 13（1）。。間接征收的表現(xiàn)也不盡相同，例如，逐漸征收 （creeping expropriation）就是其表現(xiàn)形式之一。聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會(huì)議 （United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD）將逐漸征收定義為“緩慢地逐漸侵蝕外國投資者的投資權(quán)益，以至于消減其投資價(jià)值。盡管投資財(cái)產(chǎn)的法定權(quán)利仍在投資者手中，但是投資者對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)已經(jīng)因東道國的行為而受到削減，最終逐漸征收產(chǎn)生了跟征收同樣的效果?！雹踀NCTAD，Taking of Property（Working Paper No UNCTAD/ITE/IIT/15，2000）11。正是由于間接征收定義的不確定性，導(dǎo)致了仲裁庭在判定東道國的措施是否構(gòu)成間接征收的標(biāo)準(zhǔn)上也存在較大的模糊性。在國際投資仲裁實(shí)踐中，有大量的案件都在討論間接征收的構(gòu)成要件究竟有哪些。直到現(xiàn)在，國際社會(huì)對(duì)這一概念的看法仍然是無序的、不可預(yù)期的。

國際仲裁實(shí)踐和學(xué)界對(duì)判定間接征收主要有3種理論：（1）行為效果或單一效果理論。關(guān)注的重點(diǎn)是東道國行為對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)的影響，以此來判斷間接征收是否發(fā)生[1]。行為效果理論的關(guān)鍵在于確定東道國措施對(duì)外國投資的經(jīng)濟(jì)影響程度，判斷爭議措施是否給投資者的投資造成了實(shí)質(zhì)影響[2]。難點(diǎn)在于如何量化經(jīng)濟(jì)影響程度。有仲裁庭曾采用過“東道國剝奪的實(shí)質(zhì)程度、過度水平、投資減少的程度”等方式來量化該影響程度④CMS Gas Transmission Company v.Argentina.ICSID ARB/01/8，Award，12 May 2005，para 262;Pope&Talbot Inc.v.Canada，UNCITRAL（NAFTA），Interim Award，26 June 2000，para.96.。也有仲裁庭認(rèn)為“對(duì)投資財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值和權(quán)利進(jìn)行根本性剝奪才能達(dá)到間接征收的程度”⑤Tecnicas Medioambientales Tecmed SA v.United Mexican States，ICSID Case No.ARB（AF）/00/3，Award（May 29，2003），para 43。。還有仲裁庭認(rèn)為，間接征收中投資者財(cái)產(chǎn)受到的影響程度應(yīng)該是“當(dāng)東道國的爭議措施對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)采取了足夠多的限制，導(dǎo)致結(jié)果上財(cái)產(chǎn)已經(jīng)從投資者手中被剝奪的效果”①Pope&Tablbot，Inc.v.Gov’t of Canada，NAFTA/UNCITRAL，Interim Award（June 26，2000），7 ICSID Rep.69，available at http：//www.naftaclaims.com/Disputes/Canada/Pope/PopeInterimMeritsAward.pdf，lasted visited on 28 May 2017。。仲裁庭采用的標(biāo)準(zhǔn)越多，這就越能體現(xiàn)出衡量東道國措施對(duì)外國投資的經(jīng)濟(jì)影響程度具有嚴(yán)重的不確定性。也有質(zhì)疑者認(rèn)為，此理論忽略東道國的主觀意圖，會(huì)給東道國的規(guī)制權(quán)造成消極影響[3]。（2）目的或行為性質(zhì)理論。將關(guān)注的重點(diǎn)放在東道國措施的目的上。有仲裁庭認(rèn)為當(dāng)某項(xiàng)措施是出于非歧視的公共利益考慮，并且符合正當(dāng)程序要求的時(shí)候，東道國就沒有責(zé)任為外國投資者提供補(bǔ)償②Methanex Corporation v.United States，NAFTA，F(xiàn)inal Award，3 August 2005，Part IV，Chapter D，para.7。。質(zhì)疑者認(rèn)為該理論為東道國逃避承擔(dān)間接征收的賠償責(zé)任提供了庇護(hù)[4]。還有學(xué)者認(rèn)為，該理論給投資者施加了過度的負(fù)擔(dān)來證明東道國的措施不能實(shí)現(xiàn)其合法目的，或者有對(duì)投資者經(jīng)濟(jì)損害更小的措施也能實(shí)現(xiàn)東道國的合法目的[5]。（3）具行為效果與行為目的理論。該理論也是較為被學(xué)界接受，受到普遍認(rèn)可的理論[6]。此理論一般包含3個(gè)要素：依據(jù)其合法目的判斷東道國措施的合理性、投資者享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪、投資者的合法目的。并且，各國也越來越重視維護(hù)東道國出于合法目的而實(shí)施的規(guī)制行為[7]。盡管該理論有效地結(jié)合了東道國措施對(duì)外商投資的影響與東道國的措施目的，但是就適用的確定性上，仍然無法解決行為效果理論中，東道國措施對(duì)外商投資的影響程度問題，并且仍需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善才能解決間接征收確定性的問題。

也有仲裁庭認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)案情的具體情況，靈活地對(duì)東道國措施是否構(gòu)成間接征收進(jìn)行個(gè)案分析[8]。這不僅擱置了間接征收不確定性的問題，同時(shí)還給仲裁庭留下了更大的自由裁量權(quán)。

二、歐盟對(duì)間接征收條款的設(shè)置與評(píng)析

在歐盟的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》草案（Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱“TTIP草案”）投資章節(jié)第5條征收條款中，第1項(xiàng)即明確了原則上禁止征收或間接征收，除非為了公共利益，且符合正當(dāng)程序、非歧視，同時(shí)給予及時(shí)、足夠、有效的補(bǔ)償。并且，為確保征收條款的確定性，歐盟TTIP草案第5條第2項(xiàng)，要求對(duì)征收條款的解釋符合附件1中的規(guī)定③歐盟TTIP草案附件一詳細(xì)規(guī)定了征收條款的解釋與實(shí)施細(xì)則。。

根據(jù)TTIP草案投資章節(jié)附件1中的規(guī)定，對(duì)間接征收作了3個(gè)方面的規(guī)定：第一，間接征收的定義。間接征收是指：東道國的措施對(duì)投資者產(chǎn)生了相當(dāng)于征收的影響，實(shí)質(zhì)性地剝奪了投資者在其投資中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這些權(quán)利包括在沒有正式轉(zhuǎn)移采取情況下，剝奪了投資的使用、經(jīng)營、處置權(quán)利。第二，間接征收的判定。在具體案件中，判斷某項(xiàng)東道國措施是否構(gòu)成間接征收需要考慮：（1）爭議措施的經(jīng)濟(jì)影響，不過東道國爭議措施對(duì)投資者的消極影響僅此一點(diǎn)，不能說明間接征收的產(chǎn)生；（2）東道國爭議措施的持續(xù)時(shí)間或嚴(yán)重程度；（3）爭議措施的性質(zhì)，尤其是其內(nèi)容和目的。第三，歐盟TTIP草案投資章節(jié)還規(guī)定了，除極少數(shù)情況下爭議措施影響特別嚴(yán)重、明顯超過必要限度外，東道國為了保護(hù)合法公共目標(biāo)的非歧視性措施，如公共健康、環(huán)境或公共道德、保護(hù)社會(huì)或消費(fèi)者、維護(hù)文化多樣性等不構(gòu)成間接征收。

歐盟的TTIP草案中的間接征收從積極的影響上來說，有兩個(gè)方面：一方面，歐盟整體上對(duì)間接征收的判定提出了較為詳細(xì)的規(guī)定，為限制仲裁庭的自由裁量權(quán)，以及防范間接征收的擴(kuò)大解釋起到了有益的作用。歐盟之所以選擇限制間接征收法律解釋，這也與歐盟近年來對(duì)外投資流入量大于流出量有關(guān)，這意味著歐盟更有可能在國際投資爭端案件中作為東道國④歐盟2016年的對(duì)外直接投資流入量與流出量分別為：5 662.34億美元和4 703.51億美元。歐盟的對(duì)外直接投資流入量比流出量高出約1 000億美元，也就是說，在平衡東道國與投資者的利益基礎(chǔ)之上，在國際條約中歐盟更有可能選擇傾向于維護(hù)東道國的利益。United Nations Conference on Trade and Development，World Investment Report 2017，Annex table 1。。所以，歐盟對(duì)間接征收這樣的安排不僅出于自身利益的考慮，也回應(yīng)了國際社會(huì)對(duì)投資者過度保護(hù)的問題。

另一方面，從間接征收的構(gòu)成要件來看，歐盟TTIP草案中的間接征收基本上還是采納了兼具行為效果與行為目的理論。歐盟在TTIP草案的條款中明確指出，“東道國爭議措施對(duì)投資者的消極影響僅此一點(diǎn)，不能說明間接征收的產(chǎn)生”⑤EU TTIP Draft，Annex I：Expropriation，Article 2（a）。。歐盟明確排除了僅用行為效果理論來確定間接征收的可能性。單一的行為效果理論較為維護(hù)投資者的利益。歐盟在此基礎(chǔ)上，加入了行為目的理論，這無疑回應(yīng)了目前國際投資仲裁實(shí)踐中過于維護(hù)投資者而忽略東道國利益的局面，對(duì)維護(hù)東道國規(guī)制權(quán)與公共利益起到了重要作用。也有質(zhì)疑者認(rèn)為，合法目的將東道國的主觀意圖納入間接征收的構(gòu)成要件，這容易使東道國將此作為規(guī)避間接征收的工具，并且這將會(huì)給投資者增加證明責(zé)任的負(fù)擔(dān)。因?yàn)橥顿Y者由于信息不對(duì)稱的緣故，無法完全地、輕易地了解東道國的爭議措施制定背景和相關(guān)的合法目的[9]。將東道國合法目的納入某項(xiàng)涉嫌違反國家法的爭議措施并非第一次出現(xiàn)。例如，《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（“GATT 1994”）1994的例外條款、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（“《TBT協(xié)定》”）中序言和第2.1條所規(guī)定的合法目的條款等。不過，區(qū)別在于國際投資爭端雙方并非兩個(gè)國家，而是東道國與投資者。在GATT 1994第20條一般例外條款中，也并非無條件適用例外條款，而是要滿足“不得構(gòu)成武斷或不合理的差別待遇，不得構(gòu)成變相的貿(mào)易限制”[10]。合法目的對(duì)于平衡東道國與投資者利益的重要性不言而喻，不過這也確實(shí)要考慮到投資者作為私人主體，在東道國公共利益問題上，由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的劣勢。所以，投資者在必要性測試中，就提出替代措施的證明責(zé)任來說，僅承擔(dān)初步的證明責(zé)任，而東道國要對(duì)其所實(shí)現(xiàn)的合法目的有更為充分的闡述和說明。

歐盟對(duì)間接征收的規(guī)定也存在有待完善之處。第一，在歐盟TTIP草案投資章節(jié)中，對(duì)間接征收的構(gòu)成要件并沒有提出合理期待的相關(guān)內(nèi)容①在CETA草案中，間接征收的構(gòu)成要件是有合理期待的相關(guān)內(nèi)容的。See Draft CETA Investment Text，Annex：Expropriation，http：//www.tradejustice.ca/about-ceta/sample-page/，lasted visited on 6 June 2017。。合理期待已經(jīng)成為國際法規(guī)則[11]，并且是判斷間接征收必不可少的構(gòu)成要件，確保一般投資風(fēng)險(xiǎn)的是“保險(xiǎn)”，不能歸類到間接征收范疇，而間接征收給予投資者的是一種投資保護(hù)。合理期待就是區(qū)分這二者最為關(guān)鍵的因素。盡管之后可以通過法律解釋的方式將合理期待作為行為效果理論構(gòu)成要件之一，但是沒有明確的條款內(nèi)容來確定，這無疑又增大了仲裁庭的自由裁量權(quán)。如果對(duì)合理期待不做出適當(dāng)?shù)南拗坪桶才?，不僅會(huì)讓投資者以此來對(duì)抗東道國的合法目的，同時(shí)也會(huì)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的依據(jù)，因?yàn)橹俨猛o法判斷東道國的間接征收究竟在多大程度上損害了投資者原本的合理期待。這也意味著，沒有合理期待的安排，在判斷東道國措施對(duì)投資者造成的經(jīng)濟(jì)影響程度上，也無從衡量。只有首先確定好投資者的合理期待程度，才能分析清楚爭議措施對(duì)投資的影響，究竟在多大程度上損害了投資者的經(jīng)濟(jì)利益，也才能判斷間接征收是否發(fā)生[12]。有學(xué)者提出應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待合理期待，以尊重東道國的規(guī)制權(quán)[13]。合理期待一方面對(duì)間接征收的判斷必不可少，另一方面，又需要對(duì)其進(jìn)行足夠的限制解釋，以為間接征收的定性和定量分析打下公正的基礎(chǔ)。

同時(shí)，對(duì)合理期待的理解應(yīng)該是清晰的、確定的，并且有據(jù)可循的期待，并不是投資者的主觀愿望。合理期待應(yīng)該有協(xié)定或者國際法的支持，據(jù)此來判斷東道國的爭議措施是否違反了相關(guān)協(xié)定、東道國的具體承諾或國際法[14]。仲裁庭一般對(duì)合理期待有比較高的適用門檻。在梅賽尼斯公司訴美國案（Methanex v.United States）中，仲裁庭認(rèn)為缺乏東道國對(duì)投資者的具體承諾，而這是判斷合理期待的重要因素②在歐盟TTIP草案第3.4條中，該條款明確指出“法庭應(yīng)該考慮東道國是否向投資者做出過具體陳述”。該內(nèi)容明確了如果東道國以穩(wěn)定條款做出過明確的承諾，以吸引投資，那么此時(shí)就形成了穩(wěn)定法律環(huán)境的基本要素。投資者此時(shí)就有理由對(duì)東道國穩(wěn)定的法律環(huán)境產(chǎn)生合理期待。從另一個(gè)方面來說，如果東道國沒有向投資者做出相應(yīng)的陳述，東道國的監(jiān)管措施或相關(guān)法律規(guī)則發(fā)生變化投資者不能僅憑此理由認(rèn)為東道國違反了投資者的合理期待。。由此，NAFTA仲裁庭最終拒絕了投資者要求認(rèn)定東道國的爭議措施構(gòu)成間接征收的主張③Methanex Corporation v.United States，F(xiàn)inal Award，NAFTA UNCITRAL，August 2005，paras.100-102。。如果沒有東道國的相關(guān)承諾，仲裁庭還會(huì)考察投資者合理期待的公正性與合理性。當(dāng)投資者遭受到市場經(jīng)濟(jì)的挫折或者延遲不能就以此認(rèn)定東道國措施破壞了投資者的合理期待，因?yàn)橥顿Y本身就是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行為。這也再次表明，間接征收條款是對(duì)投資者的投資保護(hù)，而不是“投資保險(xiǎn)”。

第二，在判斷東道國爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響時(shí)，對(duì)投資者經(jīng)濟(jì)影響的嚴(yán)重程度是該問題最為關(guān)鍵的判定因素。在歐盟TTIP草案中，并沒有對(duì)此問題進(jìn)行更為清晰、確定的安排。條款中只是在對(duì)間接征收的界定上強(qiáng)調(diào)了間接征收是對(duì)投資財(cái)產(chǎn)的根本性剝奪，包括財(cái)產(chǎn)的使用、處置等權(quán)利。隨后的條款又強(qiáng)調(diào)了東道國爭議措施的持續(xù)時(shí)間對(duì)經(jīng)濟(jì)影響嚴(yán)重性的判定作用④EU TTIP Draft，Annex I：Expropriation，Article 1（b） and Article 2（a）。。東道國爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響的嚴(yán)重性，作為判定間接征收最為重要的構(gòu)成要件之一，僅有上述內(nèi)容，不能很好地解決間接征收的模糊性與不確定性問題。投資者的財(cái)產(chǎn)必須至少是“實(shí)質(zhì)上失去控制或失去價(jià)值”或者受到“嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)影響”爭議措施才可能被認(rèn)定為間接征收⑤UNCTAD，Taking of Property（Working Paper No UNCTAD/ITE/IIT/15，2000），p.41。。蒲波塔爾博特公司訴加拿大案（Pope和Talbot v.Canada）中，仲裁庭認(rèn)為僅是投資者在投資項(xiàng)目上利潤的減少，并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性剝奪，因?yàn)樵摯胧]有剝奪投資者使用和享有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利①Pope&Talbot Inc.v.Canada，UNCITRAL（NAFTA），Interim Award，26 June 2000，para.101。。倪克普公司訴拉脫維亞案（Nykomb Synergetics v.Latvia）的仲裁庭認(rèn)為爭議措施如果要構(gòu)成間接征收，其對(duì)投資者的消極經(jīng)濟(jì)影響應(yīng)該要等同于征收的情形②Nykomb Synergetics，Technology Holding AB v.Latvia（Award）（SCC Arbitral Tribunal Case No 118/2001，16 December 2003）。。LG&E公司訴阿根廷案（LG&E v.Argentina）仲裁庭認(rèn)為爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響程度要與投資者的合理期待和措施的持續(xù)時(shí)間相聯(lián)系。仲裁庭因而進(jìn)一步認(rèn)為阿根廷的爭議措施持續(xù)時(shí)間并不長，所以不能認(rèn)為是永久性地剝奪了LG&E公司的投資權(quán)利和投資價(jià)值③LG&E v.Argentina（ICSID Arbitral Tribunal Case No ARB/02/1，3 October 2006），para.190。。SD麥爾斯公司訴加拿大案（SD Myers v.Canada）的仲裁庭認(rèn)為，爭議措施的持續(xù)時(shí)間也對(duì)間接征收的判定有一定影響，盡管仲裁庭承認(rèn)在某些特定情況下，短暫的財(cái)產(chǎn)剝奪也會(huì)導(dǎo)致間接征收，但是一般來說短時(shí)間的禁令或限制措施不會(huì)構(gòu)成間接征收④S.D.Myers v.Canada，NAFTA Arbitration under the UNCITRAL Arbitration Rules，40 ILM 1408，2001，para.283。。爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響程度的判定，至少要綜合分析爭議措施對(duì)投資者合理期待的損害程度、持續(xù)時(shí)間、實(shí)質(zhì)上和根本上剝奪投資者財(cái)產(chǎn)等因素。所以，歐盟的TTIP草案中，應(yīng)該進(jìn)一步明晰爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響程度判定的構(gòu)成要件，既要有實(shí)質(zhì)影響的判定標(biāo)準(zhǔn)⑤筆者建議可以制定更為詳細(xì)的界定“實(shí)質(zhì)性”剝奪投資者財(cái)產(chǎn)的程度，例如當(dāng)投資者的投資財(cái)產(chǎn)損失達(dá)到合理期待的百分比多少，就可以認(rèn)定財(cái)產(chǎn)被“實(shí)質(zhì)性”、“根本性”剝奪。，也需要將影響程度的判定與合理期待相聯(lián)系。

第三，將比例原則適用于國際投資規(guī)則，受到學(xué)界的認(rèn)可。就間接征收來說，無論是東道國合法目的所涉及的比例原則測試，還是補(bǔ)償環(huán)節(jié)，投資者合理期待與東道國合法目的之間的平衡，都需要比例原則的運(yùn)用[15]。盡管歐盟TTIP草案中有“合法目的不適用于極少數(shù)情況下爭議措施影響特別嚴(yán)重、明顯超過必要限度”，此句話如果進(jìn)行法律解釋，可以將其作為必要性測試的內(nèi)容，其作用類似于分析GATT 1994例外條款的必要性測試。但是，比例原則并不等同于必要性測試。將比例原則運(yùn)用到對(duì)國際投資法的基本內(nèi)容為：首先，仲裁庭應(yīng)判斷東道國所采取的措施（包括對(duì)既有法律規(guī)則的改變）是否為了某個(gè)合法目的，該措施是否對(duì)滿足合法目的來說是合適的。其次，仲裁庭還應(yīng)該判斷是否有其他方式也可以實(shí)現(xiàn)該合法目的，且該方式對(duì)投資者利益損害更小。最后，仲裁庭應(yīng)該嚴(yán)格地進(jìn)行利益權(quán)衡，綜合有效地考慮東道國措施對(duì)投資者利益的影響和東道國所追求的合法目標(biāo)[16]。比例原則的運(yùn)用對(duì)發(fā)展中國家而言有著更為重要的意義。因?yàn)?，該方法綜合平衡了在公共利益上的規(guī)制權(quán)，同時(shí)又為防止公共權(quán)力的濫用提供了有效的監(jiān)管審查[17]。

第四，透明度要求盡管不能作為間接征收構(gòu)成要件的一部分，但對(duì)投資者來說具有重要意義。對(duì)東道國的合法目的進(jìn)行必要性測試的時(shí)候，在替代措施的選擇問題上，由于信息不對(duì)稱的因素，投資者在該問題上處于相對(duì)劣勢，無法較容易找到一個(gè)同樣可以實(shí)現(xiàn)東道國合法目的替代措施。如果不對(duì)東道國透明度作要求，投資者的劣勢就會(huì)愈加明顯。如果不對(duì)東道國進(jìn)行透明度要求，投資者進(jìn)行投資之前，無法很好地進(jìn)行投資判斷，作為判定間接征收構(gòu)成要件之一的合理期待因素的確定也會(huì)受到影響。在仲裁實(shí)踐中，麥特克蘭德公司訴墨西哥案（Metalclad v.Mexico）的仲裁庭在較大程度上，正是認(rèn)為墨西哥東道國的措施缺乏透明度，而認(rèn)為其措施屬于間接征收⑥Metalclad Corporation v.the United Mexican States，ICSID Case No.ARB（AF）/97/1，2001，para.107。。應(yīng)該在條款中補(bǔ)充對(duì)東道國透明度要求的明確內(nèi)容，以彌補(bǔ)投資者在仲裁案件中信息不對(duì)稱的劣勢。

三、完善歐盟間接征收條款的思路分析

（一）間接征收定性分析與完善

綜合目前學(xué)界與仲裁實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，包括歐盟TTIP與 《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（Comprehensive Economic and Trade Agreement，CETA）等新型國際協(xié)定所涉及的相關(guān)內(nèi)容，就判斷東道國行為是否屬于間接征收的構(gòu)成要件來說，第一，東道國措施對(duì)外商投資的消極影響，即行為效果，包括影響程度分析；第二，投資者的合理期待；第三，東道國措施的合法目的，即行為性質(zhì)，包括合法目的必要性測試；第四，比例原則的運(yùn)用。

要確定這些構(gòu)成要件適用的邏輯順序，它們之間存在的體系結(jié)構(gòu)如圖1所示。

這個(gè)體系以爭議措施為中心，爭議措施的接受者為外國投資者。在投資者這個(gè)主體中，需要分析東道國爭議措施對(duì)投資者產(chǎn)生了什么樣的效果。對(duì)效果的分析主要有兩個(gè)因素：一方面，爭議措施是否打破了投資者的合理期待。在合理期待的問題上，一定要特別強(qiáng)調(diào)是對(duì)穩(wěn)定法律環(huán)境的合理期待，這種穩(wěn)定的法律環(huán)境包括：東道國的單方承諾、東道國與投資者的雙邊合同。只是東道國監(jiān)管措施的改變無法構(gòu)成東道國對(duì)投資者合理期待的破壞，也就無法構(gòu)成東道國間接征收條款的違反①M(fèi)etalpar v.Argentina，ICSID Case No.ARB/03/5 （Chile/Argentina BIT），Award of 6 June 2008，para.185.Unofficial English Translation available at：http：//italaw.com/documents/MetalparAwardEng.pdf，2017-5-18。。另一方面，爭議措施在多大程度上給投資者的投資帶來了消極影響，判斷東道國的爭議措施是否構(gòu)成一種實(shí)質(zhì)上、根本上地剝奪了投資者的投資財(cái)產(chǎn)。

爭議措施的實(shí)施者為東道國，在東道國這個(gè)主體中，需要分析東道國實(shí)施爭議措施是否具有合法目的②東道國的合法目的不僅僅包括國際經(jīng)濟(jì)法一般例外條款中的諸如，環(huán)境保護(hù)、人類動(dòng)植物的健康、公共安全、公共道德等內(nèi)容，還應(yīng)該包括東道國為獲得更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的需求。因?yàn)?，東道國（特別是廣大發(fā)展中國家），有的時(shí)候?qū)δ稠?xiàng)法律規(guī)則的改變是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，獲得更好的發(fā)展空間。如果將合法目的只定義為一般例外條款中的內(nèi)容，則會(huì)限制東道國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)則制定的靈活性。。還需要結(jié)合比例原則判斷東道國的合法目的是否滿足必要性測試。核心是判斷是否有對(duì)投資者影響更小，且同樣能實(shí)現(xiàn)東道國合法目的的替代措施。

從這兩個(gè)主體分析的先后順序來說，應(yīng)該首先從投資者這個(gè)角度出發(fā)，即先分析行為效果。從邏輯上來說，如果東道國的爭議措施沒有給投資者造成足夠程度的消極影響，也就不可能屬于間接征收，也沒有必要分析爭議措施的合法目的了。如果爭議措施在行為效果上確實(shí)達(dá)到了間接征收的程度，那么就是考慮爭議措施是否有相應(yīng)的合法目的，且該合法目的能否通過必要性測試，符合比例原則。

總體來說，筆者較為贊成兼具行為效果與行為目的理論，但是就界定間接征收的性質(zhì)來說，行為效果的判斷要比行為目的更為重要。行為效果更具有客觀因素的特點(diǎn)，其構(gòu)成要件之一的合理期待，也是合法目的比例原則適用的基礎(chǔ)。判斷間接征收的目的在于東道國是否承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。無論是合法間接征收還是非法間接征收，都是要補(bǔ)償?shù)模戏ㄅc否，只是全部補(bǔ)償與部分補(bǔ)償之分。行為效果對(duì)間接征收的定性具有決定性的意義，分析合法目的其意義更多的是為了考慮已經(jīng)構(gòu)成間接征收的措施究竟應(yīng)該承擔(dān)多大的補(bǔ)償責(zé)任。

圖1 間接征收的判定分析

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析與完善

判斷間接征收的目的實(shí)際上在于最后是否給予受影響的投資者以補(bǔ)償或者賠償。所以，補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)的公正與合理比間接征收行為的定性更為重要。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該改變既有的“全有或全無”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)將間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從整體上分為3類：不構(gòu)成間接征收的，不應(yīng)給予補(bǔ)償；構(gòu)成非法間接征收的，給予全部補(bǔ)償；構(gòu)成合法間接征收的，結(jié)合適用比例原則給予部分補(bǔ)償。

全有或全無相對(duì)來說，比較好適用，仲裁庭的自由裁量范圍也比較小。部分補(bǔ)償中，比例原則的實(shí)際運(yùn)用可能就要遠(yuǎn)比想象中的復(fù)雜。有學(xué)者認(rèn)為在設(shè)定間接征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)效率相結(jié)合，并且運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)加以分析。經(jīng)濟(jì)效率可以被看作各類投資協(xié)定的綜合目標(biāo)。各類投資協(xié)定都以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化為目標(biāo)。將比例原則的測試與經(jīng)濟(jì)效率相結(jié)合。從這個(gè)角度來說，東道國的爭議措施需要做出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)定在其對(duì)整個(gè)社會(huì)的積極影響與消極影響的差額上，即用補(bǔ)償?shù)姆绞絹砥胶鉅幾h措施對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的不必要的負(fù)擔(dān)。無效的爭議措施，即爭議措施沒有確保資源分配的效率，那么投資者就有權(quán)要求全部補(bǔ)償[18]。

此方式會(huì)涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本利潤分析（Cost-Benefits Analysis）。為衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本與利潤，歐盟委員會(huì)對(duì)成本利潤分析法，就從微觀經(jīng)濟(jì)角度提出過一些具體方法，包括：支出與成本避免；劑量反應(yīng)函數(shù)；價(jià)格評(píng)估；成本法；利潤轉(zhuǎn)移等③European Commission，Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects （Structural Funds，Cohesion Fund and Instrument for Pr-Accession），Bruxelles，2008，available at http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf，lasted visited on May 12，2017。。除了成本利潤分析法以外，法規(guī)影響評(píng)估法（Regulatory Impact Analysis）也是分析爭議措施常用的方法①New Zealand Government，Regulatory Impact Analysis Handbook，November 2009，available at http：//www.treasury，govt.zn.publications/guidance/regulatory/impactanalysis，lasted visited on 10 May，2017。，包含一系列措施，目的在于系統(tǒng)評(píng)估爭議措施的積極與消極影響②影響評(píng)估只是一種輔助手段，不能代替政府決定，影響評(píng)估只是為政府提供一定的數(shù)據(jù)參考，同時(shí)為確定間接征收的具體補(bǔ)償數(shù)額，提供一定的數(shù)據(jù)支持。。

應(yīng)該特別注意的是，爭議措施在個(gè)案中是針對(duì)具體的投資者在適用比例原則或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是，東道國的爭議措施也應(yīng)該從整體的角度來分析。舉例來說，東道國的爭議措施如果有益于大多數(shù)外國投資者，卻給小部分外國投資者造成了消極影響。在不同的條件下適用比例原則時(shí)，會(huì)造成較大差異，結(jié)果當(dāng)然也不盡相同。如果東道國一項(xiàng)在整體上具有較大經(jīng)濟(jì)效益的爭議措施，對(duì)個(gè)體投資者構(gòu)成了間接征收，此時(shí)給予個(gè)體投資者較大的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，勢必會(huì)影響社會(huì)整體利益的獲得。

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，在間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，具有較高經(jīng)濟(jì)效率的東道國措施應(yīng)該對(duì)投資者補(bǔ)償相對(duì)較少。同樣，具有較高經(jīng)濟(jì)效率的投資者應(yīng)該獲得較多的補(bǔ)償。這樣的安排才能一方面促使東道國謹(jǐn)慎做決定，提高決策的經(jīng)濟(jì)效率，以避免為可能出現(xiàn)的間接征收支付較多的補(bǔ)償。另一方面促使投資者將投資的消極外部影響降到最低，將積極的外部影響作到最大化，以在東道國措施構(gòu)成合法的間接征收時(shí)，獲得更多的補(bǔ)償。

完全采用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來確定間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也欠妥，首先這涉及到復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，以便確定爭議措施的效率和投資者的投資項(xiàng)目效率究竟是高還是低。而且這個(gè)經(jīng)濟(jì)效率的高低也是相對(duì)的，以何種效率標(biāo)準(zhǔn)作為參照，也需要考慮，這無疑增加了仲裁庭的判斷難度；其次，完全從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，一方面，這會(huì)讓東道國把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)始終放在首位，忽略了環(huán)保、人類健康等其他公共利益；另一方面，如果始終讓經(jīng)濟(jì)效率低的投資者獲得較少的補(bǔ)償，萬一這類投資者的投資項(xiàng)目是東道國特別需要引進(jìn)的外資，就無法提升東道國落后的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)分析間接征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路，也對(duì)完善間接征收的補(bǔ)償規(guī)則有一些新的啟示：若東道國爭議措施構(gòu)成合法間接征收，在給予被影響的投資者以補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，除了要考慮投資者的合理期待受損程度和東道國獲得的公共利益外，還應(yīng)當(dāng)綜合分析個(gè)案中的投資者所進(jìn)行的投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展前景是否符合東道國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需要等情況。如果投資者所從事的投資經(jīng)濟(jì)效益高、對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度大、屬于東道國亟待發(fā)展的落后產(chǎn)業(yè)，在同等條件下，就應(yīng)該給予更高補(bǔ)償。從東道國的層面來說，如果東道國的爭議措施屬于合法間接征收，但是該措施給社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)影響，其所實(shí)現(xiàn)的公共利益也沒有大過彌補(bǔ)該措施給社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響。同等情況下，東道國此時(shí)就應(yīng)該給予受影響的投資者比原計(jì)劃更高數(shù)額的補(bǔ)償，以彌補(bǔ)該措施給社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率帶來的不良影響。

除了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法對(duì)間接征收補(bǔ)償?shù)耐晟?，投資者是否應(yīng)該被給予補(bǔ)償，還應(yīng)該考慮投資者自己的審慎義務(wù)，例如投資者在投資之前是否做好了足夠充分的盡職調(diào)查。如果東道國的間接征收措施是在盡職調(diào)查中能夠考慮到的，那么投資者在投資之前，由于自己的盡職調(diào)查不到位產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該由投資者自己承擔(dān)，或者投資者應(yīng)該購買相應(yīng)的保險(xiǎn)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[19]，東道國不應(yīng)該對(duì)此給予補(bǔ)償[20]。

如果遇到東道國與投資者在合同約定時(shí)沒有預(yù)見到的風(fēng)險(xiǎn)，在間接征收的問題上可以借鑒合同法中的“默認(rèn)規(guī)則”③例如，《統(tǒng)一商法典》（Uniform Commercial Code）規(guī)定，如果買賣雙方未約定交貨地，默認(rèn)交貨地為賣方所在地。運(yùn)用“默認(rèn)規(guī)則”來解決投資者—國家間的爭端意義在于：一方面，通過“默認(rèn)規(guī)則”能夠減少仲裁庭的自由裁量，使仲裁庭能夠更容易地做出決定。另一方面，“默認(rèn)規(guī)則”還能增加?xùn)|道國和投資者對(duì)規(guī)則的可預(yù)測性，以更好地指導(dǎo)雙方對(duì)投資協(xié)定的適用。。風(fēng)險(xiǎn)越難評(píng)估和對(duì)抗，對(duì)投資者而言就更難有效率地去防范。以設(shè)定范圍的方式來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分析也許是較為可取的方式。在某個(gè)范圍以外，投資者不會(huì)被期待去購買保險(xiǎn)，因此如果發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從東道國處獲得補(bǔ)償。若在某個(gè)范圍以內(nèi)，投資者應(yīng)該自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，“默認(rèn)規(guī)則”要求東道國能夠在投資者無法有效確保風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，給予補(bǔ)償。同時(shí)，“默認(rèn)規(guī)則”要求投資者在能夠有效獲得保險(xiǎn)的情況下，自行承擔(dān)相應(yīng)的損失④風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分析主要以更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)。如果合同中存在未約定的空白事項(xiàng)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由能夠更好確保防范事件發(fā)生的一方來承擔(dān)。以投資者為核心進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分析是因?yàn)?，投資者更熟悉自己所從事的具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)然，這也和投資者是否能夠容易地獲得保險(xiǎn)有關(guān)。投資者如果越容易從市場上獲得保險(xiǎn)來防范風(fēng)險(xiǎn)，仲裁庭就越可能讓投資者自行承擔(dān)損失。。

四、對(duì)中國的啟示

在中國的自由貿(mào)易協(xié)定中，早期的征收條款模式以2008年生效的 《中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》和2010年生效的《中國—秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》為代表。在這兩個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中，中國主要以東道國的立場，簡要地列明了合法征收需要滿足的條件①《中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》第145條；《中國—秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》第133條。。既沒有對(duì)間接征收的概念和構(gòu)成要件作出界定，也沒有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出詳細(xì)的區(qū)分。盡管《中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》對(duì)補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式與利息支付作了規(guī)定，但是并沒有對(duì)補(bǔ)償與間接征收之間的聯(lián)系作出明確的說明。

中國在這兩個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中強(qiáng)調(diào)合法征收的條件，可以從當(dāng)時(shí)對(duì)外直接投資流入量與流出量中找到答案。2008年，中國對(duì)外直接投資流入量和流出量分別為1 083.12億美元和521.5億美元②United Nations Conference on Trade and Development，World Investment Report 2010，Annex table 1。。2010年，中國對(duì)外直接投資流入量和流出量分別為1 057.35億美元和680億美元③United Nations Conference on Trade and Development，World Investment Report 2011，Annex table 1。。這段時(shí)間，中國對(duì)外直接投資流入量比流出量高出近一倍之多，表明中國那時(shí)主要還是作為投資目的國，更多是考慮如何維護(hù)自身的規(guī)制權(quán)。

2011—2015年，中國的對(duì)外直接投資流出量與流入量差距逐年縮小。2014年，中國的對(duì)外直接投資流入量與流出量已經(jīng)比較接近了。到2016年，中國對(duì)外直接投資流出量首次超過流入量④中國2014年的對(duì)外直接投資流入量和流出量分別為：1 285億美元和1 231.2億美元。中國2016年的對(duì)外直接投資流入量與流出量分別為：1 337 億美元和 1 831 億美元。 United Nations Conference on Trade and Development，World Investment Report 2017，Annex table 1。。中國也從投資目的國，逐漸變?yōu)閷?duì)外投資的大國，對(duì)外直接投資流出量與流入量對(duì)于中國來說同樣重要。

2015年《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》可謂是目前中國較為全面地規(guī)定間接征收的國際協(xié)定。除了保留之前自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)合法征收需要滿足的條件之外，《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》在附件中對(duì)間接征收作了詳細(xì)而具體的規(guī)定。從總體上來說，《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》基本上采取了兼具行為效果與行為目的理論來界定間接征收。根據(jù)條款的規(guī)定，間接征收的構(gòu)成要件主要包括：行為的經(jīng)濟(jì)影響、行為對(duì)投資者合理期待的干擾程度、行為目的（比例原則）⑤《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》附件12-B。。

將《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》間接征收規(guī)定與歐盟TTIP草案中的間接征收規(guī)定進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，前者對(duì)間接征收明確將“合理期待”的內(nèi)容與比例原則的運(yùn)用納入條款之中。而這一點(diǎn)歐盟TTIP草案中是沒有的。合理期待與比例原則的運(yùn)用都是提高間接征收確定性和可預(yù)測性的重要構(gòu)成要件，《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》在這部分上是優(yōu)于歐盟TTIP草案中的相關(guān)內(nèi)容的。中國在將來簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中也應(yīng)該保留這部分內(nèi)容。

《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》中的間接征收條款仍有可待改進(jìn)之處：首先，東道國措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響程度應(yīng)該有更為詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。東道國爭議措施對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響程度的判定，至少要綜合分析爭議措施對(duì)投資者合理期待的損害程度、持續(xù)時(shí)間、實(shí)質(zhì)上和根本上剝奪投資者財(cái)產(chǎn)等因素。歐盟TTIP草案中，盡管也沒有包括較為詳盡的經(jīng)濟(jì)影響程度要素，但是列出了“東道國爭議措施的持續(xù)時(shí)間”⑥EU TTIP Draft，Annex I：Expropriation，Article 2（b）。。中國的間接征收條款也應(yīng)該盡量詳盡地列出判定經(jīng)濟(jì)影響程度的相關(guān)因素。其次，透明度要求盡管不能作為間接征收構(gòu)成要件的一部分，但是，對(duì)投資者來說具有重要的意義。在條款中補(bǔ)充對(duì)東道國透明度要求的明確內(nèi)容，可以彌補(bǔ)投資者在仲裁案件中信息不對(duì)稱的劣勢。中國的間接征收條款也應(yīng)對(duì)此加以安排。最后，中國在間接征收中的補(bǔ)償條款著重強(qiáng)調(diào)的是用公平市場價(jià)值來計(jì)算補(bǔ)償，還規(guī)定了補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)、利息、匯率等方面的內(nèi)容⑦《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》第12.9條。。在間接征收的補(bǔ)償條款中，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)投資者自己的審慎義務(wù)。如果東道國的間接征收措施是在盡職調(diào)查中能夠考慮到的，那么投資者在投資之前，由于自己的盡職調(diào)查不到位產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該由投資者自己承擔(dān)，或者投資者應(yīng)該購買相應(yīng)的保險(xiǎn)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)就不應(yīng)該給予補(bǔ)償。同時(shí)，補(bǔ)償還需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益，充分考慮東道國合法目的的經(jīng)濟(jì)效益與投資者進(jìn)行投資的經(jīng)濟(jì)效益，來進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。