代理·治理：大型體育場館PPP模式的理論析辨

董紅剛

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指公共部門與私人部門以合同為基礎構建的一種利益共享、責任連帶、風險共擔的合作關系和組織結(jié)構，通過合同來明確雙方的責權利，合作治理，實現(xiàn)共贏。然而，大型體育場館PPP模式的合同文本是完全契約還是不完全契約，理論根基是代理還是治理，筆者致力于探討這一問題。本文撰寫脈絡：由一項調(diào)查引出問題并指出該問題涉及2種理論，即委托代理理論與不完全契約理論；爾后，針對該問題及其理論進行文獻述評和關系闡釋；進而，分析委托代理理論在解釋大型體育場館PPP模式上的3個難題，以及大型體育場館PPP模式實踐中呈現(xiàn)出的3個不完全契約特征；最后，指出治理理論是可行途徑，并提出大型體育場館PPP模式的出路。

1 XX市奧林匹克公園收支情況調(diào)查及其引出的問題

筆者調(diào)查了XX市奧林匹克公園5年（2010—2014）的收支情況。XX市奧林匹克公園是為XX省XX屆運動會打造的，規(guī)劃主體建筑是“一場兩館”（游泳館至今未建，實際為“一場一館”）。此外，公園還建有擊劍館、射擊館和室外健身場地等小型場館。自2004年起，XX市奧林匹克公園由XX奧園體育產(chǎn)業(yè)集團有限責任公司（簡稱奧體集團）負責經(jīng)營管理，調(diào)查結(jié)果如下。

（1）奧體集團的性質(zhì)。奧體集團是XX市體育局下屬的公司，國有獨資，奧體集團高層都是XX市體育局原領導。雙方的合同文本中明確表述：市體育局將奧林匹克公園的經(jīng)營權委托給奧體集團，……奧體集團自主經(jīng)營、自負盈虧。雙方合作屬于典型的委托-代理模式。然而，奧體集團的資本結(jié)構（官方表述為資產(chǎn)性質(zhì)）決定了其必須承擔公益投資和全民健身活動減免，在此前提下才能追求經(jīng)濟效益，即奧體集團享有剩余權。

（2）奧體集團的收支情況。奧體集團5年整體效益接近1.25億元，其中直接經(jīng)濟收入7 859.72萬元、間接效益達4 635萬元。間接效益，是指公益或者免費部分，包括公益投資2 135萬（見表1）和全民健身減免接近2 500萬，免費部分占比高達37%以上。奧體集團5年支出7 846.81萬（見表2），運營5年的實際剩余竟然只有12.91萬。

（3）雙方的違約情況。按照合同，一方面，奧體集團需要上繳市體育局180萬/年，但是奧體集團一直拖欠；另一方面，5年時間里市體育局在不考慮場館大修情況下需要再投入1 000萬用于場館維護，但是市體育局一直沒有兌現(xiàn)。

（4）值得單列的調(diào)查結(jié)果。調(diào)查中，筆者無法理解“廣告費用”支出，經(jīng)反復求證，相關人將其解釋為主管部門或關系單位舉辦活動的宣傳費用?？梢?，大型體育場館PPP模式可以借公益之名將“廣告收入”轉(zhuǎn)化為“廣告費用”。

表1 2010—2014“奧體集團”公益投資情況詳表/萬元Table 1 2010—2014 Detail Table of Public Welfare Investment of Olympic Sports Group

表2 2010—2014“奧體集團”支出情況詳表/萬元Table2 2010—2014 Detail Table of Expenditure of Olympic Sports Group

調(diào)查結(jié)果引出的問題有：XX市體育局以各種名義，甚至是拖欠場館再投入資金的方式來侵占奧體集團剩余權的空間，奧體集團轉(zhuǎn)而謀求合同中難覓的外部利潤，這種合作雙方相互擠兌顯然屬于不完全契約的特征，引申的政策含義是委托-代理理論和激勵-約束機制失效。據(jù)悉，2016年奧體集團領導層多位官員被紀委調(diào)查，奧體集團運營模式失敗。這一問題涉及2種理論，即委托代理理論與不完全契約理論，2種理論各有利弊，實踐中也都有成功和失敗的案例。奧體集團的困境是：XX市體育局構建了委托代理理論指導下的運行框架，實踐中卻充斥著雙方違約、相互擠占、反復博弈的不完全契約特征。據(jù)此，本文從理論與實踐相悖這一關鍵點出發(fā)，在理論辨析中論證大型體育場館PPP模式的困境及出路。

2 契約理論與大型體育場館PPP模式研究

筆者調(diào)查結(jié)果顯示：（1）奧體集團與XX市體育局的合同文本寫明雙方以委托代理形式進行合作；（2）實踐中的合作運行和雙方行為充斥著不完全契約的特征。因此，筆者從委托-代理理論與不完全契約理論2條脈絡進行文獻述評。

A.G.WALDER[1]綜述了契約理論的整個領域，包括委托-代理理論、隱性契約理論、不完全契約和自我履行契約。我國的契約理論研究大體按2個方向發(fā)展：委托-代理理論和不完全契約理論。針對大型體育場館，國內(nèi)外學者前期傾向于運用委托-代理理論，爾后，學者們逐漸意識到大型體育場館PPP模式合同文本的不完全性，新制度經(jīng)濟學中的契約一般是不完全契約（incomplete contract）[2]。2條進路研究大型體育場館涉及3個基本問題：融資結(jié)構、治理模式和經(jīng)營績效。3個問題相互勾連，融資結(jié)構決定治理模式[3]，治理模式是經(jīng)營績效的決定性因素[4]。融資結(jié)構還決定著大型體育場館的屬性（所有權歸屬），公共財政投資興建的大型體育場館的歸屬問題是毋庸置疑的，而其賽后治理機制大體存在2種模式：委托代理和社會治理。

委托-代理理論又稱合約理論或者完全契約、默契契約，其2個前提假設是利益不一致、信息不對稱，由于存在委托人“隱藏行動”和代理人“隱藏信息”導致的機會主義和道德風險，需要事前設計一種能夠涵蓋所有或然事件的完全合約，以解決風險分擔、有效激勵問題[5]。在大型體育場館治理實踐中，學者們提出理順大型體育場館委托-代理關系的關鍵是政府圍繞最優(yōu)供給量設計激勵機制，進而降低委托代理風險、降低成本系數(shù)和規(guī)避絕對風險[6-9]。SAPPINGTON對委托-代理理論及其實踐給出了一個邏輯自洽的解釋：假設利益不一致、信息不對稱→指出代理問題→分析關鍵變量（參與約束、激勵約束相容）→得出委托人設計契約的特征。因此，委托-代理理論的核心是委托人設計最優(yōu)契約以激勵代理人[5，10]。事實上，我國大型體育場館的經(jīng)營者根本無法實現(xiàn)激勵約束相容和參與約束，因為，政府部門與市場主體目標不一致，政府部門無法了解經(jīng)營者的努力水平，經(jīng)營者無法獲得市場上可以接受的利潤率[6，11-12]。政府部門雖然將大型體育場館的經(jīng)營權授予代理人，但要求代理人按照其意愿提供服務，代理人在行使經(jīng)營權時常常將自身利益置于政府部門和公眾利益之上，政府部門在不斷修正過程中難以避免地產(chǎn)生交易成本。因此，在我國大型體育場館PPP模式運營中，政府部門要求市場主體上交固定數(shù)額的費用后享有剩余的做法，無法激勵市場主體，也無法激勵政府部門，即無法實現(xiàn)激勵約束相容。

不完全契約理論（incomplete contract theory）可以追溯到科斯的《企業(yè)的本質(zhì)》[13]，爾后，大體沿著2條脈絡展開：（1）威廉姆斯（Williamson）引領的交易費用經(jīng)濟學派，核心是選擇一種治理結(jié)構并構建相應的制度以實現(xiàn)事前和事后交易費用的最小化[13]；（2）以哈特（HART）為代表的產(chǎn)權理論學派，S.GROSSMAN和O.HART等[14-15]共同創(chuàng)立的GHM理論，核心是構建一種機制以保護事前的投資激勵?；诖?，研究大型體育場館PPP模式存在以下4種視角。（1）關系性合約，PPP模式的合同不是古典的交易合約而是關系性合約[5]，合同實施和治理績效需要特定的技術和機制作為保障。R.M.ISAAC和N.C.TIMOTHY等[16-17]指出，良好的關系和有效的溝通是影響公共產(chǎn)品供給的重要因素，（2）交易成本，認為人都是有限理性的，不完全性是合約的基本特征，交易成本不可避免，大型體育場館PPP模式的治理主體之間信任、溝通、合作和承諾等可以有效減小交易成本。（3）產(chǎn)權，通過PPP模式中治理主體產(chǎn)權最優(yōu)配置來實現(xiàn)利益最大化，認為大型體育場館PPP模式的關鍵是建設與運營捆綁在一起[18-19]，把產(chǎn)權賦予私人部門實現(xiàn)高效激勵，但其立足于事前的產(chǎn)權分配而忽視了PPP模式的運行。（4）公共治理，認為大型體育場館PPP模式的治理主體應該立足于合作、信任、透明、公正和共贏的理念，政府部門應該加強對PPP模式的法律保障、合約監(jiān)督和運行管理[6，12]。顯然，4種視角的共同之處是承認大型體育場館PPP模式的合同文本屬于不完全契約，利益相關者不得不面臨再談判問題，而基于協(xié)商合作的利益相關者共同治理恰恰是一劑良藥。

契約理論，由委托-代理理論發(fā)展到不完全契約理論是一個修正過程。正如GHM理論指出，委托-代理理論作為一種完全合約理論，沒有觸及契約的本質(zhì)，甚至言明在完全合約條件下企業(yè)根本不可能存在。不完全契約理論把“剩余控制權”定義為企業(yè)的所有權，并認為剩余控制權（residual rights of control）與剩余索取權（residual rights of claim）對稱分布是實現(xiàn)合作治理的關鍵，當然，這也是提高大型體育場館PPP模式治理績效的關鍵。顯然，不完全契約理論繞開了所有權困境，有助于實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的兩權分離，有助于實現(xiàn)市場主體和政府部門的雙重激勵。但是，我國大型體育場館治理的特殊之處在于，擁有剩余控制權并不一定擁有剩余索取權，由此，導致的資源無效配置和敲竹杠行為，才是我國大型體育場館亟待治理的問題。而法律界定大型體育場館的所有權往往是特定時期的法律產(chǎn)物，其目的在于使結(jié)構要素之間形成一套行之有效的激勵-約束機制，以糾偏常常異化的控制權。在這個意義上，法律旨在糾偏大型體育場館PPP模式中治理結(jié)構要素的失衡狀態(tài)。其實，我國大型體育場館所有權形式不斷變化、本質(zhì)從未改變，這是理論界和現(xiàn)實中我國大型體育場館PPP模式治理主體關系混亂的根源，也是委托-代理理論無法解釋我國大型體育場館治理困境的關鍵之處，更是我國大型體育場館治理機制變革的迫切性所在。

3 委托-代理理論解釋大型體育場館PPP模式的3個難題

按照奧體集團與XX市體育局的合同文本，雙方合作采用委托-代理模式，即XX市體育局將奧林匹克公園的經(jīng)營權委托給奧體集團，然而，委托-代理理論的利益不一致、信息不對稱、理性經(jīng)濟人和無交易成本等假設，導致其存在3個難以逾越的理論難題：道德風險、逆向選擇和公司性質(zhì)。

3.1 道德風險：如何防范與激勵代理人

道德風險是契約形成以后由于信息不對稱導致的問題，即如何防范代理人。由于委托人難以有效監(jiān)督代理人行為，也無法知道代理人的努力水平，代理人便可能利用自己擁有的信息優(yōu)勢，違背委托人利益，謀取自身效用最大化，出現(xiàn)道德風險問題。

在筆者調(diào)查中，奧體集團總經(jīng)理及管理層關鍵人物，以個人名義辦比賽、拉贊助是常態(tài)，集團上下一致認為這是經(jīng)營能力的體現(xiàn)，然而，以公共資源謀求個人收益是顯而易見的，最終，2016年奧體集團領導層多位官員被紀委調(diào)查。XX市體育局防范奧體集團出現(xiàn)越軌行為的方法是：（1）XX市體育局建立一套完備有效的監(jiān)督機制來規(guī)范奧體集團的行為，即構建一套內(nèi)部行政問責與外部第三方監(jiān)督和評價的綜合機制，讓奧體集團的努力水平符合XX市體育局的利益；（2）XX市體育局加大處罰力度，令奧體集團感受到越軌行為的成本一定大于收益。毋庸置疑，方法（1）將導致XX市體育局的監(jiān)督成本過大，以致難以為繼，尤其是當下第三方監(jiān)督與評價機制尚未健全；方法（2）將導致XX市體育局與奧體集團之間的不信任，奧體集團將采取更加隱蔽的越軌行為，政府部門可能動用最終裁決權，但是，頻繁更換大型體育場館的經(jīng)營者有損政府形象、有傷市場環(huán)境。

理論上，委托人總是可以設計一個最優(yōu)合約，或者是在動態(tài)合約中找到一個防范再談判的合約，亦或是在多重代理情況下找到一個防范合謀的合約，實現(xiàn)所有者與經(jīng)營者的激勵約束相容?，F(xiàn)實是，在大型體育場館PPP模式運行中，根本不存在完美的能夠預計所有或然情況的合約，加之，政府部門的收益直接取決于經(jīng)營者付出的努力，而經(jīng)營者的收益是市場利潤和政府部門支付的報酬。由于利益的相互沖突，經(jīng)營者可能隱藏經(jīng)營收入，畢竟大型體育場館經(jīng)營者的貢獻無法精確分解和準確度量，經(jīng)營者利用政府部門委托的資源決策權謀取自身利益，此時，政府部門必須保留剩余權以有效監(jiān)督經(jīng)營者。隨即，激勵大型體育場館經(jīng)營者，協(xié)調(diào)委托人與代理人之間的利益關系，變得更加困難。

3.2 逆向選擇：如何防范與激勵委托人

逆向選擇是契約履行之前由于信息不對稱導致的問題，即誰來監(jiān)督擁有權力的委托人。在西方分權制衡框架下，或許會有答案，雖然不盡完整。但是，我國的權威體制甚至沒有給這一問題留出解釋的空間。

委托-代理理論隱含假設了委托人對經(jīng)營績效沒有影響，事實真的如此嗎？在調(diào)查中獲悉，最初參與XX市奧林匹克公園經(jīng)營權競標的有3家公司，最終結(jié)果是奧體集團獲得了經(jīng)營權，另外2家是私人公司，這其中有無內(nèi)幕筆者不得而知，也無需知曉，問題的關鍵是誰來監(jiān)督XX市體育局？體制內(nèi)當然有監(jiān)督機制，但是，我國大型體育場館委托代理的根本問題是原始委托人（全民）缺位、各級政府部門補位。原始委托人缺位，若政府部門或者與政府部門有關系的公司成為代理人，則難以避免“廉價投票權”問題，假如政府再是唯一監(jiān)督人，那么，這個難題常常是致命的；若私人公司成為代理人則難以避免“自由處置行為”，即經(jīng)營者往往假借集體名義做出不用承擔后果的決策，如過度開發(fā)大型體育場館導致國有資產(chǎn)的損耗與流失。如果原始委托人無法復歸，無論誰、以什么方式成為代理人，作為“守夜人”的政府部門對大型體育場館治理績效有著不可推卸的責任。正因如此，政府部門普遍采取廣泛的行政干預，主管部門和監(jiān)督機構的共識是經(jīng)營國有資產(chǎn)還是選擇“內(nèi)部人”作為代理人，公私合作中“私”的性質(zhì)發(fā)生異化。

委托-代理理論隱含假定了人是絕對理性和交易成本為零，這顯然與實際情況不符。XX市體育局作為形式上的所有者，扮演著二級委托人的角色，其把大型體育場館經(jīng)營權委托給奧體集團，但難以避免多重代理成本，具體形態(tài)可以是監(jiān)督成本、貪污的損失，也可以是治理腐敗的資金消耗、機構設置和制度設計等。同時，在委托權分配和剩余權分割過程中，如果委托權不受制約則代理成本居高不下，具體形態(tài)可以是委托人借公益性之名侵占大型體育場館的經(jīng)營空間，也可以是代理人謀求經(jīng)營大型體育場館的外部利潤。

3.3 “私”的性質(zhì)：導致委托-代理理論難以解釋我國現(xiàn)實的關鍵變量

公私合作中，“私”的性質(zhì)是指場館經(jīng)營公司是國有獨資、私人公司，或是國家控股，即是政府部門成立下屬公司運營場館，還是政府部門委托專業(yè)公司運營場館，或者說公私合資國家控股的公司運營場館。

在本文的案例中，奧體集團是XX市體育局成立的下屬公司，國有獨資，集團高層出身于XX市體育局。當然，這在國內(nèi)實屬常見之事，如江蘇省第19屆運動會主場地揚州體育公園，運營方是揚州體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，國有獨資，公司負責人季總兼任省運會組委會“競賽及場館建設運行部”部長；亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會多數(shù)管理人員來自于柴河林業(yè)局，這一點在《關于組建省政府亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會的通知》（黑編[2011]32號文）中有詳細的說明；北京2022冬奧會奧運村項目，由北京新奧集團有限公司投資興建，該公司的性質(zhì)是國有控股。

事實上，委托-代理理論面對由政府部門組建的公司，或者與政府部門有千絲萬縷聯(lián)系的公司運營大型體育場館時，即使委托人公平公正地對待每一位競爭者，在信息不對稱和監(jiān)督缺失的情況下，政府部門難以避免暗箱操作之嫌。顯然，依據(jù)委托-代理理論構建起來的大型體育場館PPP模式的運行框架，適用于具備較為充分的市場信號和監(jiān)督體系之下，其基礎是完善的社會外部監(jiān)督體系和系統(tǒng)內(nèi)部治理機制，實質(zhì)是廣泛的代理人監(jiān)督代理人體系。而我國的現(xiàn)實是，“私”具備了“公”的性質(zhì)，并且，政府部門錯位干預與缺乏激勵同在，市場主體越位經(jīng)營與缺乏約束兼有，甚至公私之間的互動常常發(fā)生在合約之外，場館的真實運營不是依賴于看得見的合同條款而是看不見的合作關系。一種基于交流與合作、威脅與策略的公私之間的博弈均衡，這些顯然超出了委托-代理理論的解釋范疇。

4 不完全契約：大型體育場館PPP模式運行的真實狀態(tài)

奧體集團與XX市體育局的合同文本、合約履行以及雙方的違約行為告訴我們：政府部門與市場主體都不可能事前預見所有的情況，也不可能把所有的條款都寫入契約，合作方后期再談判是常態(tài)，核心是爭奪剩余權利，關鍵是激勵方式，屬于典型的不完全契約。這正是奧體集團運營模式失敗的原因所在，即按照委托代理框架運行卻呈現(xiàn)出不完全契約特征。

4.1 后期再談判：大型體育場館PPP模式呈現(xiàn)出的不完全契約特征之一

不完全契約理論首先指出，當契約所涉及的未來狀態(tài)足夠復雜時，個體主觀預期乃至集體客觀預測就不可能是完全的，因此契約是不完全的，不可預見的可能性（unforeseen contingencies）成為契約不完全性的本質(zhì)原因[10]，后期再談判成為契約不完全性的基本屬性。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，奧體集團與XX市體育局之間的初始合同只是一個框架，后期再談判隨處可見，甚至覆蓋了每一次合作，并且，合作內(nèi)容和價格標準會依據(jù)“顧客”的勢力強弱、關系遠近來調(diào)整。僅舉一例，奧體集團出租籃球館的價格為企業(yè)5萬/次（簽約后立即繳費），消防部門2萬/次（年終付費且提供裁判等服務），市府、體育局舉辦活動免費。事實上，能夠明確寫入合同文本中便不存在爭議，然而，大型體育場館的后期治理，一方面出現(xiàn)“瑕疵”契約，即沒有完全指定某一方或雙方的違約賠償責任，法律一般通過指定缺席規(guī)則（default rule）來填補責任上的空缺；另一方面，出現(xiàn)“不能充分描述各種可能[20]”的契約，即沒能完全描述未來所有可能狀態(tài)下對應的責權利，這正是經(jīng)濟學家們所關注的不完全契約，而經(jīng)濟學家更關心的是后期再談判的過程。誠如鳥巢經(jīng)營權變更，政府部門認定中信聯(lián)合體利用“瑕疵”契約過度開發(fā)鳥巢[12]，且存在敲竹杠行為，而中信聯(lián)合體則認為，政府部門違約在先，無處不在地行政干預導致資源的無效配置，雙方爭執(zhí)不下，原合約僅維持1年，PPP模式宣告失敗。奧體集團的境遇也是如此，主管部門使用場地免費、關系單位使用場地低收費、主管部門拖欠場館后期再投入，凡此種種，經(jīng)營者在后期再談判中基本無能為力。由此，公私之間后期再談判中地位不對等問題凸顯出來。

4.2 爭奪剩余權利：大型體育場館PPP模式呈現(xiàn)出的不完全契約特征之二

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，XX市體育局經(jīng)常性安排合約中找不到的任務，一些關鍵人物介紹一些關系單位使用場地，奧體集團也審時度勢地取舍或者稱為謀利，雙方形成一種默會并在此基礎上爭奪剩余權利。事實上，XX市體育局雖然將奧林匹克公園的經(jīng)營權委托給奧體集團，但資產(chǎn)性質(zhì)決定了奧體集團必須在完成公益投入后享有剩余權利，政府部門便以公益之名為關系單位“大開綠燈”，不斷侵占場館經(jīng)營空間和時間，盤剝市場主體利潤空間，導致奧體集團利潤微薄。奧體集團無法獲得市場上可以接受的利潤率轉(zhuǎn)而追求外部利潤，出現(xiàn)奧體集團借公益之名將“廣告收入”轉(zhuǎn)化為“廣告費用”的現(xiàn)象。公私之間陷入相互擠兌的爭奪剩余權利之中，委托代理的合同文本近乎失效，這正是奧體集團運營模式失敗的關鍵之處。

不完全契約理論的核心議題是，政府部門與市場主體爭奪剩余控制權和剩余索取權，當然大型體育場館治理后期再談判的核心也是利潤再分配、責任再分擔。剩余控制權對于XX市體育局意味著確保場館的公益屬性，以及維系PPP模式的制度框架和運行體系，而對于奧體集團意味著充分激勵，即拓展場館的經(jīng)營空間和時間；剩余索取權對于XX市體育局意味著降低運行成本、分擔部分風險、吸引私人資本，而對于奧體集團意味著有效約束，即框定經(jīng)營范圍和規(guī)范運營行為。如何均衡，考驗著雙方的智慧。其實，大型體育場館PPP模式中，政府部門與市場主體在提高努力水平和降低成本方面目標一致，只是在風險規(guī)避的程度與策略上有所不同[6]，政府部門應注意維護自身信譽以尋求長期利益，市場主體應確保公益底線以尋求廣泛合作。奧體集團與XX市體育局之間的合作，可以學習廣州體育館的治理模式，廣州市體育局給予廣州體育館特殊“補償”助其扭虧為盈；也可以效仿上海市江灣體育中心的治理模式，上海市體育局與上海楊浦中央社區(qū)發(fā)展有限公司歷經(jīng)反復談判[12]，公私之間博弈妥協(xié)，合理分割剩余控制權和剩余索取權，PPP模式持續(xù)前行。

4.3 高能激勵方式產(chǎn)生負效應：大型體育場館PPP模式呈現(xiàn)出的不完全契約特征之三

大型體育場館PPP模式有2種激勵方式：高能激勵和低能激勵。按照合同文本，奧體集團與XX市體育局之間采用高能激勵，即奧體集團上交固定數(shù)額費用后享有剩余，這是一種典型的委托代理激勵方式。然而，現(xiàn)實中的高能激勵，一方面導致政府部門的惰性，出現(xiàn)XX市體育局無視奧體集團盈虧的現(xiàn)象；另一方面，導致經(jīng)營者過度開發(fā)大型體育場館的行為，即代理人無需為濫用委托資產(chǎn)付出代價而過度開發(fā)剩余利潤。更為嚴重的是，高能激勵會導致合作方陷入互相拖欠的怪圈，奧體集團無法上繳固定費用，XX市體育局拖欠場館后續(xù)投入，雙方合作異化為依靠自我實施的隱性合約，即一種典型的不完全契約特征。

高能激勵下產(chǎn)生的這些“怪現(xiàn)象”，顯然是不完全契約理論的研究范疇，而防范這種隱性合約只能采用低能激勵，即委托人用市場上可以接受的價格購買代理人提供的產(chǎn)品或服務，即政府購買體育公共服務。不完全契約理論的代表性人物哈特指出，合作生產(chǎn)中控制權配置與激勵-約束機制，實質(zhì)是不同的激勵方式，即采用高能激勵還是低能激勵，是激勵政府部門還是激勵私人經(jīng)營者。在市場不完善和行政缺乏監(jiān)督的情況下，利益相關者始終保持著有限度的理性，委托人和代理人在簽署契約前后通過隱藏真實信息來謀求自身利益最大化是在所難免的。因此，大型體育場館PPP模式不能引入高能激勵——經(jīng)營者向委托人上繳固定數(shù)額的費用后獲得全部剩余索取權[21]。政府部門要求市場主體上交固定數(shù)額的費用后享有剩余的做法，無法激勵市場主體，也無法激勵政府部門。政府委托下屬公司運營場館，難題是如何激勵場館經(jīng)營者；政府委托專業(yè)公司運營場館，難題是如何激勵政府部門。這其中的癥候是“上交固定數(shù)額費用后享有剩余”，對于盈余沒有激勵機制，對于虧損沒有約束機制，也就是激勵約束不相容。

5 以治理理論應對大型體育場館PPP模式的困境

奧體集團與XX市體育局在委托代理框架下展開合作，卻難以回應道德風險、逆向選擇和公司性質(zhì)導致的合作難題，實踐中更是出現(xiàn)了雙方違約、相互擠占、反復博弈的不完全契約特征。顯然，理論與實踐發(fā)生沖突。那么，大型體育場館PPP模式的出路何在？

5.1 以治理理念化解不完全契約的特征，解決理論與實踐相悖問題

奧體集團與XX市體育局合作的窘境，乃至我國大型體育場館PPP模式的困境，根源在于構建了委托代理理論指導下的運行框架，實踐中卻充斥著不完全契約的特征，用委托代理的完全契約理論應對實踐中的不完全契約狀態(tài)。

時下，XX市體育局限于國家和人民代言人的身份，已經(jīng)不可能親自經(jīng)營場館，否則與代言人的身份相悖，那么，XX市體育局無法避免地選擇委托-代理模式，也無可奈何地受制于多重代理困境。奧體集團限于資產(chǎn)的國有屬性，集團經(jīng)營者限于體制內(nèi)身份，不可能違背XX市體育局的意愿和大型體育場館的公共屬性，那么，奧體集團無法避免地解釋委托-代理模式，也無可奈何地忍受著不完全契約的諸多特征。

既然雙方都要遵守委托代理模式，而不完全契約又是現(xiàn)實中的真實狀態(tài)，合作方的后期再談判不可避免，甚至是合同之外的社會關系控制著大型體育場館的運營。那么，大型體育場館PPP模式有效治理的核心問題演化為如何實現(xiàn)剩余控制權與剩余索取權的對稱分布，關鍵是如何實現(xiàn)激勵與評價方式的轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)公私之間利益共享、責任連帶和風險共擔。事實上，社會治理是利益相關者基于不完全契約理論，采用協(xié)商、合作和共贏的治理理念，構建大型體育場館PPP模式的治理機制，而治理理論內(nèi)蘊的多中心結(jié)構相互制衡、多元化主體共同協(xié)商、多樣化手段綜合運用、社會化評價指標體系，恰恰是一劑良藥。

5.2 構建以法治和協(xié)商為基礎的對話平臺，解決后期再談判中權利失衡問題

奧體集團在面對剩余權利被擠占甚至剝奪的情況下，毫無辦法，以致運營5年的實際剩余只有12.91萬。顯然，剩余權分割的比例與談判地位的強弱直接相關。在大型體育場館PPP模式的建設階段，政府部門是監(jiān)督者、規(guī)制者和購買者，其明顯處于強勢地位；而政府部門在場館運營階段掌握的信息則少于市場主體（要想充分掌握市場主體的經(jīng)營成本必定產(chǎn)生大量的消耗成本），再談判處于弱勢地位。然而，僅僅是憑借談判地位的強弱來劃分剩余權利的比例，那與草莽時代的叢林法則有何區(qū)別？

為此，大型體育場館PPP模式需立足于治理理論，以法治為基、以公平為本、以協(xié)商為要，應對后期再談判中地位不對等、權利不平衡問題，具體于：（1）政府部門要構建一套完備的大型體育場館PPP模式法治體系，建立健全法律法規(guī)、體制機制和政策措施，尤其是風險分擔機制和利益分享機制，厘清合作方的責權利及其邊界，理順治理主體之間的關系，確保大型體育場館治理主體遵守合同規(guī)則、履行合同義務、承擔違約責任；（2）構建多元主體公平公正的參與機制，搭建市場主體的利益表達平臺，暢通市場主體的利益表達渠道，保障市場主體的參與權和話語權，確保市場主體與政府部門對等談判；（3）凝聚合作方的利益共識，協(xié)商解決面臨的共同問題，政府部門認真分析市場主體經(jīng)營大型體育場館的風險構成，出臺并落實切實可行的扶植政策，保障市場主體的利益關切。

5.3 構建以多中心結(jié)構為基礎的治理機制，解決責權利邊界和控制權疆域的難題

剩余控制權與剩余索取權對稱分布，是政府部門與市場主體反復博弈后的均衡結(jié)果。其實，XX市體育局可以采用一些創(chuàng)新方式，如把大型體育場館劃分為盈利部分（主體建筑、附屬用房等A部分）和非盈利部分（土地征收、基礎設施等B部分），政府部門承擔B部分并擁有監(jiān)管權，市場主體承擔A部分并擁有經(jīng)營權，關鍵是科學劃分公私之間的責權利邊界和控制權疆域，并體現(xiàn)出“物有所值”的原則。

為此，大型體育場館PPP模式需立足于治理理論，以多中心結(jié)構、多元化主體、多樣化手段和社會化評價的治理機制，解決奧體集團與XX市體育局爭奪控制權問題，合理配置剩余控制權與剩余索取權，具體包括：（1）構建多中心治理結(jié)構，實現(xiàn)公私之間的利益制衡，包括投資人的約束與激勵、合作伙伴之間的股權制衡以及政府部門的內(nèi)部問責與外部監(jiān)督機制等方面，畢竟PPP模式的前提條件是利益相關者獲得可以接受的投資收益權和項目控制權；（2）采用多樣化治理手段，綜合運用法律手段、行政手段和經(jīng)濟手段，尤其是政府部門采用低能激勵的手段實現(xiàn)市場主體契約的自我履行，以政府購買的方式引導市場主體提供公共服務；（3）加強信息披露，構建運轉(zhuǎn)高效、公平公正的治理機制，只有在完全信息博弈情況下，才可能實現(xiàn)市場主體與政府部門之間的博弈均衡，進而實現(xiàn)剩余控制權與剩余索取權對稱分布的合作博弈；（4）構建第三方監(jiān)督機制，有效約束政府部門的錯位行為和市場主體的越軌行為，打造體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兼?zhèn)涞捏w制機制，為合理配置剩余控制權與剩余索取權提供外部環(huán)境；（5）制定社會化評價指標體系，明確大型體育場館的社會效益與經(jīng)濟效益的指標權重，以轉(zhuǎn)變評價方式引領政府部門職能轉(zhuǎn)型，在激勵與保護并重的理念下，實現(xiàn)公私之間的利益共享、責任連帶和風險共擔。

6 結(jié)語

奧體集團運營5年的實際剩余竟然只有12.91萬，這不得不激起世人的思考。奧體集團領導層被調(diào)查，宣告這種經(jīng)營模式的失敗，揭露了按照委托代理框架運行卻呈現(xiàn)不完全契約特征的深層問題。我們面對的是功能最難轉(zhuǎn)化的建筑物，其運營是世界公認的難題，更為可怕的是，當今中國似乎每一個城市都在追求擁有奧林匹克中心。問題是，擁有之后，怎么辦？本文立足于此，辨析了大型體育場館PPP模式涉及的2種理論，指出大型體育場館PPP模式的實際運營過程是一種不完全契約的狀態(tài)，合作方后期再談判是常態(tài)，公私之間的權利不平衡、地位不對等，以及剩余權利配置的不均衡導致大型體育場館的運營困境，而治理理論倡導的理念能夠化解這些不平衡、不對等和不均衡。放筆之際，筆者的思考是，理論基礎已經(jīng)明確，運營方式尚待細化，各種場館經(jīng)營方式的風險評估亟待完成。