論我國土地儲備融資的政策變革和模式創(chuàng)新

程即正 孫佳穎 程寶庫

摘 要：2018年《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》的修訂標(biāo)志著土地儲備機構(gòu)貸款融資模式的終結(jié)，取而代之的是地方政府土地儲備專項債券，因土地儲備專項債券的發(fā)行受到政府的嚴(yán)格控制，許多地方的土地儲備工作出現(xiàn)了資金短缺的窘境。破解土地儲備資金短缺窘境的出路在于允許土地儲備機構(gòu)進行私募股權(quán)融資。以私募股權(quán)融資代替部分債務(wù)融資不僅可以降低土地儲備機構(gòu)的債務(wù)風(fēng)險，減少土地收儲過程中的利益沖突，還有利于控制儲備土地一級開發(fā)的成本，符合國家控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險和調(diào)控房地產(chǎn)價格的雙重政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地儲備;債務(wù)融資;私募股權(quán)融資

中圖分類號：F301.0? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）02-0103-10

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，在改革開放以前，80%的人口居住在農(nóng)村，城市發(fā)展相對遲緩。改革開放以后，我國經(jīng)濟開始快速增長，隨之而來的是城市化進程的加速，大量農(nóng)村人口進入城市就業(yè)，城市規(guī)模迅速擴張。20世紀(jì)90年代中后期，城市戶籍制度與住房制度改革雙雙啟動，進城的農(nóng)民開始大量落戶城市，在城市中形成了強勁的新增住房需求，房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)崛起，城市建設(shè)用地需求大幅增加，土地儲備制度在這一背景下應(yīng)運而生。不可否認(rèn)，土地儲備制度增強了地方政府在城市發(fā)展中的主導(dǎo)力，對過去20年高速度的城市化進程做出了積極的貢獻。但遺憾的是，地方政府普遍忽略了土地儲備機構(gòu)壟斷地位的負(fù)面影響。長期以來，土地儲備機構(gòu)遭受低效率和高成本的困擾，為了維持持續(xù)的運營，其憑借壟斷地位進行大規(guī)模債務(wù)融資，并不斷推高土地出讓價格，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的積聚和房地產(chǎn)市場的價格泡沫。要扭轉(zhuǎn)這一被動局面，需要對土地儲備機構(gòu)的業(yè)務(wù)模式進行調(diào)整，克服其壟斷惰性，激勵其成本控制和效率追求。但是，土地儲備機構(gòu)作為地方政府下設(shè)的事業(yè)單位，自有資金并不充裕，其運營所需資金主要需要依靠融資取得，融資模式對土地儲備機構(gòu)的業(yè)務(wù)模式構(gòu)成重要約束。因此，只有創(chuàng)新土地儲備機構(gòu)的融資模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)其業(yè)務(wù)模式的改善，有效防范其債務(wù)風(fēng)險，降低土地儲備成本，實現(xiàn)有效率的和不制造房地產(chǎn)價格泡沫的長期穩(wěn)健經(jīng)營。

一、城市發(fā)展中的利益沖突與土地儲備制度

在許多國家的城市發(fā)展進程中，城市開發(fā)用地供給不足是一種普遍的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的主要原因是政府對城市開發(fā)用地供給的干預(yù)。城市發(fā)展是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城市道路、市政設(shè)施、公用事業(yè)、居民住宅、商業(yè)物業(yè)、工業(yè)廠房等都需要占用土地，各類用地項目必須合理布局，才能實現(xiàn)城市土地綜合利用效率的最大化。由于城市發(fā)展中同時包含了公共物品和私人物品的用地需求，城市用地的合理布局無法通過市場自發(fā)的資源配置而實現(xiàn)，政府以行政手段來實現(xiàn)城市用地的合理布局成為一種普遍的做法。政府的行政手段主要是通過城市規(guī)劃來設(shè)定每一塊土地的用途，并通過政府的投資來配建相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。Burnley等人通過對澳大利亞城市發(fā)展進程的實證研究表明政府的規(guī)劃對于城市擴展以及城區(qū)布局具有至關(guān)重要的影響[1]。但是，政府以行政手段參與土地資源的配置的弊端也十分明顯。美國喬治梅森大學(xué)的Schleicher研究了規(guī)劃對城市發(fā)展的影響，認(rèn)為從全球范圍來看，多數(shù)國家的城市規(guī)劃速度都很遲緩，導(dǎo)致城市房地產(chǎn)開發(fā)用地普遍存在供給不足的問題，這一問題在大型城市表現(xiàn)得尤為突出，大城市的開發(fā)用地供給不能對飛漲的房價做出及時的反應(yīng)，這是造成許多國家大城市房價居高不下的根本原因[2]。本文并不完全贊同將規(guī)劃遲緩視為城市開發(fā)用地供給不足的根本原因。規(guī)劃遲緩只是問題的表象，從本質(zhì)上看，導(dǎo)致城市土地供給不足的真正原因是城市發(fā)展用地中的利益沖突。

城市發(fā)展用地中的利益沖突體現(xiàn)在兩個方面。第一是不同區(qū)域之間的矛盾，城市發(fā)展涉及的市政項目需要龐大的資金投入，而市政項目所形成的道路、教育、醫(yī)療、城市綠化、市政工程等雖然屬于公共物品，但其主要受益者卻是附近的社區(qū)，附近社區(qū)的土地及房產(chǎn)因此而增值。也就是說，市政項目存在公共投資向私人收益轉(zhuǎn)移的公共福利溢出，市政項目的龐大投資會轉(zhuǎn)化為城市規(guī)劃所確定的開發(fā)用地的增值收益。因此，用一個城市全體納稅人的錢來投資某一區(qū)域的市政項目必然引起不同社區(qū)之間的利益沖突，對于非受益的社區(qū)而言，這種投資模式并不公平，讓市政項目的受益社區(qū)承擔(dān)全部或大部分市政項目成本才是公平的。但是由于市政項目由政府所承擔(dān)，通常政府將市政項目視為普惠于民的工程，并不界定受益社區(qū)。因此，一個城市的不同區(qū)域就會在城市規(guī)劃過程中盡量為自己爭取更多的市政項目投資，從而發(fā)生不同區(qū)域之間的矛盾。第二是不同土地權(quán)利人之間的矛盾，在城市發(fā)展中，土地的權(quán)利人都希望將自己所擁有的土地規(guī)劃為私人物品屬性的開發(fā)用地，而希望將其他人的土地規(guī)劃為道路、教育、醫(yī)療、城市綠化、市政工程等公共物品屬性的建設(shè)用地。眾所周知，公共物品屬性的建設(shè)用地通常由政府所征用，土地權(quán)利人難以在政府征用中取得增值收益;而私人物品屬性的開發(fā)用地可以進入市場流通，土地權(quán)利人能夠在市場流通中取得可觀的增值收益。

不難看出，城市發(fā)展過程中不同區(qū)域和不同土地權(quán)利人之間的矛盾歸根結(jié)底是城市發(fā)展中利益分配的矛盾。在西方國家，由于城市規(guī)劃所確定的開發(fā)用地可以直接進入市場流通，土地權(quán)利人之間利益分配的矛盾會突出表現(xiàn)在城市規(guī)劃環(huán)節(jié)，正是這種利益分配的沖突造成城市規(guī)劃的遲緩，而城市規(guī)劃的遲緩造成開發(fā)用地供給不及時，最終導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價格的上漲和居高不下。

與其他國家不同，我國城市發(fā)展中并不存在規(guī)劃遲緩問題，因為我國的地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃中無須面臨其他國家所遭遇的利益沖突，這主要得益于我國的城市土地儲備制度。土地儲備制度作為一種土地流轉(zhuǎn)機制最早于1996年出現(xiàn)于上海市，隨后在全國得到迅速推廣。建立土地儲備制度的初衷是實現(xiàn)開發(fā)供地市場的“一個渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”[3]。這一制度的基本特征是由土地儲備機構(gòu)行使政府征收土地和拆遷房屋的權(quán)力，并由其以專營的方式向市場供給開發(fā)用地。2007年11月19日國土資源部、中國人民銀行與財政部以國土資發(fā)〔2007〕277號文件聯(lián)合頒布了《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》），土地儲備制度的法律依據(jù)由此走向全國統(tǒng)一。依據(jù)該《辦法》第三條的規(guī)定，土地儲備機構(gòu)是隸屬于市、縣土地管理部門的事業(yè)單位，具有獨立的法人資格，其職能是統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)的土地儲備工作。

考慮到我國是一個實行土地公有制的社會主義國家，應(yīng)該說，城市土地儲備制度在我國的產(chǎn)生和發(fā)展不是一個偶然事件，這一制度特別契合我國一貫的土地政策，因此其產(chǎn)生和發(fā)展具有必然性。土地儲備制度實行開發(fā)用地由土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓的專營流轉(zhuǎn)機制。如果某一地塊被政府城市發(fā)展規(guī)劃確定為開發(fā)用地，原土地權(quán)利人并不能直接向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出讓土地，城市發(fā)展規(guī)劃所確定的開發(fā)用地只能由土地儲備機構(gòu)所收儲。這樣一來，決定城市發(fā)展進程中土地增值收益分配的因素不再是城市發(fā)展規(guī)劃，而是土地儲備機構(gòu)收儲土地的行為，包括收儲行為的交易模式和交易條件。土地儲備制度的建立實質(zhì)上是城市發(fā)展進程中土地增值收益分配機制的變革，這種分配機制的變革使得城市發(fā)展規(guī)劃中的利益沖突轉(zhuǎn)移為土地儲備中的利益沖突。土地儲備制度對城市發(fā)展的積極意義在于它使得地方政府成為城市發(fā)展進程中土地增值收益分配的主導(dǎo)者，實現(xiàn)了城市發(fā)展規(guī)劃者、市政項目投資者、土地增值分配者的統(tǒng)一，克服了其他國家城市規(guī)劃中的利益沖突，它使得我國的地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃中具有更強的主動性，城市發(fā)展規(guī)劃本身不再是一個矛盾重重的難題。此外，土地儲備制度使得地方政府對于城市發(fā)展所需的市政項目投資具有更高的積極性，而地方政府通過土地儲備所取得土地增值收益為其市政項目投資提供了有力的財政支持。不可否認(rèn)，土地儲備制度對于過去20年我國高速度的城市化進程做出了積極的貢獻，有學(xué)者甚至認(rèn)為，它構(gòu)成了中國經(jīng)濟高速增長的核心競爭力[4]。

我國的土地儲備制度在實踐中也暴露出一些問題。首先，土地儲備機構(gòu)收儲土地的交易模式不盡合理，導(dǎo)致交易的低效率和高成本。以法定的專營地位為支撐，土地儲備機構(gòu)從原土地權(quán)利人手中收儲土地，完成一級土地開發(fā)后，再向房地產(chǎn)開發(fā)用地市場出讓土地，這使其同時具有買方壟斷和賣方壟斷的地位[5]。從表面來看，土地儲備機構(gòu)的雙邊壟斷地位有利于其控制土地收儲成本和出讓價格，賺取高額價差。但從實際效果來看，壟斷地位對于控制土地收儲成本的作用并不顯著。土地儲備機構(gòu)收儲土地的主要交易模式是征地和拆遷，雖然國家法律規(guī)定了征地和拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)，但是，一般而言法定補償標(biāo)準(zhǔn)所針對的是出于社會公共利益的征地和拆遷，土地儲備機構(gòu)為收儲土地而進行的征地和拆遷應(yīng)否適用法定補償標(biāo)準(zhǔn)是有爭議的。實踐中，原土地權(quán)利人普遍要求更高的補償，土地儲備機構(gòu)與原土地權(quán)利人就征地和拆遷補償通常需要進行曠日持久的討價還價，交易效率很低。如果土地儲備機構(gòu)強制要求原土地權(quán)利人按照法定補償標(biāo)準(zhǔn)與自己進行交易，這種行為就會涉嫌侵犯原土地權(quán)利人的合法權(quán)益，不僅不被原土地權(quán)利人所接受，也會遭到社會的廣泛質(zhì)疑。沈福俊認(rèn)為，土地儲備機構(gòu)征收農(nóng)村土地和拆遷城市房屋的行為不具備充分的法律依據(jù)，是實踐中土地儲備制度偏離公益性并導(dǎo)致“土地財政”現(xiàn)象的根本原因[6]。陳曉芳認(rèn)為，我國土地儲備制度偏離設(shè)立時的初衷，造成政府壟斷建設(shè)用地一級市場，導(dǎo)致這種不良后果的原因是憲法條文的模糊性以及征收制度中的法定低價補償[7]。王磊認(rèn)為，土地儲備行為具有盈利特征，土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷行為不符合我國《憲法》所規(guī)定的有關(guān)土地和財產(chǎn)征收的公共利益原則[8]。

其次，土地儲備制度作為一種壟斷的供地機制，政府存在借之追求收益最大化的誘人激勵。香港理工大學(xué)的Tse R. Y. C.對香港的土地儲備案例研究發(fā)現(xiàn)，政府在土地儲備運營中存在最大化土地出讓收益的行為[9]。需要指出的是，雖然政府可以借壟斷的土地儲備制度推高土地出讓價格而獲取短期的高額收益，但是推高土地出讓價格必然要壓縮土地供給的數(shù)量，造成開發(fā)用地供給不足。這是因為，在需求曲線不變的情況下，交易價格是供給數(shù)量的函數(shù)，且與供給數(shù)量成負(fù)相關(guān)關(guān)系，根據(jù)法國經(jīng)濟學(xué)家古諾（Cournot）所創(chuàng)立的分析模型，在壟斷市場條件下，壟斷經(jīng)營者追求收益最大化的供給數(shù)量為完全競爭市場條件下的一半[10]。由于在土地儲備制度下，土地出讓市場為壟斷市場，所以土地儲備機構(gòu)追求收益最大化的土地供給數(shù)量將僅為完全競爭市場條件下的一半。也就是說，土地儲備機構(gòu)作為壟斷經(jīng)營者，其獲利追求必然造成土地出讓價格提高和土地供給不足，土地出讓價格的提高和供給不足疊加作用，將不可避免地導(dǎo)致房屋價格上漲。更為嚴(yán)重的是，土地出讓價格與土地收儲成本之間存在聯(lián)動關(guān)系，土地儲備機構(gòu)推高土地出讓價格將不可避免地拉高自己將來收儲土地的成本，造成土地收儲的邊際成本提高。土地儲備機構(gòu)要想維持經(jīng)營就必須進一步推高土地出讓價格，其結(jié)果是導(dǎo)致更大的房地產(chǎn)價格泡沫。如果房地產(chǎn)價格泡沫積聚日久，就會對市場形成錯誤的價格引導(dǎo)，造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。所以對于地方土地儲備機構(gòu)而言，不斷推高土地出讓價格并不是一種可持續(xù)的經(jīng)營模式。

二、土地儲備機構(gòu)的融資需求及國家相關(guān)政策的變革

土地儲備制度在實踐中所暴露的問題歸根結(jié)底仍然是城市發(fā)展中的利益沖突，其根源在于地方政府希望獨享城市發(fā)展進程中的土地增值收益。其表象的一個方面是土地儲備機構(gòu)存在將原土地權(quán)利人排除于土地增值收益分享之外的利益驅(qū)動，其表象的另一個方面是土地儲備機構(gòu)存在高負(fù)債融資和推高土地出讓價格的利益驅(qū)動。為了排除原土地權(quán)利人對土地增值收益的分享，在土地收儲過程中，土地儲備機構(gòu)采取了先行置換原土地權(quán)利人的全部權(quán)益的做法。一方面，這種做法使得原土地權(quán)利人僅能取得固定收益性質(zhì)的補償，而不能隨未來的土地增值取得任何浮動收益;另一方面，這種做法需要土地儲備機構(gòu)向原土地權(quán)利人支付征地補償、拆遷補償和其他可能的補償，所需資金不菲，這給土地儲備機構(gòu)帶來了巨大的融資需求。

長期以來，土地儲備機構(gòu)堅持先行置換原土地權(quán)利人的全部權(quán)益，將原土地權(quán)利人排除于土地增值收益分享之外，這主要是因為其壟斷地位使得其具有強大的債務(wù)融資能力。因為，債務(wù)融資能力與定價能力成正相關(guān)關(guān)系，定價能力越強，債務(wù)融資能力也越強，所以，定價能力強大的經(jīng)營者能夠保持更為積極的債務(wù)結(jié)構(gòu)。而擁有雙邊壟斷地位的土地儲備機構(gòu)往往被銀行等金融機構(gòu)視為定價能力的頂峰，這使其具有高負(fù)債融資的誘人激勵[11]。

雖然銀行等金融機構(gòu)青睞土地儲備機構(gòu)的雙邊壟斷地位，但是土地儲備機構(gòu)的高負(fù)債融資也并非全無風(fēng)險。土地儲備機構(gòu)高負(fù)債融資的風(fēng)險主要來自以下三個方面：

首先，土地收儲成本上升或者出讓價格下降都會擠壓土地儲備的收益空間。一方面，當(dāng)土地收儲成本上升時，如征地難度增大，被迫提高拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，或“七通一平”的土地整理成本上升，在土地出讓價格不變的前提下，收儲環(huán)節(jié)帶給土地儲備機構(gòu)的壟斷收益減少，甚至趨向于消失。另一方面，如果房屋需求下降，則房屋銷售價格隨之下降，而房屋銷售價格下降將減弱開發(fā)商的購地意愿，土地儲備機構(gòu)就會面臨下調(diào)土地出讓價格的壓力，若其不下調(diào)土地出讓價格，則會面臨土地需求銳減的壓力。下調(diào)土地出讓價格或土地需求銳減都將壓縮土地儲備機構(gòu)的賣方壟斷收益，甚至使之趨于消失。事實上，土地儲備機構(gòu)的土地出讓價格與其收儲土地的成本之間存在聯(lián)動關(guān)系。土地儲備機構(gòu)在土地出讓環(huán)節(jié)所取得的高額壟斷利潤很容易在土地收儲環(huán)節(jié)激發(fā)原土地權(quán)利人漫天要價，從而增加收儲土地的難度和成本[5]。

其次，土地儲備機構(gòu)作為壟斷經(jīng)營者難以控制經(jīng)營成本的上升。根據(jù)Leibenstein的X-效率理論，壟斷經(jīng)營者都難免產(chǎn)生管理松弛、資源浪費、人員懈怠等低效率現(xiàn)象[12]。土地儲備機構(gòu)作為壟斷經(jīng)營者具有管理效率上的劣勢，其經(jīng)營成本不斷攀升是難以避免的趨勢。

最后，雖然土地儲備機構(gòu)可以利用其壟斷地位提高土地出讓價格，但過高的土地出讓價格會傳導(dǎo)為房屋銷售價格的飆升，轉(zhuǎn)而引發(fā)國家抑制房價過快上漲的調(diào)控政策。

總之，土地儲備機構(gòu)的高額壟斷利潤并不具有長期的可持續(xù)性，在一段時間的土地出讓價格上升后，土地儲備機構(gòu)就會面臨土地收儲成本上升、管理成本上升和宏觀調(diào)控的三重壓力。如果其負(fù)債水平過高，就有可能造成債務(wù)違約的金融風(fēng)險。

在2016年之前，國家政策對于土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)借款持鼓勵的態(tài)度。根據(jù)財政部、國土資源部2007年2月27日發(fā)布的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）第五條的規(guī)定，土地儲備所需資金的來源主要有五：①地方政府從上期儲備土地的出讓收益中留存給土地儲備機構(gòu)的下期土地儲備資金;②地方政府從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;③土地儲備機構(gòu)向金融機構(gòu)舉借的貸款;④財政部門批準(zhǔn)使用的其他資金;⑤土地儲備機構(gòu)所使用上述資金在閑置期間產(chǎn)生的利息?？梢钥闯?，除財政資金以外，土地儲備資金的主要來源是金融貸款，《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》特別青睞貸款這種債務(wù)融資模式，對于其他融資模式，其未作出明確規(guī)定。

在國家政策的鼓勵下，2016年之前，我國土地儲備機構(gòu)的金融貸款余額一直呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢。金融貸款是一種具有脆弱性的融資方式，其具有杠桿率高、風(fēng)險控制手段少、剛性兌付等特征。土地儲備機構(gòu)龐大的金融貸款規(guī)模，既不利于國家對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，也不利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2016年2月4日，財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、國土資源部以財綜〔2016〕4號文件聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，要求各地自2016年1月1日起不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。這一通知意味著國家有關(guān)土地儲備融資政策的重大轉(zhuǎn)變，發(fā)出了土地儲備債務(wù)融資政策收緊的信號。從圖1可以看出，國家政策轉(zhuǎn)變對土地儲備機構(gòu)金融貸款余額的影響。

在國家政策叫停土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)借款的新形勢下，為了解決土地儲備機構(gòu)資金來源問題，2017年5月16日，財政部和國土資源部以財預(yù)〔2017〕62號文件聯(lián)合發(fā)布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，規(guī)定地方政府為土地儲備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲備專項債券方式。省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府是土地儲備專項債券的發(fā)行主體，市縣級人民政府確需發(fā)行土地儲備專項債券的，由省級人民政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級人民政府。

2018年1月3日，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合頒布了經(jīng)過修訂的《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號），2007年11月19日所頒布的《土地儲備管理辦法》同時廢止。2018年1月17日，財政部、國土資源部以財綜〔2018〕8號文件聯(lián)合頒布了《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》，2007年6月12日所頒布的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》同時廢止。新頒布的《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》承繼了2016年2月4日《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》的精神。新頒布的《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》重新規(guī)定了土地儲備資金的來源，將銀行和其他金融機構(gòu)的貸款從土地儲備資金來源中剔除。國家禁止土地儲備機構(gòu)從銀行等金融機構(gòu)取得債務(wù)融資的政策由此被上升為法律規(guī)范。

新頒布的《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》除了禁止土地儲備機構(gòu)使用銀行等金融機構(gòu)的貸款外，還明確了土地儲備專項債券作為土地儲備的債務(wù)融資方式。此外，以上兩個管理辦法還要求實施土地儲備資金使用績效評價。地方政府的財政部門與國土資源部門應(yīng)當(dāng)編制土地儲備資金使用績效目標(biāo)，建立完善的績效評價體系，并對績效目標(biāo)的執(zhí)行情況進行有效監(jiān)控。地方政府財政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)上期土地儲備資金使用績效評價結(jié)果安排下一年度資金預(yù)算。土地儲備資金績效評價制度的核心要點是提高土地儲備資金的使用效率，資金使用效率低下的土地儲備機構(gòu)將面臨被減少包括專項債券融資在內(nèi)的預(yù)算資金的不利局面。

以地方政府發(fā)行土地儲備專項債券取代土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)借款，這種融資模式的轉(zhuǎn)換有利于國家對土地儲備債務(wù)規(guī)模的總量控制，避免土地儲備債務(wù)的過度膨脹。不僅如此，與金融貸款相比，土地儲備專項債券具有流動性強的優(yōu)勢，能夠在證券市場進行交易，從而吸引大眾投資者的廣泛參與，可以減輕銀行等金融機構(gòu)的流動性壓力。

但是發(fā)行土地儲備專項債券對土地儲備機構(gòu)的資金使用效率和業(yè)績表現(xiàn)提出了更高的要求，其審批手續(xù)也較為復(fù)雜，許多地方政府的土地儲備機構(gòu)并不滿足專項債券的發(fā)行條件，這在很大程度上增加了土地儲備機構(gòu)債券融資的難度，也降低了其債券融資的意愿。一些地方的土地儲備機構(gòu)融資減少導(dǎo)致其資金不足，難以完成預(yù)期的土地儲備任務(wù)，其所出讓的土地隨之減少，這在客觀上造成房地產(chǎn)價格上漲的壓力，有違于國家調(diào)控城市房屋價格的政策方向，不僅拖累了城市發(fā)展的步伐，也對地方經(jīng)濟形成一定的負(fù)面影響。

三、創(chuàng)新土地儲備融資模式的客觀需求

2016年2月4日《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》不僅開啟了土地儲備融資模式轉(zhuǎn)換的新時代，還提出了土地儲備一級開發(fā)模式改革的新要求?！蛾P(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》第七條要求土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)。在申請發(fā)行土地儲備專項債券較為困難的情況下，資金不足的地方土地儲備機構(gòu)開始了從自己進行一級土地開發(fā)到采購一級土地開發(fā)服務(wù)的轉(zhuǎn)向。對于土地儲備機構(gòu)而言，采購一級土地開發(fā)服務(wù)的好處在于其可以向一級土地開發(fā)服務(wù)的承接主體延遲付款。在一個地塊一級土地開發(fā)完成后，該地塊在二級開發(fā)市場掛牌出讓，土地儲備機構(gòu)收到該地塊的土地出讓金，其才向一級土地開發(fā)服務(wù)的承接主體付款。這實際上是將一級土地開發(fā)的融資需求轉(zhuǎn)嫁給了承接主體。

實踐中，一級土地開發(fā)的承接主體主要為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，也有民營資本專門為進行特定地塊一級開發(fā)而成立的公司。一級土地開發(fā)的承接主體在選定自己準(zhǔn)備整理的地塊后，與土地儲備機構(gòu)簽訂協(xié)議，由土地儲備機構(gòu)向土地主管部門取得一級土地開發(fā)的授權(quán)，承接主體便可以在提供一級土地開發(fā)服務(wù)的名義下開展土地征收、拆遷和整理工作。這樣一種新的一級土地開發(fā)模式雖然可以緩解土地儲備機構(gòu)的融資壓力，但是這并不意味著一級土地開發(fā)的過程不再需要融資。由于一級土地開發(fā)項目涉及征地補償、拆遷安置和配套市政設(shè)施建設(shè)，不僅所需資金量巨大，而且征地和拆遷過程往往遭遇原土地權(quán)利人的不配合以及漫天要價，其中存在大量不確定性風(fēng)險，導(dǎo)致完成一級土地開發(fā)的實際成本以及所需時間都具有很大不確定性。實際上，承接主體通常沒有足夠的自有資金來完成一級土地開發(fā)項目，他們?yōu)橥瓿梢患壨恋亻_發(fā)項目而融資在所難免。

土地儲備機構(gòu)以采購服務(wù)的名義委托承接主體進行一級土地開發(fā)，承接主體雖然作為一級土地開發(fā)的推動者和出資人，但由于土地儲備制度的特殊性，完成一級開發(fā)的土地并不歸承接主體所有，而是直接歸土地儲備機構(gòu)所有。如果一級土地開發(fā)的承接主體以所承接項目土地的名義進行融資，將不可避免地在項目地塊上設(shè)置抵押權(quán)或其他權(quán)利負(fù)擔(dān)，而這些權(quán)利負(fù)擔(dān)將導(dǎo)致土地儲備機構(gòu)難以取得項目地塊的所有權(quán)，或者雖然取得項目地塊的所有權(quán)但無法進行出讓。因此，《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》第七條規(guī)定承接主體不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。毫無疑問，上述規(guī)定對于確保土地儲備機構(gòu)完整地取得一級開發(fā)項目土地的所有權(quán)是必要的。

但是，承接主體為了滿足項目的資金需求，需要另辟融資蹊徑。由于一級土地開發(fā)面臨諸多不確定性因素，項目的進度和成本無法很好地控制，其發(fā)生風(fēng)險的概率高，所以承接主體要想融得資金，就必須承擔(dān)更高的資金成本，以吸引高風(fēng)險偏好的投資主體。某些一級土地開發(fā)項目的承接主體甚至需要以高利貸融資。而高昂的融資成本意味著土地儲備機構(gòu)所收儲土地的成本上升，土地收儲的成本上升進而傳導(dǎo)為土地出讓價格的上升，這使得國家對房地產(chǎn)價格的調(diào)控更加困難。

由此看來，以一級土地開發(fā)的承接主體向土地儲備機構(gòu)提供服務(wù)的模式，調(diào)換一級土地開發(fā)的融資主體應(yīng)該只是土地儲備融資制度改革的一個中間步驟，而非最終的制度目標(biāo)。有必要進一步探索土地儲備融資模式的創(chuàng)新，以求實現(xiàn)國家控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險和調(diào)控房地產(chǎn)價格的雙重政策目標(biāo)。

四、創(chuàng)新土地儲備融資模式的路徑

從政策的基點考量，國家限制土地儲備機構(gòu)的債務(wù)融資是為了防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險，而非否認(rèn)土地儲備需要融資的客觀事實。如果通過路徑創(chuàng)新為土地儲備機構(gòu)找到一種新的不必由地方政府承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險的低成本融資模式，這種新的融資模式同時符合國家控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險和調(diào)控房地產(chǎn)價格的雙重目標(biāo)，可以肯定，它將受到國家政策的認(rèn)可。本文認(rèn)為，如果允許土地儲備機構(gòu)以私募股權(quán)基金的方式融資，這種新的融資模式將同時具有風(fēng)險控制優(yōu)勢和成本控制優(yōu)勢，是能夠?qū)崿F(xiàn)控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險和調(diào)控房地產(chǎn)價格雙重目標(biāo)的創(chuàng)新路徑。

首先，就控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險而言，土地儲備機構(gòu)以私募股權(quán)基金的方式融資有助于減少其債務(wù)融資的規(guī)模，從而降低債務(wù)風(fēng)險。截至目前，土地儲備機構(gòu)過度依賴債務(wù)融資的局面并未改變，為了實現(xiàn)融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必然要求以股權(quán)融資替代部分債務(wù)融資。股權(quán)融資包括公募和私募兩種方式。公募股權(quán)融資主要是指公司公開上市，法律對其融資條件有嚴(yán)格的規(guī)定，土地儲備機構(gòu)并不滿足其規(guī)定，所以公募股權(quán)融資方式不能被土地儲備機構(gòu)所利用。私募股權(quán)融資主要是以有限合伙的形式設(shè)立私募股權(quán)基金向合格投資者進行非公開募資，法律對其融資條件的規(guī)定較為寬松，可以被土地儲備機構(gòu)所利用。在私募股權(quán)基金中，土地儲備機構(gòu)可以單獨作為普通合伙人，也可以與其他具有一級土地開發(fā)資質(zhì)的主體共同作為普通合伙人，其他投資者作為有限合伙人。有限合伙人可以現(xiàn)金出資，也可以用土地權(quán)利或其他財產(chǎn)權(quán)利出資。這樣，土地儲備機構(gòu)所設(shè)立的私募股權(quán)基金不僅可以吸納廣泛的合格投資者作為有限合伙人，還可以吸納原土地權(quán)利人作為有限合伙人。因為私募股權(quán)基金的普通合伙人不僅可以掌控日常的業(yè)務(wù)運營，還可以從所募集的資金中提取管理費用，并在投資項目所產(chǎn)生的收益中分取報酬，所以，土地儲備機構(gòu)以私募股權(quán)基金的方式融資不會損害土地儲備機構(gòu)的法律地位，不會損害地方政府在城市發(fā)展進程中的主導(dǎo)權(quán)，也不會妨礙土地儲備機構(gòu)獲取土地增值收益。

私募股權(quán)基金的融資方式具有零杠桿率、非固定收益率、非剛性兌付的特征。零杠桿率是指私募股權(quán)基金的投資者依法只能使用自由資金進行投資。非固定收益率是指私募股權(quán)基金的投資者與融資方共擔(dān)風(fēng)險和共享收益的特征，融資方不需要對投資承諾固定收益。非剛性兌付是指私募股權(quán)基金的投資不具有剛性的退出時間約束，融資方也沒有義務(wù)保證私募股權(quán)基金的投資者取得某種預(yù)期的收益。當(dāng)融資方遭遇市場境況低迷時，零杠桿率、非固定收益率、非剛性兌付對于避免融資風(fēng)險具有十分重要的價值。

其次，土地儲備機構(gòu)以私募股權(quán)基金的方式融資有助于改善土地儲備的管理模式和交易模式，可以降低土地儲備的管理成本和交易成本，提升土地儲備機構(gòu)的資金使用效率和業(yè)績表現(xiàn)。

眾所周知，土地儲備機構(gòu)作為壟斷經(jīng)營者，很容易失去對管理成本的敏感性，這是壟斷經(jīng)營者自身所難以克服的。在市場平穩(wěn)的情況下，壟斷經(jīng)營者有能力將上升的管理成本轉(zhuǎn)嫁給其產(chǎn)品或服務(wù)的買家，管理成本的上升不會給壟斷經(jīng)營者造成收益上的損失，所以壟斷經(jīng)營者缺乏控制管理成本的內(nèi)生動力。如果土地儲備機構(gòu)使用私募股權(quán)基金融資，就不得不遵循私募股權(quán)基金的經(jīng)營管理模式，這有助于控制土地儲備機構(gòu)的管理成本。通常情況下，利用私募股權(quán)基金融資，需要就融資項目設(shè)立有限合伙企業(yè)，使融資項目與土地儲備機構(gòu)的其他經(jīng)營活動實現(xiàn)成本、收益和風(fēng)險的隔離。在有限合伙企業(yè)中，土地儲備機構(gòu)作為普通合伙人負(fù)責(zé)投資項目的管理工作，但項目管理信息必須向有限合伙人披露，有限合伙人可以對經(jīng)營管理提出意見，經(jīng)營管理的成本控制必須符合合伙協(xié)議或合伙人大會決議的要求。由于私募股權(quán)基金的有限合伙人作為投資者具有比壟斷經(jīng)營者更強的成本控制意識，他們的參與可以形成對管理成本的有效控制，從而可以解決壟斷經(jīng)營者無法有效控制管理成本的難題。

土地儲備機構(gòu)的交易成本主要發(fā)生在收儲環(huán)節(jié)。為了實現(xiàn)土地收儲，土地儲備機構(gòu)需要就收儲條件、補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)等事項與原土地權(quán)利人達成協(xié)議。但由于雙方利益的矛盾性，其談判過程往往困難重重。原土地權(quán)利人通常會高估土地儲備機構(gòu)在土地出讓環(huán)節(jié)的收益，原因是原土地權(quán)利人沒有足夠信息來預(yù)判未來的土地市場走勢，在土地儲備機構(gòu)和原土地權(quán)利人之間存在信息不對稱，結(jié)果導(dǎo)致原土地權(quán)利人漫天要價的逆向選擇，或?qū)ν恋氐恼魇占安疬w工作設(shè)置重重障礙，造成土地收儲交易的低效率和高成本。如果土地儲備機構(gòu)引入私募股權(quán)基金的融資方式，就可以改變其與原土地權(quán)利人的交易模式。對于那些不愿意按照當(dāng)前市場行情或補償標(biāo)準(zhǔn)達成交易的原土地權(quán)利人，土地儲備機構(gòu)可以允許他們以土地權(quán)利入股私募股權(quán)基金，變雙方的買賣關(guān)系為投資合作關(guān)系，讓他們與土地儲備機構(gòu)以及其他投資人共擔(dān)土地收儲成本，共同分享土地出讓的浮動收益。交易模式的改變不僅可以消除信息不對稱造成的逆向選擇，大幅降低交易成本，還可以減少對土地收儲的資金需求，從而降低資金成本。這對于提高土地儲備機構(gòu)的資金使用效率和業(yè)績表現(xiàn)都具有十分重要的價值。

總之，采用私募股權(quán)基金的融資模式，可以降低土地收儲過程中的管理成本和交易成本，而成本的降低有利于降低土地出讓價格，土地出讓價格的下降最終將傳導(dǎo)為房屋市場價格的下降，從而有助于實現(xiàn)國家調(diào)控房地產(chǎn)價格的目標(biāo)。

五、結(jié)論

綜上所述，土地儲備制度的產(chǎn)生和發(fā)展符合我國的國情，對我國的城市化進程做出了積極的貢獻。但是土地儲備機構(gòu)的雙邊壟斷地位一度催生了其以金融貸款為支撐的高負(fù)債運營模式，而金融貸款的高杠桿特性使其無力承受土地出讓價格波動的市場風(fēng)險，這刺激了地方政府持續(xù)推高土地出讓價格，轉(zhuǎn)而造成了國家難以調(diào)控的房地產(chǎn)價格泡沫。2016年以來，土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)借款的融資模式已經(jīng)被國家政策所否定，取而代之的是由省級政府和計劃單列市政府發(fā)行土地儲備專項債券，國家對土地儲備專項債券的發(fā)行控制較為嚴(yán)格，土地儲備機構(gòu)的債務(wù)融資事實上被國家政策所收緊。隨后興起的一級土地開發(fā)承接主體融資事實上具有替代土地儲備機構(gòu)融資的功能，但承接主體的融資成本更高，導(dǎo)致土地儲備成本的上升，最終傳導(dǎo)為房地產(chǎn)價格的上漲壓力，不利于國家調(diào)控房地產(chǎn)價格的政策目標(biāo)。

對于我國土地儲備機構(gòu)而言，改變簡單粗放的融資模式，創(chuàng)新融資渠道，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，避免債務(wù)風(fēng)險是保持長期穩(wěn)健經(jīng)營的必然要求。與債務(wù)融資模式相比，私募股權(quán)基金的融資模式具有更強的穩(wěn)健性，土地儲備機構(gòu)引入私募股權(quán)基金的融資模式，不僅可以拓寬其融資渠道，增加其資金來源的多樣性，還可以有效降低其債務(wù)風(fēng)險，減少土地收儲過程中的利益沖突，符合國家控制土地儲備債務(wù)風(fēng)險和調(diào)控房地產(chǎn)價格的雙重政策目標(biāo)。

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