淺論市場監(jiān)管部門成立后所屬行政許可進(jìn)一步改革的走向

文赫成剛 鐘海龍

十三屆全國人大一次會(huì)議通過了新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。其中，組建國家市場監(jiān)督管理總局的目的在于通過改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，以推動(dòng)實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，營造誠實(shí)守信、公平競爭的市場環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)以上宏偉目標(biāo)，市場監(jiān)管部門成立后，原屬工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的行政許可事項(xiàng)如何進(jìn)行進(jìn)一步改革，則成為不容回避的課題。

摸清底數(shù)

摸清底數(shù)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是摸清原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、價(jià)格和反壟斷等部門現(xiàn)行的行政許可項(xiàng)目的數(shù)量。二是根據(jù)原國家法制辦主任楊景宇先生在2002年8月23日向第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議提交的《關(guān)于<中華人民共和國行政許可法（草案）>的說明》中對行政許可的權(quán)威分類，將上述所有各部門的許可項(xiàng)目按照普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記進(jìn)行嚴(yán)格分類，以劃定各項(xiàng)許可的經(jīng)緯坐標(biāo)。

合并縮項(xiàng)

合并縮項(xiàng)也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是原同一部門因?yàn)樯弦惠啓C(jī)構(gòu)改革而遺留的許可項(xiàng)目能夠合并到上一項(xiàng)目的應(yīng)當(dāng)合并到上一大類的項(xiàng)目當(dāng)中。例如：現(xiàn)質(zhì)監(jiān)部門行使的直接接觸食品的材料等食品相關(guān)產(chǎn)品的行政許可，由于種種原因處于單獨(dú)設(shè)定狀態(tài)，理應(yīng)合并到部分重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可當(dāng)中。二是不同部門性質(zhì)相近的兩項(xiàng)乃至多項(xiàng)許可項(xiàng)目合并為一項(xiàng)。例如：食藥監(jiān)部門的藥品廣告審批、保健食品廣告審批和醫(yī)療器械廣告審批應(yīng)當(dāng)合并到工商部門現(xiàn)有的廣告發(fā)布登記的大項(xiàng)目中。

消減項(xiàng)目

消減項(xiàng)目要做到真消真減。在完成上述工作的基礎(chǔ)上，一是對那些一級項(xiàng)目下又有二級甚至三級項(xiàng)目的，要真正依照“直接關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益以及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)，有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置的事項(xiàng)，通過事后補(bǔ)救難以消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項(xiàng)以及中國政府締結(jié)或者參加的國際條約要求設(shè)立行政許可的事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)過關(guān)，凡不符合上述標(biāo)準(zhǔn)的逐項(xiàng)消減。二是堅(jiān)決杜絕變相保留。以工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可為例，按照2017年的調(diào)整目錄，對當(dāng)時(shí)68類工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可產(chǎn)品當(dāng)中的電熱毯、助力車和摩托車乘員頭盔轉(zhuǎn)為實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理。如果從設(shè)定行政許可的角度看，上述三類產(chǎn)品都直接關(guān)系到人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全且量大面廣。較于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可，強(qiáng)制認(rèn)證機(jī)構(gòu)無論盈利與否都要向認(rèn)證申請方收費(fèi)，而前者均有同級財(cái)政予以保證。強(qiáng)制認(rèn)證的工作機(jī)制是3年一個(gè)周期，每年都要向被認(rèn)證方審核和收費(fèi)，而工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可在下一個(gè)周期到來以前，除日常監(jiān)管外，不再進(jìn)行審查。按照“誰發(fā)證、誰監(jiān)管”的原則，原質(zhì)監(jiān)部門對所發(fā)放許可證的企業(yè)直接進(jìn)行監(jiān)管責(zé)無旁貸，而轉(zhuǎn)為強(qiáng)制認(rèn)證后無疑拉長了監(jiān)管鏈條。作為工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可改革的嘗試未嘗不可，但不能成為今后此類許可改革的一條思路。

照后減證

綜合組建市場監(jiān)管部門的各部門的行政許可不難發(fā)現(xiàn)，被許可方絕大多數(shù)是廣大的市場主體。照后減證一是指組建后的市場監(jiān)管部門由于監(jiān)管手段的立體化，原來保留在各部門的許可項(xiàng)目，尤其是如特種設(shè)備使用登記等備案和登記類的許可項(xiàng)目，由于非工商部門沒有把關(guān)市場主體的市場入口的職能，其針對特殊市場行為而設(shè)定的登記或者備案的許可項(xiàng)目的根本目的在于及時(shí)掌握市場主體的行為信息以便監(jiān)管。隨著部門合并和職能整合，今后可以化解在市場主體的取照環(huán)節(jié)，在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照過程中完全可以一并辦理。二是科學(xué)設(shè)定各類行政許可的周期并最大限度的保持周期的一致性，以便在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后申領(lǐng)各類許可的同步性。

簡化流程

登記、核準(zhǔn)、認(rèn)可、普通許可和特許，從強(qiáng)度上講無論是數(shù)量或者審查程度上是依次遞進(jìn)的。簡化流程：一是對于經(jīng)過梳理保留下來的許可項(xiàng)目，在保證許可質(zhì)量的前提下，本著向下一個(gè)類型的許可靠攏的原則，進(jìn)一步簡化許可流程，能登記的不搞審核，能審核的不搞認(rèn)可，能普通許可的不搞特許，能取消現(xiàn)場審查和產(chǎn)品檢驗(yàn)的應(yīng)予以取消。二是對于在一個(gè)以上許可周期內(nèi)沒有發(fā)生違反相應(yīng)許可管理情形的，結(jié)合日常監(jiān)管把握的情況，簡化復(fù)審程序，適用不同于新申請?jiān)S可的流程。

下沉層級

下沉層級：一是按照營業(yè)執(zhí)照的發(fā)放層級原則上界定各類市場監(jiān)管許可事項(xiàng)的申領(lǐng)層級，做到二者同步以減少市場主體的資質(zhì)申領(lǐng)的各項(xiàng)成本。二是區(qū)分各類許可的技術(shù)含量，凡不需要現(xiàn)場審查和產(chǎn)品檢驗(yàn)的，大力度地向市縣兩級授權(quán)傾斜。三是正確對待集中辦理問題。集中辦理無論從空間和時(shí)間上為許可申請人提供了便利。但是，隨著信息技術(shù)的不斷完善，網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審查和電子證照的普及，似乎又為“誰發(fā)證、誰監(jiān)管”的含義提供了新的詮釋。

“互聯(lián)網(wǎng)+審批”

加快部署建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+審批”系統(tǒng)：一是深度開發(fā)各類便民應(yīng)用平臺(tái)，推動(dòng)更多審批服務(wù)事項(xiàng)通過互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)端辦理，推進(jìn)審批服務(wù)扁平化、便捷化、智能化，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)和群眾的改革獲得感。二是要圍繞直接面向企業(yè)和群眾、依申請辦理的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，對適宜的事項(xiàng)開展智能審批，實(shí)現(xiàn)即報(bào)即批、即批即得。建立數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)分析和評估審批服務(wù)辦件情況，有針對性地改進(jìn)辦理流程，讓辦事更快捷、服務(wù)更優(yōu)質(zhì)；以審批智能化、服務(wù)自助化、辦事移動(dòng)化為重點(diǎn)，把網(wǎng)上平臺(tái)、移動(dòng)客戶端、服務(wù)熱線等結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)線上線下功能互補(bǔ)、融合發(fā)展。三是定期監(jiān)督檢查審批事項(xiàng)辦理情況，適時(shí)開展督查督辦，探索建立申請人滿意度評價(jià)機(jī)制，運(yùn)用電子監(jiān)察、現(xiàn)場和在線評價(jià)、第三方評估等多種方式開展?jié)M意度調(diào)查。

加強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是要重新定位或者考量現(xiàn)行市場監(jiān)管部門的各類行政許可的職能和作用。現(xiàn)行的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可和食品經(jīng)營（含生產(chǎn)和銷售）許可均發(fā)軔于我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化、市場規(guī)則不完善、市場法制不健全、監(jiān)管手段不完備的時(shí)代。隨著法治的完善、監(jiān)管手段尤其是信息化手段的完備和市場主體規(guī)則意識的提高，以及國內(nèi)市場與國際市場接軌的需要，加強(qiáng)對市場主體的技術(shù)引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，科學(xué)設(shè)定包括市場主體在經(jīng)營活動(dòng)中的負(fù)面清單，徹底扭轉(zhuǎn)“重發(fā)證輕監(jiān)管”的管理思維模式，需要整合后市場監(jiān)管部門下大氣力解決。二是隨著監(jiān)管力量的加強(qiáng)，力爭在最短時(shí)間內(nèi)做到原來各部門執(zhí)法隊(duì)伍的有機(jī)融合，加大對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和知識更新，打造復(fù)合型的執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，整合現(xiàn)有各部門的監(jiān)管信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，依托“雙隨機(jī)”的監(jiān)管手段加強(qiáng)事中尤其是事后監(jiān)管，才能打造出市場監(jiān)管的一片新天地。