促進(jìn)內(nèi)蒙古生態(tài)文明制度貫徹實(shí)施研究

李傲

【摘? ?要】 內(nèi)蒙古的生態(tài)關(guān)系到內(nèi)蒙古各族群眾的生存和發(fā)展，也關(guān)系到華北、東北、西北乃至全國的生態(tài)安全。獨(dú)特的地理區(qū)位和關(guān)鍵的生態(tài)區(qū)位，決定了內(nèi)蒙古自治區(qū)要走綠色發(fā)展道路。本文通過對現(xiàn)有情況的歸納梳理，找出自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過程中存在的問題，并基于此提出建立健全生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)保障的措施，對促進(jìn)內(nèi)蒙古生態(tài)文明制度的實(shí)施有重要意義。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明;綠色發(fā)展;制度建設(shè)

習(xí)近平總書記考察內(nèi)蒙古時(shí)強(qiáng)調(diào)，內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何，關(guān)系到華北、東北、西北乃至全國的生態(tài)安全，要努力把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國北方重要的生態(tài)安全屏障;同時(shí)要求，內(nèi)蒙古要大膽地先行先試，積極推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)和改革。獨(dú)特的地理區(qū)位和關(guān)鍵的生態(tài)區(qū)位，決定了自治區(qū)要走綠色發(fā)展道路。

1? 內(nèi)蒙古生態(tài)文明制度存在的問題

1.1? 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不明晰

自然資源具備資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營管理權(quán)的多樣化的產(chǎn)權(quán)主體，一方面，國家和集體是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，另一方面，單位法人或者自然人擁有自然資源的使用權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。從而使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度上產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)主體不明、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)客體難以界定以及部分自然資源管理部門同時(shí)負(fù)責(zé)履行自然資源行政管理和運(yùn)行管理職能等三個(gè)問題，導(dǎo)致了產(chǎn)生搭乘“公共利益用地”便車、自然資源管理配效率低下，甚至出現(xiàn)地方政府為獲取資產(chǎn)收益忽視資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況的出現(xiàn)。

1.2? 生態(tài)補(bǔ)償制度不完善

生態(tài)補(bǔ)償是目前國內(nèi)外采用較多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源可持續(xù)開發(fā)利用的重要政策制度。當(dāng)前草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施對內(nèi)蒙古草原可持續(xù)利用起到積極成效，但在政策落地的過程中也存在著一些問題，如對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋農(nóng)牧戶的機(jī)會成本、政策制定不夠精細(xì)存在“一刀切”的情況、“撓癢癢”式的短期政策難以滿足長期目標(biāo)且延續(xù)性不強(qiáng)而導(dǎo)致效率低下、實(shí)施過程中不能根據(jù)動態(tài)調(diào)整機(jī)制缺乏等問題，以上問題的存在致使違禁放牧和超載過牧等情況仍舊存在，對草原生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來挑戰(zhàn)。

1.3? 自然資源資產(chǎn)保護(hù)制度不健全

為加強(qiáng)保護(hù)禁牧和草畜平衡的監(jiān)督管理以及公益林建設(shè)，自治區(qū)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)公益林管理辦法》等保護(hù)制度，但依然存在制度不完善及政策執(zhí)行不力的問題，例如：碳排放權(quán)等權(quán)益交易制度及配套涉及的財(cái)政、稅收、金融政策不完善，草原生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制不靈活等，故需進(jìn)一步建立和完善自然資源資產(chǎn)保護(hù)制度。

2? 建立健全生態(tài)文明制度體系

2.1? 健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

明晰產(chǎn)權(quán)可使產(chǎn)權(quán)主體理性使用自然資源，產(chǎn)權(quán)主體在利益驅(qū)動下，產(chǎn)生生態(tài)保護(hù)的意愿和行為。第一，要明確界定自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)，對于產(chǎn)權(quán)屬國家或集體所有的自然資源，要明確所有權(quán)的代理主體，將產(chǎn)權(quán)主體具體化，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題。第二，要明確界定自然資源的使用權(quán)，清晰界定使用權(quán)的界限，適度擴(kuò)大商業(yè)經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)，包括其出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等多種權(quán)能的交易。第三，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主客體，對自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)有狀況經(jīng)行摸底排查，研究制定登記制度，最終實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有自然資源生態(tài)狀況的確權(quán)登記。

2.2? 推進(jìn)紅線管理制度

按照國家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，劃定自治區(qū)生態(tài)紅線，死守自治區(qū)生態(tài)“底線”。加快劃定基本農(nóng)田、基本草原、水資源管理，林地和森林等四方面生態(tài)紅線。其中，水資源管理紅線應(yīng)涵蓋水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)納污限制三條紅線;林業(yè)生態(tài)紅線應(yīng)涵蓋林地和森林、濕地、沙區(qū)植被、物種四條紅線。最后，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線制度明確各級政府及相關(guān)企業(yè)、社區(qū)和個(gè)人在生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。

2.3? 完善生態(tài)補(bǔ)償制度

自治區(qū)要結(jié)合草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度運(yùn)行中的實(shí)地情況進(jìn)行完善，確保政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，不斷擴(kuò)大補(bǔ)償政策覆蓋面;進(jìn)一步加快林權(quán)證發(fā)放進(jìn)程;其次，該應(yīng)結(jié)合盟市實(shí)際情況研究制定耕地保護(hù)補(bǔ)償及生態(tài)修復(fù)治理區(qū)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，使生態(tài)保護(hù)更加精細(xì)化;對于提取的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金明確權(quán)責(zé)確保?？顚Ｓ?，明確用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償資金的籌借額度和適用范圍。

2.4? 建立生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染治理市場化機(jī)制

建立綠色GDP和綠色會計(jì)系統(tǒng)，把資源環(huán)境的價(jià)值反映在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中，將資源環(huán)境作為生產(chǎn)要素，建立市場化的交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“誰治理誰受益”和“誰污染誰付費(fèi)”的目標(biāo);通過生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)融資平臺實(shí)現(xiàn)有政府引導(dǎo)和社會資本參與的市場化運(yùn)作生態(tài)交易機(jī)制。鼓勵(lì)和支持企業(yè)、農(nóng)牧民合作社和專業(yè)大戶等廣泛社會主體參與到生態(tài)建設(shè)中來，實(shí)現(xiàn)政府與社會資本合作治理環(huán)境污染模式。

3? 促進(jìn)生態(tài)文明制度的貫徹實(shí)施

3.1? 加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

研究成立自治區(qū)層面的生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的組織協(xié)調(diào)工作，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)的日常工作機(jī)構(gòu)，對督促檢查各部門生態(tài)文明建設(shè)的落實(shí)情況，及時(shí)評估和總結(jié)自治區(qū)各級單位的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體情況及時(shí)完善調(diào)整相關(guān)政策措施。督促相關(guān)部門確定所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，并以此制定相應(yīng)的規(guī)劃和政策?；鶎诱€應(yīng)建立生態(tài)文明建設(shè)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，配合自治區(qū)健全和完善相應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)工作機(jī)制，以確保各項(xiàng)工作的有效推進(jìn)和落實(shí)。

3.2? 建立健全生態(tài)文明建設(shè)政策保障機(jī)制

認(rèn)真落實(shí)有利于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政、投資、稅收、土地、環(huán)境等經(jīng)濟(jì)政策。完善自治區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)擴(kuò)大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品提供的財(cái)政資金安全;設(shè)立有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資機(jī)制，安排政府預(yù)算內(nèi)投資逐步向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜;嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度，建立產(chǎn)業(yè)市場退出機(jī)制，布局和發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移或關(guān)閉不符合主體功能區(qū)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè);嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和排污制度，在加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)流域環(huán)境監(jiān)管的基礎(chǔ)上，不斷完善的自治區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，。

3.3? 建立和完善生態(tài)文明考核制度

完善績效考核評價(jià)體系，依照自治區(qū)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，結(jié)合各功能區(qū)的功能定位、發(fā)展方向及實(shí)際情況制定不低于政策紅線的績效考核評價(jià)指標(biāo)，確保生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的質(zhì)量和效率。對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的單位生產(chǎn)總值能耗和用水量、二氧化碳排放強(qiáng)度、主要污染物排放總量控制率及“三廢”處理率等指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考核;對限制開發(fā)區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，側(cè)重對其農(nóng)產(chǎn)品保障能力和生產(chǎn)質(zhì)量的考核，對限制開發(fā)區(qū)域的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的考核，同時(shí)，在整體上應(yīng)弱化對限制開發(fā)區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價(jià)。對禁止開發(fā)區(qū)域應(yīng)主要考核污染物“零排放”和保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

3.4? 建立和完善責(zé)任追究制

負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。依照《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部進(jìn)行處罰和追責(zé)。

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