承包的林地被征，該如何維權(quán)？

覃剛

1 案情簡介

2005年1月1日，G市C鎮(zhèn)P村委會與該村村民付某山簽訂了一份《合同書》，約定將P村一塊面積為219畝的林地承包給付某山，租賃期限為60年（從2005年1月1日到2065年1月1日）。2017年1月17日，付某山取得不動產(chǎn)權(quán)證書。后付某山身體欠佳，由其子付某東接管所承包的林地，并在林地上陸陸續(xù)續(xù)進(jìn)行投入開發(fā)，林地逐漸有了效益。這時有村民開始舉報，說當(dāng)初村里面和付某山簽訂林地租賃合同的時候在程序上存在問題。

2013年，G市某風(fēng)力發(fā)電有限公司成立了一個風(fēng)電場工程項目部，預(yù)備在P村建風(fēng)電站，需要征地，其中就涉及到付某東租賃的林地。

2014年6月12日，G市風(fēng)電項目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就風(fēng)電場建設(shè)用地及地面建構(gòu)筑物補(bǔ)償方案向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場發(fā)出《通知》，《通知》對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等事項進(jìn)行了確認(rèn)。

2016年10月，G市林業(yè)局對付某東辦理不動產(chǎn)證上報的材料進(jìn)行程序?qū)徍?，認(rèn)為當(dāng)時提供的資料符合辦證要求。G市不動產(chǎn)登記管理局在此基礎(chǔ)上為付某東辦理了不動產(chǎn)證。

2018年 4月 13日，P村、付某東在C鎮(zhèn)政府及風(fēng)電項目部嚴(yán)某杰的的鑒證下簽訂了《協(xié)議書》。約定對占用的付某東的林地范圍內(nèi)的地面附著物給予一次性補(bǔ)償共計125 000元。另約定占地補(bǔ)償金在實(shí)際測量后再行發(fā)放，協(xié)議簽訂后付某東不得再以任何方式和理由向風(fēng)電項目主張權(quán)益。

2018年4月13日，風(fēng)電公司向C鎮(zhèn)政府作出承諾書，表示嚴(yán)格按照補(bǔ)償方案對付某東的林地進(jìn)行補(bǔ)償。

因P村村民上訪，G市林業(yè)局于2018年9月8日組織調(diào)查組開展調(diào)查，認(rèn)為林地承包時，僅有幾名村干部商議同意，沒有經(jīng)過村民代表會議開會討論，作為群眾代表簽字的人當(dāng)中有的不是本村村民，此外，會議決議的公示不到位，僅張貼在村委會辦公室樓上，公示形式上存在缺陷，使得多數(shù)村民對決議不知曉。P村村委會和C鎮(zhèn)政府對辦證材料進(jìn)行審查時沒有發(fā)現(xiàn)上述不合規(guī)問題，鑒于上述調(diào)查情況，G市林業(yè)局認(rèn)為原行政審批無效。

2018年9月10日，G市林業(yè)局作出《關(guān)于C鎮(zhèn)P村付某山流轉(zhuǎn)林權(quán)問題的整改意見》，林業(yè)局以林地承包過程中的程序問題為由，認(rèn)定P村村委會和C鎮(zhèn)政府對辦證材料審查時未能發(fā)現(xiàn)程序問題，對付某山所持的《不動產(chǎn)證》作了無效認(rèn)定。

2018年 10月 11日，P村委會制作了 《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和建構(gòu)筑物補(bǔ)償清冊》，核定對付某山的征地及建構(gòu)筑物補(bǔ)償共計35萬余元。

2018年10月12日，G市國土資源局根據(jù)G市紀(jì)委監(jiān)委在G市C鎮(zhèn)召開的P村涉紀(jì)涉訪問題的公開聽證會、對付某山林權(quán)流轉(zhuǎn)審批程序的認(rèn)定、G市林業(yè)局的《關(guān)于C鎮(zhèn)P村付某山流轉(zhuǎn)林權(quán)問題的整改意見》對該林權(quán)審批的無效認(rèn)定，作出 《不動產(chǎn)證書注銷公告》，對付某山所持不動產(chǎn)證書予以注銷。

2018年10月12日，G市C鎮(zhèn)財政所對付某東支付了征地補(bǔ)償款共計26萬余元。

2 問題描述

因為面臨所持不動產(chǎn)證被注銷的風(fēng)險，付某東找到律師，尋求幫助。律師聽取其對事件的描述后，詳細(xì)研究了其所提供的相關(guān)資料，條分縷析，將焦點(diǎn)集中在以下幾個方面：一是《合同書》有沒有效？二是從簽訂《合同書》到辦理《不動產(chǎn)證》的過程中涉及到哪些行政審批，行政審批的程序有沒有問題？三是如果存在程序問題，那該由誰來買單？四是G市林業(yè)局對付某東所持不動產(chǎn)證作出無效認(rèn)定的是否合法？五是G市國土資源局對付某東作出的《不動產(chǎn)證書注銷公告》的行為有無違法？

3 法律分析

本案涉及到具體行政行為是否合法，以及行政相對人如何救濟(jì)的問題。在這里，有必要就什么是具體行政行為進(jìn)行解釋。

具體行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。通俗的講，就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，對特定的公民、法人或其他組織作出的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行政職權(quán)行為，它是連接行政主體和行政相對人的紐帶。本案中，如果沒有作為行政機(jī)關(guān)的G市林業(yè)局對付某東的不動產(chǎn)證作出無效認(rèn)定的具體行政行為，付某東也就不會在其林權(quán)問題上與林業(yè)局發(fā)生交集了。

那么，具體行政行為又有哪些呢？它主要包括行政許可（比如行政機(jī)關(guān)為個人頒發(fā)駕駛證、經(jīng)營許可證等行為）、行政強(qiáng)制（比如限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)等）和行政處罰（比如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留等）。

相對于具體行政行為來講就是抽象行政行為。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，針對不特定的人和事制定普遍適用的規(guī)范性文件的活動?？梢岳斫鉃樾姓C(jī)關(guān)制作和發(fā)布規(guī)范性文件的行為。把抽象行政行為和具體行政行為作個比較，就可以看出兩者針對的對象不同。具體行政行為是針對特定對象的，而抽象行政行為是針對不特定對象的。在本案中，G市林業(yè)局對付某東作出的不動產(chǎn)證無效的認(rèn)定，以及G市國土資源局對付某東所持有的不動產(chǎn)證予下達(dá)注銷公告的行為就是屬于具體行政行為。

回到對本案的法律分析上，首先，《合同書》的效力問題。根據(jù)《合同法》第52條可知，付某山與村委會之間簽訂的《合同書》是雙方真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。其次，在辦理不動產(chǎn)證的過程中，P村村委會和C鎮(zhèn)政府的公示程序在形式上存在瑕疵。再次，G市林業(yè)局和國土資源局相繼作出具體行政行為，對付某東所持《不動產(chǎn)證》作無效認(rèn)定和下達(dá)注銷公告。

4 處理結(jié)果

因為本案涉及到國家機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法的問題，作為行政行為相對人，其可以對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為申請行政復(fù)議來進(jìn)行救濟(jì)。律師為付某東撰寫了 《行政復(fù)議申請書》，認(rèn)為被申請人（G市國土資源局）發(fā)出的擬注銷不動產(chǎn)證公告侵犯了申請人的合法權(quán)益，請求撤銷G市國土資源局作出的 《不動產(chǎn)證書注銷公告》，理由如下。

①申請人與村委會之間簽訂了林地承包《合同書》，該《合同書》經(jīng)村委會蓋章并簽字確認(rèn)，且申請人早已支付對價并實(shí)際占有使用該林地至今已有十余年。十余年來，申請人對該林地投入了大量的人力物力和財力，“十年樹木”，現(xiàn)在正是對林地的投入獲得回報的時候，被申請人的行政行為極大地侵犯了申請人的可得利益，應(yīng)及時予以糾正。

②被申請人作出注銷公告，其依據(jù)的前提之一是市紀(jì)委監(jiān)委的聽證結(jié)論。而該聽證會涉及到申請人的切身利益，卻不通知申請人參加聽證會，剝奪了作為利害相關(guān)人的申請人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。會后也沒有經(jīng)申請人簽字確認(rèn)，因此聽證會涉嫌違法，其結(jié)論應(yīng)不予采信。而申請人依此違法聽證結(jié)論認(rèn)定申請人與村委會簽訂的合同書因為程序問題而無效是錯誤的。

③退一步講，即便是村委會在當(dāng)初審批林地承包手續(xù)時存在程序問題，也應(yīng)該由村委會承擔(dān)后果，而不能由申請人承擔(dān)。

④被申請人作出注銷公告，其依據(jù)的前提之二為市林業(yè)局作出的整改意見。市林業(yè)局認(rèn)為當(dāng)初辦理林地承包手續(xù)時，村委會存在程序問題。同理，村委會的錯誤也應(yīng)該由村委會承擔(dān)后果，而不能由申請人承擔(dān)。

2018年 11月2日，S市國土資源局作出 《行政復(fù)議申請受理通知書》，3天后，也就是2018年11月 5日，S市國土資源局受理了申請。付某東的行政復(fù)議申請得到了回應(yīng)。

2018年12月24日，S市國土資源局作出了 《行政復(fù)議決定書》，采納了律師在申請書中的意見，依法撤銷了G市國土資源局于2018年10月12日作出的 《不動產(chǎn)證書注銷公告》。自此，困擾了付某東很長時間的問題終于得到解決。

5 總結(jié)

在本案中，作為個體的付某東，選擇了訴諸法律的方式來維護(hù)其合法權(quán)益，最終在專業(yè)人士的幫助下，通過一份行政復(fù)議申請書便解決了問題?？梢哉f，這不僅是付某東的勝利，還是律師的勝利，也是S市國土資源局的勝利，更是法治的勝利，它讓各方都有了參照，彰顯了法律的公平公正。