我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究
——基于省際面板數(shù)據(jù)

王保乾，張恒遠(yuǎn)，羅偉峰

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

“十二五”規(guī)劃期間，國(guó)家和政府對(duì)水利工程建設(shè)管理的重視以及對(duì)水利工程建設(shè)資金的大量投入，使得各水利工程建設(shè)項(xiàng)目得到飛速發(fā)展。2016年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)吳曉在水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)的講話中明確指出，我國(guó)需要進(jìn)一步完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，全面深化水利改革，持續(xù)提高水資源和水利工程建設(shè)管理水平。水利工程是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力至關(guān)重要，在改變農(nóng)村生活方式、改善農(nóng)民生活環(huán)境、保護(hù)地區(qū)生態(tài)安全等方面起著決定性的作用。我國(guó)各項(xiàng)工程的績(jī)效評(píng)級(jí)工作目前仍在建設(shè)中，尤其是農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效，缺乏保證其高效運(yùn)行的科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為保證農(nóng)業(yè)水利工程的良好運(yùn)行，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，本文建立了一套農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以求對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)成果做出科學(xué)、全面、客觀、公正的評(píng)價(jià)，為農(nóng)業(yè)水利工程的運(yùn)營(yíng)管護(hù)提供相關(guān)建議，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效，更好地服務(wù)于農(nóng)村人口與農(nóng)業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)階段，對(duì)于如何進(jìn)行水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效測(cè)評(píng)，并進(jìn)一步提高水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效，是研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。李名威等[1]針對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)了含有項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效果三方面內(nèi)容的總結(jié)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。聶相田等[2]對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了研究，并建立了模糊優(yōu)選BP網(wǎng)絡(luò)權(quán)重調(diào)整模型，以彌補(bǔ)當(dāng)前單項(xiàng)線性分析方法的不足。陳瑞珍等[3]利用灰色關(guān)聯(lián)法原理構(gòu)建了小型農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目定性定量混合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和模型，并對(duì)湖北省20個(gè)小農(nóng)水重點(diǎn)縣工程建設(shè)項(xiàng)目做出了評(píng)價(jià)。王曦等[4]運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型構(gòu)建了水利工程建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)模型和指標(biāo)體系。

DEA分析法是一種橫跨運(yùn)籌、管理、數(shù)理經(jīng)濟(jì)三大范疇的新方法。1978年，Charnes等[5]開(kāi)創(chuàng)了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)。經(jīng)過(guò)不同領(lǐng)域不斷的發(fā)展完善，DEA模型已在國(guó)內(nèi)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)方面得到了推廣和應(yīng)用。王閃等[6]選取我國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))2008年水利工程建設(shè)項(xiàng)目作為決策單元，運(yùn)用三階段DEA模型，對(duì)其工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率展開(kāi)分析。程鐵信等[7]應(yīng)用DEA模型對(duì)天津市水利工程的11個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效分析。李曉園[8]采用DEA法，評(píng)估了江西省13個(gè)中央蘇區(qū)縣的水利設(shè)施投資效率，從公共服務(wù)能力的角度分析原因，并提出合理的建議。華堅(jiān)等[9]利用超效率DEA模型，選用我國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)據(jù)，以東、中、西部為基礎(chǔ)，分析了2010年農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。

水利工程建設(shè)項(xiàng)目的影響因素甚多，包括項(xiàng)目投資量、建設(shè)周期、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)政策等。面對(duì)如此眾多的因素，以往的評(píng)價(jià)方法由于大多都需要根據(jù)專(zhuān)家或者先前的經(jīng)驗(yàn)預(yù)先設(shè)定參數(shù)，進(jìn)而增加了運(yùn)算復(fù)雜程度并擴(kuò)大了誤差。同時(shí)，經(jīng)驗(yàn)性參數(shù)設(shè)置所產(chǎn)生的主觀性結(jié)果也會(huì)影響最后的結(jié)論。從上述文獻(xiàn)可知，DEA模型無(wú)需預(yù)估權(quán)重，無(wú)需設(shè)定函數(shù)關(guān)系，在評(píng)價(jià)多項(xiàng)投入產(chǎn)出效率時(shí)，可簡(jiǎn)化運(yùn)算并提高準(zhǔn)確性。在創(chuàng)新性方面，由于現(xiàn)階段對(duì)于各省農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的研究仍有空缺，而本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的研究，構(gòu)建了更為科學(xué)合理的指標(biāo)體系，應(yīng)用超效率DEA模型從省域這一空間載體對(duì)我國(guó)25個(gè)省(市、自治區(qū))的農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)效率情況展開(kāi)評(píng)價(jià)，并用Malmquist指數(shù)法探索分析各省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)效率的驅(qū)動(dòng)因素，進(jìn)而給出提高農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的對(duì)策建議。

1 研究方法

1.1 超效率DEA模型

在傳統(tǒng)DEA模型的運(yùn)作結(jié)果中，會(huì)呈現(xiàn)出很多有效決策單元(即有很多決策單元效率值均為1)的情況，各個(gè)有效決策單元無(wú)法按效率值高低進(jìn)行排序比較。為了改進(jìn)這種缺陷，在1993年，Anderson等[10]提出了超效率DEA模型。超效率DEA模型可以將多個(gè)有效的決策單元進(jìn)一步分析，從而對(duì)所有DMU(決策單元)根據(jù)其效率值的高低重新排序比較。

設(shè)有n個(gè)同類(lèi)型決策單元，有m個(gè)投入變量，S個(gè)產(chǎn)出變量，超效率DEA-CCR模型見(jiàn)圖1，其數(shù)學(xué)形式如下：

(1)

式中：θ為效率；1-θ值表示較少的最大投入比率；Xi，Yi分別為決策單元的投入和產(chǎn)出；λj為新建一個(gè)有效決策單元組合時(shí)第j個(gè)DMU的組合權(quán)重。

圖1 超效率DEA-CCR模型

超效率DEA-CCR模型的評(píng)價(jià)原理如下：在評(píng)價(jià)某一個(gè)決策單元的效率時(shí)，可優(yōu)先從對(duì)照的單元組合中將其抽取出來(lái)。進(jìn)行評(píng)測(cè)時(shí)，固定有效單元的效率值，按比例增大投入。超效率評(píng)分就是投入增大的比例。由于生產(chǎn)前沿面向后移動(dòng)，因此超效率評(píng)分比傳統(tǒng)效率評(píng)分大。而無(wú)效的決策單元生產(chǎn)前沿面并未變動(dòng)，所以其超效率評(píng)分等同于用傳統(tǒng)DEA模型效率的評(píng)分。如，在對(duì)單元B的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)(圖1)，把它從DMU參照集合中抽取出來(lái)后，ACD便成為新的有效生產(chǎn)前沿面，BB′就意味著B(niǎo)點(diǎn)尚可增加的投入量的比例，則B點(diǎn)的超效率評(píng)價(jià)值=OB′/OB>1。A、C、D點(diǎn)的超效率評(píng)分以此類(lèi)推。

1.2 Malmquist指數(shù)法

Malmquist指數(shù)法作為對(duì)DEA模型靜態(tài)測(cè)算的補(bǔ)充，進(jìn)一步對(duì)工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效以及資源利用效率進(jìn)行了動(dòng)態(tài)測(cè)算。運(yùn)用Malmquist指數(shù)法對(duì)全要素水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行分解，可以辨別全要素水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升或下滑的年份和省(市、自治區(qū))，并對(duì)影響水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行分析。Malmquist指數(shù)法可將全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)(TFPCH)α分解成技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)(TECHCH)β、純技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(PECH)γ、規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)(SECH)λ。

a. 當(dāng)規(guī)模報(bào)酬不變時(shí)，Malmquist指數(shù)法可以表示為純技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(PECH)γ乘以技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)(TECHCH)β。

分解過(guò)程如下：

γβ

(2)

b. 規(guī)模報(bào)酬不固定發(fā)生變動(dòng)時(shí)，可以將綜合技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(EFFCH)ε進(jìn)一步分為純技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(PECH)γ與規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)(SECH)λ，其中，規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)(SECH)λ能夠辨別該單元的生產(chǎn)是否達(dá)成最優(yōu)狀態(tài)，即：

ε=γλ=

(3)

結(jié)合(2)式得

α=βγλ=

(4)

Malmquist指數(shù)大于1表明全要素生產(chǎn)率在t到t+1期是提高的；Malmquist指數(shù)小于1表明全要素生產(chǎn)率在t到t+1期是下降的。此外，每一項(xiàng)分解指數(shù)變動(dòng)中，大于1的情況意味著它使得效率提升，小于1的情況則促使其下滑。

2 農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建

2.1 水利工程績(jī)效的概念

目前，我國(guó)的水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于摸索階段，其運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立存在許多不足，如要完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，在不斷累積經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上還需進(jìn)行大膽的創(chuàng)新。

農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)的含義是為優(yōu)化農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)管理，根據(jù)相應(yīng)的原則繼而應(yīng)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，創(chuàng)建科學(xué)、全面、標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成果展開(kāi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等方面的歸納評(píng)價(jià)。農(nóng)業(yè)水利工程經(jīng)濟(jì)績(jī)效包括糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等，環(huán)境績(jī)效包括水旱災(zāi)害、水土保持等，社會(huì)績(jī)效包括供水、水資源的有效利用等。由于我國(guó)大部分的農(nóng)業(yè)水利工程是國(guó)家和政府出資建造的，其運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的效益主要體現(xiàn)在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面，因此社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系占據(jù)極為關(guān)鍵的位置。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則

評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的關(guān)鍵是投入、產(chǎn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則。運(yùn)用不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，會(huì)導(dǎo)致不同的測(cè)算和分析結(jié)果，所以選取合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尤為重要。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則如下。

a. 全面性。每個(gè)決策單元都是一個(gè)完整的投入、產(chǎn)出系統(tǒng)，所選指標(biāo)應(yīng)全面體現(xiàn)該系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)對(duì)決策單元的投入、產(chǎn)出脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的分析，選擇與決策單元經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密相關(guān)的指標(biāo)來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效的測(cè)評(píng)結(jié)構(gòu)。

b. 可行性。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要著重考慮所選的指標(biāo)數(shù)據(jù)是否可得，即是否能夠在模型分析時(shí)得到相關(guān)的數(shù)據(jù)資料。具體而言，可行性原則一般反映在兩個(gè)方面：①選取評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)資料的可獲得性，即所選指標(biāo)的數(shù)據(jù)是比較容易從相關(guān)資料中直接獲得或通過(guò)計(jì)算得到的，若某一指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，則需要選擇其他相近指標(biāo)替代，保證分析程序可以進(jìn)行下去；②建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠達(dá)到評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)效率的目的。

c. 客觀性。在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，不得存在個(gè)人對(duì)指標(biāo)的主觀、不科學(xué)偏好，盡量排除主觀因素的干擾，根據(jù)搜集數(shù)據(jù)資料的關(guān)系，選擇能夠真正體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效真實(shí)性、客觀性的指標(biāo)。

d. 可比性。盡可能保證評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中所有成分指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容、統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)時(shí)間等方面的一致性，便于對(duì)決策單元相應(yīng)數(shù)據(jù)做出橫向以及縱向的對(duì)比。橫向比較是對(duì)比不同決策單元在同一時(shí)期的評(píng)價(jià)結(jié)果，縱向比較是對(duì)比同一個(gè)決策單元不同時(shí)期的評(píng)價(jià)結(jié)果。兩種比較方式出發(fā)點(diǎn)不同，前者是基于不同對(duì)象，后者則基于不同時(shí)期。擇取的具體指標(biāo)必須是各區(qū)域間共有指標(biāo)，使同一指標(biāo)具有歷史可比性。

e. 科學(xué)性。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建必須以科學(xué)為根基，不僅內(nèi)含明確，而且應(yīng)切合農(nóng)業(yè)水利工程的特點(diǎn)，客觀、真實(shí)地反映其實(shí)施的含義，對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效做出恰好的評(píng)價(jià)。因此，科學(xué)地選取指標(biāo)對(duì)于良好的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建十分關(guān)鍵。

2.3 指標(biāo)的選取及分析

根據(jù)政府部門(mén)發(fā)布的有關(guān)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)文件，參考相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，確定農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，4個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。各指標(biāo)構(gòu)成見(jiàn)表1。

表1 水利工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

a. 財(cái)力投入。以水利工程建設(shè)投資完成額(農(nóng)業(yè)方向，包括防洪、除澇和灌溉等)作為農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)的財(cái)力投入。

b. 人力投入。農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)除了需要國(guó)家和政府投入大量資金以外，還需依靠大量從業(yè)人員維持農(nóng)業(yè)水利工程的運(yùn)營(yíng)。故以地方水利部門(mén)單位從業(yè)人員年末人數(shù)作為農(nóng)業(yè)水利工程的人力投入。

c. 其他投入。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，農(nóng)業(yè)機(jī)械已在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。農(nóng)業(yè)水利的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)業(yè)機(jī)械的投放使用，故將農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力作為農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)的一項(xiàng)其他投入。另外，農(nóng)業(yè)水利工程的運(yùn)營(yíng)需要農(nóng)村提供大量的電力支持，故將農(nóng)村用電量作為農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)的另一項(xiàng)投入。

d. 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)水利工程能夠達(dá)到使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的目的，即通過(guò)建造和使用各類(lèi)水利工程設(shè)施，如渠道、灌溉工程等，調(diào)節(jié)、改進(jìn)農(nóng)村水資源狀態(tài)和區(qū)域水利條件，使農(nóng)作物得到有效增產(chǎn)。參考郭唐兵等[11]的觀點(diǎn)，將糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)增加值作為農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利工程具有促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的作用。

e. 社會(huì)效益。大部分水利工程能夠在雨季蓄水、旱季供水，打破原有的分配不均狀態(tài)，使水資源得到有效調(diào)節(jié)。參考李超等[12]的觀點(diǎn)，社會(huì)效益包括有效灌溉面積及除澇面積兩個(gè)維度，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利工程可以服務(wù)社會(huì)的作用。

3 基于DEA模型的農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效測(cè)算及分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源與說(shuō)明

投入和產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自2011—2016年的《中國(guó)水利年鑒》《中國(guó)水利統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》、相應(yīng)省(市、自治區(qū))和地市水利廳網(wǎng)站以及國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)。由于部分省(市、自治區(qū))數(shù)據(jù)缺失較多，將北京、上海、重慶、西藏、青海和新疆這幾個(gè)省(市、自治區(qū))從總樣本中剔除，調(diào)整后的考察對(duì)象為25個(gè)省(市、自治區(qū))。

3.2 基于超效率DEA模型的農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效測(cè)度

基于投入導(dǎo)向的超效率DEA模型和構(gòu)建的農(nóng)業(yè)水利工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用收集的有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算25個(gè)省(市、自治區(qū))的農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效。通過(guò)EMS1.3軟件分別得到各個(gè)決策單元超效率的相對(duì)值，進(jìn)一步比較得出25個(gè)省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程的運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 2011—2015年各省(市、自治區(qū))水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效

由各省農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效效率值5年均值可知，運(yùn)營(yíng)績(jī)效大于1的有天津、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、廣東、海南共10個(gè)省(市、自治區(qū))，運(yùn)營(yíng)績(jī)效小于1的有河北、陜西、山西、內(nèi)蒙古等15個(gè)省(市、自治區(qū))；天津、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、浙江、福建、廣東、山東和海南運(yùn)營(yíng)績(jī)效較高且達(dá)到有效，其中最高的為黑龍江，效率值為2.141；效率值較低的為甘肅、湖北、云南等，運(yùn)營(yíng)績(jī)效并未達(dá)到有效水平；河北、河南、廣西、湖南等省(市、自治區(qū))的農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效處于中游水平，也未達(dá)到有效。

從地理位置來(lái)看，東北三省只有遼寧農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效未達(dá)有效，但接近有效；華北各省中，只有山東運(yùn)營(yíng)績(jī)效大于1，其他省(市、自治區(qū))均小于1；華東各省(市)，江蘇、浙江運(yùn)營(yíng)績(jī)效均處于有效狀態(tài)；華南各省運(yùn)營(yíng)績(jī)效均大于1；華中各省，江西、湖南等農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效均小于1，較為低下；西北各省農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效也較為低下，如甘肅、陜西、內(nèi)蒙古的運(yùn)營(yíng)績(jī)效均小于1，其中甘肅的運(yùn)營(yíng)績(jī)效為25省中最低的0.503；西南各省運(yùn)營(yíng)績(jī)效同樣都比較低。

從地理空間上看，農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效較高的多為沿海省(市、自治區(qū))，天津、吉林、山東、江蘇、福建等均為東部省(市、自治區(qū))。這些省(市、自治區(qū))年均水利工程建設(shè)投資完成額在25個(gè)省(市、自治區(qū))中處于靠前位置，水利部門(mén)從業(yè)人員數(shù)卻相對(duì)較低，說(shuō)明這些省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程投資完成額轉(zhuǎn)化成實(shí)際成果的效率較高。

農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效較低的省(市、自治區(qū))均為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中部、西部各省，這些省(市、自治區(qū))還有一個(gè)特征是水資源較為匱乏，如甘肅等。主要原因有以下幾點(diǎn)：

a. 水利工程基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，質(zhì)量存在缺陷且年久失修。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)施，尤其是小型農(nóng)業(yè)水利工程，大多是20世紀(jì)中期政治運(yùn)動(dòng)情況下建造的，建設(shè)質(zhì)量欠缺，無(wú)法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；另外農(nóng)業(yè)水利工程缺少相應(yīng)的管控維護(hù)，再加上長(zhǎng)久的使用消耗，致使質(zhì)量原本就不達(dá)標(biāo)的農(nóng)業(yè)水利工程更加不堪重負(fù)。如今大多數(shù)農(nóng)業(yè)水利工程都已到了設(shè)計(jì)年限，設(shè)備老化失修，功能普遍衰減，亟須進(jìn)行改建和翻新。

b. 灌溉技術(shù)落后。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，備受關(guān)注的節(jié)水灌溉技術(shù)可以充分利用各類(lèi)水資源，以較小的投入獲得較大的產(chǎn)出。而當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)沒(méi)有普及這一技術(shù)。由調(diào)查結(jié)果得知，到“十二五”規(guī)劃為止，我國(guó)在節(jié)水技術(shù)方面的成果轉(zhuǎn)化率僅為20%，農(nóng)用水的利用率約為0.4，落后發(fā)達(dá)地區(qū)3%～4%。

c. 重經(jīng)濟(jì)輕水利，投入不足。自1949年至今，我國(guó)水利工程建設(shè)的發(fā)展模式一向是“政府出錢(qián)、農(nóng)民出力”。這在國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段是有利于水利工程建設(shè)的。然而，在落實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，政府側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重。

d. 農(nóng)田水利發(fā)展重建設(shè)，輕管理，保護(hù)意識(shí)淡薄。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資，農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入逐步恢復(fù)階段。然而大部分投資僅用在了對(duì)江河的治理工作上，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施并未得到關(guān)注。改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻沒(méi)有為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理維護(hù)建立保障制度，導(dǎo)致農(nóng)田水利發(fā)展缺乏管理和保護(hù)等一系列問(wèn)題。

e. 水利事業(yè)單位人才體系建設(shè)不規(guī)范。近年來(lái)，人才配置不合理、管理體制不健全的問(wèn)題普遍存在于水利事業(yè)單位，尤其是：①?gòu)臉I(yè)人員所學(xué)專(zhuān)業(yè)種類(lèi)繁雜，比例失衡。在所有從業(yè)人員中，水利專(zhuān)業(yè)人員比例小，非水利相關(guān)人員比例大。②水利事業(yè)單位缺乏開(kāi)展水利工作的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。水利事業(yè)單位長(zhǎng)期存在著管理人員多、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才少的現(xiàn)象。由于水利事業(yè)單位自身沒(méi)有人事決定權(quán)，由上級(jí)單位選拔的人員往往不是單位迫切需要的人才，以至于專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才極度匱乏。③缺乏行之有效的人才培訓(xùn)體系。水利事業(yè)單位忽視從業(yè)人員的培訓(xùn)，在引進(jìn)人才后沒(méi)有完整的人才培育方案，致使引進(jìn)人才和有效運(yùn)用人才相脫節(jié)。新引進(jìn)人才大多是應(yīng)屆畢業(yè)生，他們理論知識(shí)豐富，卻缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在缺乏培訓(xùn)的狀況下，易出現(xiàn)工作失誤，難以快速適應(yīng)崗位需求。

從時(shí)間序列來(lái)看，天津市農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效一直排名前二，未有變化；黑龍江省農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效排名有大幅度上升，截至2015年已名列第一；安徽省、江西省農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效有所下滑，其他省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效排名變化不大，較為穩(wěn)定。

4 農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效驅(qū)動(dòng)因素實(shí)證分析

4.1 全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)(TFPCH)分析

利用DEAP2.1軟件，選取25個(gè)省(市、自治區(qū))2011—2015年的面板數(shù)據(jù)，通過(guò)Malmquist指數(shù)法得到25個(gè)省(市、自治區(qū))各年全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)(TFPCH)變動(dòng)趨勢(shì)及各驅(qū)動(dòng)因素分解情況(表3)，TFPCH大于1表明該年農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效相比于上年提高，TFPCH小于1表明該年農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效相比于上年降低。各因素得分大于1表明該因素是TFPCH上升的原因，各因素得分小于1表明是TFPCH下降的原因。

表3 25省(市、自治區(qū))各年全要素農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效Malmquist指數(shù)及其分解

由表3可知，在25個(gè)省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效中，除2012年比2011年有所下降之外，其余年份相比于上年都是上升的，其中2013年比2012年上升22.5%，2014年比2013年上升10.7%，2015年相比于2014年上升2.8%，農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效5年平均上升8%，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效整體狀況較好，均是逐年上升的。

由表4可知，在2011—2015年期間，農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升的有：江蘇提升32.9%，安徽提升18.4%，河南提升15.2%，湖北提升10.3%，廣西提升7.9%，四川提升2.7%，貴州提升19.8%，云南提升6.5%，陜西提升0.5%。農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升最多的是江蘇省。農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效下降的有：天津下降3%，河北下降10.5%，山西下降5.6%，內(nèi)蒙古下降3.8%，遼寧下降0.8%，吉林下降10.6%等。

表4 各省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效Malmquist指數(shù)及其分解

從地理空間上看，我國(guó)西北部和西南部農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效雖然排名較低，但提升速度較快，表現(xiàn)良好。而農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效較高的省(市、自治區(qū))，如黑龍江、天津、浙江等，雖然排名比西部各省(市、自治區(qū))高，但提升速度放緩，甚至出現(xiàn)下降，有的省市自治區(qū)相比之前下滑幅度較大。

4.2 綜合技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)(EFFCH)

全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)(TFPCH)是衡量水利工程項(xiàng)目總投入所產(chǎn)生總產(chǎn)量的生產(chǎn)率變動(dòng)指標(biāo)，可繼續(xù)分為綜合技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)和技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)。生產(chǎn)效率的提高和突破，不僅取決于高的技術(shù)效率，同時(shí)技術(shù)進(jìn)步也是十分重要的。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，可將技術(shù)效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，用以分析技術(shù)效率偏低的原因。

全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)變動(dòng)一般反映為組織管理水平、技術(shù)能力、管理創(chuàng)新和生產(chǎn)創(chuàng)新等。就本文而言，純技術(shù)效率反映的是水利行業(yè)的技術(shù)能力、管理水平和控制能力，是在不考慮規(guī)模因素變動(dòng)的情況下進(jìn)行分析的，它所代表的是能夠衡量技術(shù)能力、管理水平和制度因素等對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的影響程度。因此，對(duì)于純技術(shù)效率無(wú)效的決策單元，可以通過(guò)改進(jìn)農(nóng)業(yè)水利工程生產(chǎn)技術(shù)、調(diào)整運(yùn)營(yíng)思想理念和模式以及完善水利行業(yè)相關(guān)規(guī)章制度等方式來(lái)提高農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)中投入資源的利用率，減少運(yùn)營(yíng)過(guò)程中現(xiàn)有資源的浪費(fèi)，提升農(nóng)業(yè)水利工程的純技術(shù)效率，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提高。

規(guī)模效率代表的是在現(xiàn)有技術(shù)和生產(chǎn)力水平下，農(nóng)業(yè)水利工程是否處于最優(yōu)的運(yùn)營(yíng)規(guī)模和狀態(tài)。規(guī)模效率是對(duì)水利工程運(yùn)營(yíng)規(guī)模收益狀況的測(cè)度，評(píng)價(jià)的是在一定技術(shù)水平條件下，是否在規(guī)模最佳狀態(tài)下開(kāi)展水利工程建設(shè)投資活動(dòng)。實(shí)際中，規(guī)模報(bào)酬不變通常是最佳的生產(chǎn)狀態(tài)，當(dāng)出現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增和規(guī)模報(bào)酬遞減的情況，說(shuō)明該行業(yè)處于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。因此，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的技術(shù)生產(chǎn)能力增加或減少投入產(chǎn)出量，以達(dá)到規(guī)模報(bào)酬不變的狀態(tài)。

由表3可知，在2011—2015年測(cè)算期內(nèi)，技術(shù)效率變動(dòng)只有2013年相比于2012年是下降的，其他年份的技術(shù)效率是上升的。從技術(shù)效率變動(dòng)分解來(lái)看，除純技術(shù)效率只有2013年相比于上一年是下降的，其他年份純技術(shù)效率均為上升的，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程技術(shù)能力、管理水平和制度層面設(shè)計(jì)均在不斷改進(jìn)和完善，進(jìn)而促使我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效持續(xù)提升。

從規(guī)模效率來(lái)看，2013年相比于2012年是下降的，說(shuō)明在此期間內(nèi)，農(nóng)業(yè)水利工程投資未達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的技術(shù)生產(chǎn)能力增加或減少投入產(chǎn)出量，以達(dá)到規(guī)模報(bào)酬不變的狀態(tài)。

從表3得知，綜合技術(shù)效率變動(dòng)與純技術(shù)效率的變動(dòng)一致，綜合技術(shù)效率的提升主要來(lái)源于純技術(shù)效率的提升，所以農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)管理水平和制度層面的建設(shè)是推動(dòng)運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升的重要支撐。綜合技術(shù)效率下降的主要原因是規(guī)模效率下降，各省(市、自治區(qū))應(yīng)對(duì)水利工程建設(shè)和發(fā)展的規(guī)模予以重視，新時(shí)期在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)水利工程發(fā)展規(guī)模的同時(shí)，應(yīng)不斷提升農(nóng)業(yè)水利工程管理水平。

由表4可知，全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)大于1的東部省(市、自治區(qū))，其綜合技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)均大于1，全要素生產(chǎn)績(jī)效指數(shù)大于1的西部省(市、自治區(qū))，其綜合技術(shù)效率變動(dòng)指數(shù)均小于1；幾乎所有省市自治區(qū)都處于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)，東部省(市、自治區(qū))規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)小于1，西部省(市、自治區(qū))規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)均大于1。西部規(guī)模效率變動(dòng)指數(shù)的提升主要是因?yàn)閲?guó)家對(duì)西部水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資日益提高。2011—2015年中央對(duì)于西部地區(qū)的累計(jì)投資達(dá)到其投資總規(guī)模的40%，重點(diǎn)用在西部地區(qū)各個(gè)大、小水利項(xiàng)目的建設(shè)，使得西部地區(qū)廣大農(nóng)村居民的飲水安全問(wèn)題得到了有效解決。此外，加大西部地區(qū)水土流失治理力度，治理水土流失面積4 180 km2。自2012年起，云南牛欄江-滇池補(bǔ)水、甘肅省積石山引水等10項(xiàng)重點(diǎn)水利工程前期工作文件陸續(xù)得到了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的批示，西部地區(qū)水利工作得以快速發(fā)展。

4.3 技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)(TECHCH)

技術(shù)進(jìn)步是指企業(yè)在制造工藝和生產(chǎn)過(guò)程等方面的優(yōu)化改造以及生產(chǎn)要素和原材料質(zhì)量的提高。本文是指農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中使用的各種科學(xué)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備等。技術(shù)進(jìn)步變化表明，國(guó)家在水利科技的革新上投入了大量的人力和財(cái)力，并且取得了顯著的成效。

由表3可知，在5年測(cè)算期內(nèi)，除2012年技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)小于1以外，其余年份技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)都大于1，說(shuō)明技術(shù)進(jìn)步有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提升。

由表4得知，除了少數(shù)幾個(gè)省(市、自治區(qū))的技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)小于1之外，絕大部分省(市、自治區(qū))技術(shù)進(jìn)步變動(dòng)指數(shù)均大于1。技術(shù)進(jìn)步是農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升的重要驅(qū)動(dòng)力量。

5 研究結(jié)論與對(duì)策建議

5.1 研究結(jié)論

a. 目前我國(guó)水利事業(yè)單位人才隊(duì)伍建設(shè)仍然存有一些漏洞，如從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)種類(lèi)復(fù)雜，缺乏開(kāi)展水利工作的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才等。尤其是西部地區(qū)水利行業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理，從業(yè)人員培訓(xùn)體系不完善。

b. 東部沿海省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效遠(yuǎn)高于西部，地區(qū)間農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效有明顯差異；很多西部省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效差，水利資金分配不合理。但是隨著國(guó)家對(duì)西部地區(qū)水利投資建設(shè)的逐步重視，部分西部省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效排名在逐年上升。

c. 我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)投資額在逐年穩(wěn)步增加，但東部與西部的投資額仍有不小差距。東部各省(市、自治區(qū))存在水利工程建設(shè)規(guī)模效率下降的趨勢(shì)，西部各省(市、自治區(qū))具有規(guī)模效率上升的趨勢(shì)，為取得各地區(qū)平穩(wěn)發(fā)展，西部地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需得到重視，而東部各省(市、自治區(qū))水利工程建設(shè)投資則需要更加精細(xì)化。

d. 我國(guó)25個(gè)省(市、自治區(qū))農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效表現(xiàn)是逐年上升的，純技術(shù)效率的提升推動(dòng)了農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效的提升，技術(shù)進(jìn)步是農(nóng)業(yè)水利工程運(yùn)營(yíng)績(jī)效提升的主要因素，為繼續(xù)深化我國(guó)水利改革指明了方向。

5.2 對(duì)策建議

a. 加大西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)投入力度，加快農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)步伐。進(jìn)一步對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)在投資、技術(shù)等方面給予大力支持；繼續(xù)加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全水資源管護(hù)機(jī)制，將西部地區(qū)最突出、最亟待解決的水利問(wèn)題列為重中之重；深化水利改革，推進(jìn)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，促使西部地區(qū)能夠健康、可持續(xù)發(fā)展。

b. 由于農(nóng)業(yè)水利工程具有數(shù)量多、相對(duì)零散且?guī)缀鯚o(wú)盈利的特點(diǎn)，市場(chǎng)很難為農(nóng)業(yè)水利工程投資打造新的模式，所以在農(nóng)業(yè)水利工程投資中仍要行使以政府為主、市場(chǎng)為輔的運(yùn)作模式。然而先進(jìn)國(guó)家的水利投資與國(guó)民經(jīng)濟(jì)是協(xié)同發(fā)展的，我國(guó)政府也應(yīng)加大水利投入，使之與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相匹配。同時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮主體作用，明確投資方向，引導(dǎo)資金注入到更多更適合的項(xiàng)目中。

c. 加快全國(guó)各地區(qū)，特別是西部地區(qū)水利事業(yè)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)程。水利人才隊(duì)伍建設(shè)將直接影響水利事業(yè)的興衰。我國(guó)水利事業(yè)單位必然要高度關(guān)注人才隊(duì)伍建設(shè)，建立健全在職人員管理制度，加強(qiáng)對(duì)人才的培訓(xùn)工作，完善人才激勵(lì)機(jī)制，培育一批又一批綜合素質(zhì)高、專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的人才隊(duì)伍，真正施展出人才隊(duì)伍的積極性和創(chuàng)造性，將人才隊(duì)伍建設(shè)推到一個(gè)新的層面。

d. 加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新，完善水利科技創(chuàng)新政策。深入開(kāi)展重大問(wèn)題研究和成果推廣工作，重點(diǎn)抓好國(guó)家科技計(jì)劃和公益性專(zhuān)項(xiàng)等重大項(xiàng)目，加強(qiáng)聯(lián)合攻關(guān)和協(xié)同創(chuàng)新，力爭(zhēng)取得一批高水平的研究成果；完善并大力推廣水利科技相關(guān)配套政策，加快構(gòu)建先進(jìn)適用的水利技術(shù)宣傳推廣平臺(tái)；進(jìn)一步提高水利科技管理水平，繼續(xù)加大項(xiàng)目管理培訓(xùn)力度，對(duì)科技項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科技和財(cái)務(wù)管理人員開(kāi)展相關(guān)政策的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，提高項(xiàng)目執(zhí)行能力和管理水平。