新時代社區(qū)應急管理變革：邏輯、困境與模式選擇

顏德如，張玉強

（東北大學 文法學院，沈陽 110169）

社區(qū)是各類風險、災害和危機的“第一現(xiàn)場”，在國家應急管理體系中起著基礎性作用。然而，當前社區(qū)應對各類突發(fā)公共事件的作用并未引起人們的足夠重視。如何將社區(qū)應急管理納入國家應急治理體系中，構(gòu)建起現(xiàn)代化的社區(qū)應急管理體系，成為學界和政府關注的重要課題。近些年來，隨著新一輪應急管理機構(gòu)改革，社區(qū)應急管理在體制、機制等方面進行了重大變革，這為今后中國社區(qū)應急管理提供了一個方向性的變革路徑。但是，這些變革也衍生了諸多系統(tǒng)性困境，對社區(qū)應急管理體系和能力建設提出了新要求。因此，本文嘗試對“新時代社區(qū)應急管理變革”進行初步探討，主要分析在公共安全治理理念興起的背景下，新時代社區(qū)應急管理變革的內(nèi)在邏輯、這些變革衍生出哪些系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，以及新時代社區(qū)應急管理的未來取向。

一、新時代社區(qū)應急管理變革的內(nèi)在邏輯

面對風險社會的本質(zhì)和著力點就是發(fā)展應急管理，以不斷推動應急管理變革來應對不確定性、疊加性、復合性風險和危機所帶來的挑戰(zhàn)。新一輪應急管理機構(gòu)改革以來，各地“三定”方案①所謂應急管理“三定”方案，指的是定職能、定機構(gòu)、定編制。陸續(xù)頒布和實施。從本質(zhì)上講，這種依托機構(gòu)調(diào)整和重組所進行的社區(qū)應急管理變革，其背后蘊含著豐富的理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。

（一）從災害管理到公共安全理念視野下的應急管理

應急管理理論緣起于西方學界的災害研究［1］，而災害研究大致有兩個學科來源：一是地理學，其代表人物是被譽為“自然災害管理之父”的吉爾伯特·懷特，實現(xiàn)了災害防御從工程防御向生態(tài)適應的轉(zhuǎn)向；二是社會學，其對應急管理的主要貢獻是克蘭特利開創(chuàng)的災害社會學，提出災害研究的重點應該轉(zhuǎn)向社區(qū)、組織、個人在應對中所表現(xiàn)出的集體行為［2］。但是，應急管理被概念化并作為一個獨立理論范疇卻形成于20 世紀80 年代。隨著美國成立聯(lián)邦應急管理署來統(tǒng)一應對災害管理中存在的職責分散、機構(gòu)林立等問題，災害管理研究也進一步從先前的社區(qū)、個體、組織維度轉(zhuǎn)向政府決策和執(zhí)行，政治學與公共管理領域中的應急管理開始興起。

從本質(zhì)上講，應急管理與安全治理既有區(qū)別也有理論上的趨同性。劉躍進認為，中共十四大首次使用的“國家安全”主要集中于傳統(tǒng)安全中的軍隊建設。中共十八大則進一步將國家安全置于民生以及社會治理領域加以表述［3］?？傮w國家安全觀的“總體性”意味著安全已成為覆蓋國家治理的全過程、全領域的關鍵要素，這種全新的安全治理邏輯已成為衡量國家治理體系和治理能力的價值標尺。面對國家安全治理理念的戰(zhàn)略重塑，今后中國社區(qū)應急管理朝著何種方向變革成為亟待研究的課題。從內(nèi)容上看，應急管理是總體國家安全觀的重要構(gòu)成單元，其在理念遵循、行動主體以及行動機制等方面相同構(gòu)，對新時代社區(qū)應急管理變革提供了理論資源，并提出新要求。

（二）從臨時分散的救災防災制度到常態(tài)統(tǒng)一高效的應急管理體系

自古以來，中國封建王朝逐漸形成了包括移民就食之策、賦稅蠲免、完備的倉儲制度、水利工程建設等一套較為完備的災害防備、賑災減災體系，并形成了以“天譴說”“災異說”等解釋自然災害成因的話語體系。到19 世紀末，以北方九省發(fā)生的“丁戌奇荒”特大災害為分界點，中國應對突發(fā)公共事件的話語體系實現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，開始摒棄“天人感應”觀念，嘗試從氣象科學的角度解釋自然災害。

新中國成立初期，面對嚴重的洪澇、干旱、地震等自然災害，當時的政務院成立了中央救災委員會，以協(xié)調(diào)各部門的防災減災工作，確立了以中央主導、地方配合、部分參與、動員民眾的政治動員救災模式。強調(diào)救災、災害防控的政治掛帥是新中國成立后相當長一段時間內(nèi)中國應對突發(fā)公共事件的鮮明特征。改革開放后，隨著中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟體制改革的推進，政府開始還權(quán)于社會，政府與企業(yè)、社會的關系逐漸分離。中國應急管理的屬地責任得以強化，政府力量和社會力量協(xié)同應對突發(fā)公共事件得到發(fā)展［4］90。

從總體上看，新中國成立以來，中國對應急管理體系的探索從未停歇，經(jīng)歷了從分災種管理向綜合化管理的轉(zhuǎn)變。中共十八大以來，中國社區(qū)應急管理被置于國家安全和公共安全的視野加以審視，并被視為“社會治理創(chuàng)新”的重要內(nèi)容。隨著國家機構(gòu)改革的深入，應急管理朝著更加統(tǒng)一指揮、權(quán)責一致、權(quán)威高效的體制轉(zhuǎn)變，為新時代社區(qū)應急管理變革提供了更具權(quán)威性、高效性、專業(yè)性的歷史背景與制度基礎。

（三）風險社會和主要矛盾變化倒逼應急管理進行系統(tǒng)性回應

一是對整體性社會風險的科學回應。改革開放以來，中國現(xiàn)代化道路在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化的多重邏輯和壓力下，各類突發(fā)事件以及次生災害不斷擾動社區(qū)，中國社會進入整體性風險社會，這迫切需要社區(qū)應急管理在組織結(jié)構(gòu)、應急流程等方面作出戰(zhàn)略變革。二是對新時代主要矛盾變化的科學回應。新時代人民群眾對美好生活的需要已超越傳統(tǒng)的物質(zhì)范疇，呈現(xiàn)出綜合性、個性化的需求傾向，安全、公平、民主等成為民眾美好生活需求的新指向。同時，中共十九屆四中全會提出“正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制”“健全公共安全體制機制”等風險防范舉措，這對當前以“一案三制”①所謂“一案三制”，“一案”是指應急預案，“三制”是指應急體制、應急機制、應急法制。為核心的應急管理體系提出新的要求，需要新時代社區(qū)應急管理予以回應。

二、新時代社區(qū)應急管理變革的分析框架

（一）準確把握新時代社區(qū)應急管理變革的內(nèi)涵

社區(qū)應急管理是指為了維護社區(qū)的公共安全，政府與其他社會主體力量運用科學、技術(shù)、規(guī)劃和管理等手段對社區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件進行預防、響應、處置以及恢復的全過程管理活動。中共十八大以來，在中國提出“總體國家安全觀”和社會主要矛盾變化的背景下，迫切需要社區(qū)應急管理在理念、過程、技術(shù)等方面進行戰(zhàn)略變革，從而及時回應時代要求。

實現(xiàn)社區(qū)應急管理變革，需要明確三方面問題。首先，變革什么，即變革的著力點和動力問題。社區(qū)應急管理變革的核心就是使社區(qū)真正成為安全、宜居、守望相助和更具韌性的社區(qū)共同體，這不僅需要在應急管理體制、機制方面進行調(diào)整，也意味著應急管理變革的手段和方式要適應新時代要求，注重協(xié)調(diào)與運用新理念、新技術(shù)推動應急管理變革。其次，誰來變革，即變革的主體問題。面對各類風險和危機的疊加性和高破壞性，傳統(tǒng)單向度行政力量主導的應急管理在時間和空間上都存在局限性。新時代社區(qū)應急管理在主體上應是多元協(xié)同的，既需要政府力量，也需要社會組織、社區(qū)居民等力量。最后，如何變革，即變革的未來方向和路徑問題。在各類危機和災害的擾動下，韌性社區(qū)應急管理模式應是新時代社區(qū)應急管理變革的未來方向。

（二）以“理念——結(jié)構(gòu)——機制——技術(shù)”構(gòu)建新時代社區(qū)應急管理變革的分析框架

理解新時代社區(qū)應急管理變革的內(nèi)在邏輯，不僅要把握為何需要應急管理變革，還要明確如何進行應急管理變革，抑或說從哪些方面進行社區(qū)應急管理變革，這就需要深入分析治理變革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和層級。長期以來，學界對治理的理解存在著體系論和能力論兩種解釋，體系論關注治理的制度程序和構(gòu)成要素，能力論則更加注重從執(zhí)行能力角度理解治理［5］。雖然兩大視角都把握住了治理的核心方面，但卻存在著對治理內(nèi)在層級結(jié)構(gòu)缺乏深入分析的問題。因此，深入分析治理的內(nèi)在層級結(jié)構(gòu)以及構(gòu)成要素成為我們理解和分析社區(qū)應急管理變革的關鍵。

目前，對治理內(nèi)在層級結(jié)構(gòu)的研究主要趨向于分析治理的構(gòu)成要素與向度，從而形成了三維度說、四維度說、五維度說等。三維度說主要關注理念、制度、過程三方面來衡量治理變革，即治理變革歸納為治理主體、治理工具、治理價值［6］，或價值理念、制度設計、行動策略［7］。四維度說認為治理變革至少在制度、體制、經(jīng)驗、價值四方面予以推進［8］。五維度說則認為，治理變革應包括價值、主體、客體、時間、空間［9］，或權(quán)力、范圍、方法、主體、權(quán)利五個維度［10］?；诖?，本文提出應從理念、結(jié)構(gòu)、機制、技術(shù)四重向度來理解和實現(xiàn)社區(qū)應急管理變革，從而構(gòu)建新時代社區(qū)應急管理變革的“理念——結(jié)構(gòu)——機制——技術(shù)”分析框架（見圖1）。

圖1 新時代社區(qū)應急管理變革的分析框架

理念是應急管理體系的核心，反映的是新時代社區(qū)應急管理變革的目標和方向。它是國家為順應政治、經(jīng)濟、社會新形勢變化而作出的價值判斷，為應急管理結(jié)構(gòu)、機制、技術(shù)的變革確定了方向。結(jié)構(gòu)是理念的外在表現(xiàn)，反映的是應急管理各構(gòu)成要素之間的關系狀態(tài)以及制度化形式，是“治理過程中政府、市場與民間組織等主體間關系呈現(xiàn)的制度化的權(quán)力安排與互動模式”［11］。它主要包括主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)等。機制是應急管理的運行過程［12］，反映的是預防、準備、救援、恢復等流程之間的運行狀況。技術(shù)是應急管理體系的基本支撐，反映的是理念、結(jié)構(gòu)、機制在具體應急救援中的實施手段和方法，也是運用技術(shù)對應急管理理念的踐行和對結(jié)構(gòu)、機制的優(yōu)化。因此，新時代社區(qū)應急管理變革是指為適應國家安全治理理念與社會主要矛盾變化的客觀需要，社區(qū)在應對和處置突發(fā)公共事件中在理念、結(jié)構(gòu)、機制、技術(shù)等方面的變革和調(diào)整。

三、新時代社區(qū)應急管理變革的現(xiàn)實困境

面對不確定性、疊加性、復合性的外部風險、日益強烈的安全需求和社會轉(zhuǎn)型壓力，中國應急管理亟須進行系統(tǒng)性變革。近年來，中國所進行的一系列應急管理調(diào)整，本質(zhì)上是一種機構(gòu)改革和重組過程，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。面臨新形勢、新條件，社區(qū)應急管理變革在理念、結(jié)構(gòu)、機制、技術(shù)方面都面臨著不能回避的現(xiàn)實困境。

（一）公共安全治理與應急管理關系尚未厘清

中國的現(xiàn)代化呈現(xiàn)出明顯的“壓縮性”特征，面臨著工業(yè)社會和后工業(yè)社會各類結(jié)構(gòu)性風險的雙重強制。在這一進程中，各類不確定性、疊加性、復合性風險和危機的持續(xù)擾動，使社區(qū)的脆弱性不斷凸顯，社區(qū)應急管理必須進行系統(tǒng)性的觀念回應。

總體國家安全觀的提出，標志著中國進入應急管理和安全治理理念深刻轉(zhuǎn)型的新階段，總體國家安全觀為社區(qū)應急管理變革提供了基本原則和方向?？傮w國家安全觀囊括政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、文化安全、生態(tài)安全、國土安全等11 項安全類型［13］。在此基礎上，《國家安全法》又新增金融安全、網(wǎng)絡安全、糧食安全等類型，總體國家安全觀的涵蓋范圍得到進一步拓展。但是，總體國家安全觀屬于新的安全治理理念和安全關系，要求統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，這必然對應急管理體系產(chǎn)生深遠影響，為社區(qū)應急管理變革提供“機會窗口”。在此背景下，總體國家安全觀與社區(qū)應急管理的內(nèi)在聯(lián)系是什么？社區(qū)應急管理涉及總體國家安全觀的哪些領域？總體國家安全觀與社區(qū)應急管理如何整合？這些都是新時代社區(qū)應急管理迫切需要厘清和回應的問題。

（二）社區(qū)應急管理結(jié)構(gòu)固化與失衡

從橫向維度上講，一方面，應急管理機構(gòu)整合先前分散在公安、民政、國土資源、水利等13 個部門的應急職能，將消防管理、救災、地質(zhì)災害防治、水旱災害防治等不同災種以“大部”的形式進行統(tǒng)一管理，以集成的方式實現(xiàn)了應急管理的職能重組。然而，機構(gòu)改革不僅僅是簡單的職能合并和重組，“行政部門間的職能關系變革，是對既有權(quán)力關系的重構(gòu)，這種重構(gòu)必然伴隨利益關系的調(diào)整”［14］。在今后的社區(qū)應急管理中，各級應急管理部門如何協(xié)調(diào)同其他部門的關系、整合多部門職能關系，使職能重組真正發(fā)揮出疊加優(yōu)勢和形成“化學反應”，是社區(qū)應急管理面臨的重要難題。此外，在這次機構(gòu)改革中，新成立的應急管理機構(gòu)專注于自然災害、事故災難和防災減災等工作，而將疾控交給衛(wèi)健委、維穩(wěn)歸于政法委。應對災害范圍的不同，使得應急管理體系出現(xiàn)了新問題，如原先社區(qū)防火由地方公安管理，而現(xiàn)在將其并入應急管理機構(gòu)，今后的社區(qū)防火如何協(xié)調(diào)各部門關系？當前社區(qū)的各類災害和風險多以“跨界”的形式存在，這也給應急管理機構(gòu)、政法委等機構(gòu)協(xié)同應急提出了更高要求。因此，如何厘定原來“一案三制”應急管理體系與應急管理機構(gòu)成立后出現(xiàn)的新情境之間的關系、重塑應急管理體制，也是新時代社區(qū)應急管理變革面臨的重要挑戰(zhàn)。另一方面，中國最大的優(yōu)勢就是能夠在黨和政府的領導下，發(fā)揮舉國體制的制度優(yōu)勢，迅速、有效地將人力、物力和財力等資源集中到突發(fā)事件的處置中，具有政治動員能力強、應急管理效能高的優(yōu)勢。但“舉國體制”會進一步加重民眾在災害面前對政府的依賴心理，弱化民眾的自救互救、自組織能力。

從縱向維度上講，應急管理歷來存在著“重高層輕基層”的問題。基層社區(qū)是國家應急管理體系的基礎單元。社區(qū)應急管理的定位問題，本質(zhì)上也是國家與社會的關系問題。長期以來，中國應急管理一直存在著“上強下弱、上熱下冷”的困境，高風險的城市和不設防的農(nóng)村社區(qū)成為中國應急管理的薄弱環(huán)節(jié)。從實際來看，越到基層越需要資源和能力來應對突發(fā)公共事件。但中國的應急資源配置呈現(xiàn)出“倒金字塔”的分布格局，社區(qū)在應急資源和應急能力方面非常薄弱，嚴重制約了社區(qū)應急管理效能，加大了社區(qū)應急管理的脆弱性。

（三）社區(qū)應急管理流程缺失與弱化

應急管理機制，就是指應急管理的運行過程。突發(fā)公共事件的應對和處置是一個包括預防、處置、恢復等環(huán)節(jié)的完整流程。然而在過去的十多年里，應急管理的四個階段進展不一，使得社區(qū)應急管理機制呈現(xiàn)出“中間大兩端小”的橄欖球型結(jié)構(gòu)。

首先，社區(qū)應急管理“重處置、輕預防”的頑疾依然存在。雖然“預防為主”早已成為應急管理的基礎理念，但在相關政策和技術(shù)設計層面仍未得到足夠重視。就《突發(fā)事件應對法》而言，關于應急處置和救援的規(guī)定多達10 多項，而涉及預防的條款僅有4 條。從理論上講，社區(qū)應急管理是一個包括預防、準備、響應和恢復等一系列活動在內(nèi)的全流程治理活動，涵蓋了事前、事中和事后各階段。其中，事前預防對于整個應急管理活動至關重要。而在具體的社區(qū)實踐中，受“晉升錦標賽”激勵模式的影響，地方官員不愿將大量的人力、財力、注意力等資源投入到社區(qū)風險預防中，因此出現(xiàn)“轟轟烈烈應急受表揚、默默無聞預防得不到重視”的現(xiàn)象，社區(qū)應急管理中的風險預防尚未得到真正重視。

其次，社區(qū)應急管理缺乏相應的事后學習機制。突發(fā)公共事件具有疊加性、突發(fā)性、不確定性等特征，這既對政府在短時間內(nèi)迅速調(diào)動各類資源的應急能力提出了更高要求，也開啟了從災難中進行學習和改進的“機會之窗”。然而，縱觀中國歷次重大突發(fā)公共事件，中國災難后的評估、調(diào)查、學習機制極其不健全。主要表現(xiàn)：一是重視總結(jié)成績，輕視汲取教訓。突發(fā)公共事件發(fā)生后，應急救援往往會迅速進入各級政府的視野。當救援搶救結(jié)束后，隨著媒體和社會大眾注意力的轉(zhuǎn)移，政府和公眾會進入相當長的“災難冷淡期”，缺乏在災難后對發(fā)生災難的經(jīng)驗教訓進行有效總結(jié)。從實踐來看，當前中國各級地方政府對社區(qū)災后的調(diào)查、評估和學習多是走過場，形式主義色彩嚴重。災后的總結(jié)多見于各類表彰會、慶功會、典型人物，而尚未真正反思災難的成因，缺乏深入的調(diào)查和學習改進，因此類似的災難和問題反復發(fā)生。二是積極避責而忽視應急學習。近年來，隨著中國政府從嚴問責逐步落實，一些地方政府在應對社區(qū)災害中呈現(xiàn)出明顯的避責趨勢。在突發(fā)公共事件暴發(fā)的事前、事中、事后階段，憑借其所掌握的信息優(yōu)勢，極力強調(diào)事件的不可控因素（“百年一遇”等話語），“采取捂蓋子、大事化小、小事化了的方式，習慣于事件的自我消化和封閉處理”［15］。事后則對相關信息采取選擇性過濾、發(fā)布遲滯，借機樹立相關先進典型，引導問責方向，從而導致學習機制難以真正有效開展。

（四）應急管理與技術(shù)異化的矛盾

大數(shù)據(jù)與應急管理呈現(xiàn)出雙向互動關系。大數(shù)據(jù)的技術(shù)賦權(quán)賦能為社區(qū)應急管理提供了全方位、多層次的技術(shù)支撐，也為社區(qū)應急管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供了諸多可能。但也應該清醒地認識到，在風險社會的背景下，社區(qū)應急管理所遵循的公共安全價值優(yōu)先原則，也可能導致一些潛在的“數(shù)據(jù)悖論”①所謂“數(shù)據(jù)悖論”，主要指的是用于應急管理和維護公共安全的大數(shù)據(jù)、人工智能等可能會反過來危害公共安全，對應急管理起到反作用。風險。

首先，應急管理和個人隱私的矛盾。美國學者戴維·鮑德溫就公共安全與其他價值的關系，概括出三種類型：一是最大價值路徑，暗含的假設是公共安全與社會中其他價值相比具有絕對的價值優(yōu)先性，其本質(zhì)是一種絕對的公共安全觀；二是核心價值路徑，認為公共安全可以與其他價值并存；三是邊際價值路徑，其主要是基于“邊際效用遞減”規(guī)律而提出的，認為安全的價值會隨著不同的情景變化而變化，當安全需求滿足后，其邊際效益就會下降［16］。當前，由于風險的不確定性、疊加性以及社區(qū)居民權(quán)利意識尚未完全崛起，社區(qū)應急管理所追求的公共安全理念越來越成為一種優(yōu)先價值選擇。公共安全面前一切都要“讓步”，這樣雖然在一定程度上可提高應急管理效率，但也蘊含著潛在風險。大數(shù)據(jù)可能被權(quán)力機構(gòu)所濫用，因而存在著被市場、社會等不法主體利用從而侵害社區(qū)居民個人隱私的風險，進而危害公共安全。因此，隨著公民權(quán)利意識的迅速崛起，新時代社區(qū)應急管理變革應在公共安全與個人隱私之間作出平衡。

其次，大數(shù)據(jù)時代的政府網(wǎng)絡輿情回應能力較弱。網(wǎng)絡憑借其開放性、虛擬性、隱蔽性等特點，成為突發(fā)公共事件快速向外界傳播的“第一窗口”。大量數(shù)據(jù)和信息相互交織的作用，對政府的網(wǎng)絡輿情回應能力提出了挑戰(zhàn)。重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往需要政府能在收集大量信息和數(shù)據(jù)的基礎上審時度勢、迅速作出反應。然而，當前中國應急管理呈現(xiàn)出控制導向模式［17］，過度強調(diào)信息的層層報送和命令逐級傳達，造成政府應急響應滯后、遲緩。在面對“信息饑渴癥”和“信息流行病”的雙重邏輯作用下，一些地方政府卻表現(xiàn)得反應慢、行動遲緩，進而誘發(fā)諸多次生危機。

四、新時代社區(qū)應急管理變革的模式選擇

新中國成立以來，中國應急管理體系經(jīng)歷了從分災種管理向綜合化管理的歷史變遷過程。進入新時代，中國提出“推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化”的重要命題。面對新情景、新變化，厘清社區(qū)應急管理變革面臨的問題和模式選擇，對于推進社區(qū)應急管理現(xiàn)代化意義重大。

（一）韌性治理：新時代社區(qū)應急管理變革的未來模式

隨著中國應急管理社會情景和體制機制的升級，新時代社區(qū)應急管理應主動適應理念、結(jié)構(gòu)、機制、技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)，構(gòu)建韌性的應急管理體系成為新時代社區(qū)應急管理變革的模式選擇，以期增強社區(qū)應急管理的自組織、自我調(diào)適和自我恢復能力。具體來講，社區(qū)應急管理理念變革的重點在于堅持“以人民為中心”的價值目標指導社區(qū)應急管理體系的設計，表現(xiàn)為價值追求、應急理念、政策理念的變革。結(jié)構(gòu)變革既要把握當前社會治理結(jié)構(gòu)和治理格局的整體性轉(zhuǎn)換，也要關注權(quán)力、主體等子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變革。機制變革主要是實現(xiàn)社區(qū)應急管理的全流程重塑。技術(shù)變革主要是指支撐社區(qū)應急理念、結(jié)構(gòu)、機制變革的技術(shù)基礎。因此，構(gòu)建韌性的社區(qū)應急管理模式，意味著社區(qū)應急管理應在理念、結(jié)構(gòu)、機制與技術(shù)四方面進行全方位的變革和轉(zhuǎn)型（見表1）。

表1 社區(qū)應急管理變革的取向

（二）新時代社區(qū)應急管理變革的基本路徑

韌性治理是新時代情境下社區(qū)回應復合性、疊加性、不確定性風險的治理升級轉(zhuǎn)型。立足于當前中國社區(qū)應急管理體系和實踐，未來構(gòu)建韌性的社區(qū)應急管理模式，可以嘗試從以下四個方面努力：

第一，平衡公共安全與應急管理關系，構(gòu)建公共安全治理框架下的社區(qū)應急管理。在總體國家安全觀的理念圖景下，應急、風險、危機、安全等均被納入公共安全的整體框架下。因此，新時代構(gòu)建韌性的社區(qū)應急管理模式的核心在于堅持以人民為中心，關鍵是將應急管理置于公共安全治理的框架下加以考察和分析，從公共安全治理的高度審視和分析社區(qū)應急管理。一方面，社區(qū)應急管理需堅持以人民為中心的價值理念，始終將社區(qū)居民的安全放在首位，以確保人民群眾安全和維護社區(qū)穩(wěn)定；另一方面，社區(qū)應急管理還需平衡安全與發(fā)展的關系。當前，快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程衍生出大量的發(fā)展性風險，使得社區(qū)的脆弱性不斷凸顯。然而，各類風險和危機產(chǎn)生的重要原因就在于難以平衡安全與發(fā)展間的關系，“社會出現(xiàn)的許多危機是人類社會不理智的發(fā)展方式、不理智和不適當?shù)男袨榉绞胶蜕罘绞降慕Y(jié)果”［18］。因此，構(gòu)建韌性的社區(qū)應急管理模式需要在政策設計上綜合平衡安全與發(fā)展間的關系。沒有發(fā)展的支撐，社區(qū)安全是脆弱的、不可靠的；缺乏安全的發(fā)展，往往也是不可持久的。正確處理和平衡安全與發(fā)展的關系，堅持安全發(fā)展理念，是新時代社區(qū)應急管理變革的邏輯前提。

第二，完善多元合作治理體系，提升社區(qū)應急管理的自組織能力。在風險社會背景下，新時代構(gòu)建韌性社區(qū)應急管理模式需要多方力量的協(xié)同參與，形成應急合力。其一，應繼續(xù)加強政府部門間協(xié)同應急體制的建設。新一輪黨和政府機構(gòu)改革改變了傳統(tǒng)應急職能分散在多個政府部門機構(gòu)中的現(xiàn)狀，一定程度上克服了應急綜合協(xié)調(diào)難的問題。然而，以職能導向為核心的政府部門重組并不意味著問題的最終解決。風險的疊加性、不確定性以及部門整合自身屬性決定了應急管理仍面臨著部門間綜合協(xié)同問題。因此，新時代社區(qū)應急管理應嘗試構(gòu)建開放性、可變特征為主導的動態(tài)部門協(xié)同應急機制，根據(jù)社區(qū)應急情景的動態(tài)變化，適時地增加或減少協(xié)同應急部門，增強社區(qū)應急管理的體制韌性。其二，應繼續(xù)強化社區(qū)應急管理多主體合作治理。政府單一力量必然在時間和空間上都存在較大局限。新時代社區(qū)應急管理需要在厘清政府與社會、市場邊界的基礎上，將部分應急管理業(yè)務進行轉(zhuǎn)移，激發(fā)社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民參與災害救助和恢復重建的積極性。其三，應科學處理社區(qū)應急管理中的上下級關系。為提升社區(qū)應急管理的適應性、應變能力，應繼續(xù)完善應急屬地管理責任，充分尊重地方尤其是基層在救災和減災中的重要性，提升社區(qū)在安全生產(chǎn)、減災救災等方面的主動權(quán)和應急能力。但是，也要“減少甚至杜絕應急管理中上級政府‘都管都不管’‘任性問責’‘借屬地管理下推責任’等問題”［4］95，真正激發(fā)基層政府尤其社區(qū)在應急管理中的內(nèi)生動能。

第三，加強社區(qū)全流程應急管理機制建設。韌性社區(qū)應急管理要堅持預防與應急處置并重、常態(tài)化與非常態(tài)化應急相結(jié)合的原則，不斷完善社區(qū)應急管理事前風險預防、評估與事后學習機制，加強社區(qū)全流程的應急管理機制建設。其一，應堅持“關口前移”，強化社區(qū)應急管理的預防與應急準備，做到防患于未然。當前，網(wǎng)格化管理利用其“橫向到邊、縱向到底”的管理體系，對社區(qū)內(nèi)情況進行跟蹤檢查、信息上報，可以提升社區(qū)的應急預警能力。因此，常態(tài)化的社區(qū)網(wǎng)格化管理與非常態(tài)化的應急管理相結(jié)合，把應急管理寓于社區(qū)常態(tài)化管理中，應急工作前移成為新時代社區(qū)應急管理的重要特征。其二，應加強社區(qū)危機學習機制建設。危機學習是政府、社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等多方主體對重大突發(fā)公共事件的反思，新時代社區(qū)應急管理可以遵循“漸進式”的危機學習模式進行。前期應堅持政府推動社區(qū)進行危機學習，在按照公正、公開原則進行調(diào)查評估的基礎上，有序組織社區(qū)進行危機學習，克服當前社區(qū)危機學習中存在的“重追責”“象征式學習”等問題。在后期，隨著社區(qū)居民應急意識和能力提升，應逐步培養(yǎng)居民主動從危機中總結(jié)、學習的意識和能力，從而使危機真正變成社區(qū)應對下一次危機的寶貴財富。其三，應建立科學、合理的社區(qū)應急管理問責制。加快建立并落實應急管理問責制度，對于在社區(qū)應急管理中的瀆職、失職、玩忽職守等行為應依法依規(guī)追究責任。同時，也要改變當前部分地方迫于輿論壓力而產(chǎn)生的任性問責、情緒化問責傾向，提高社區(qū)應急管理的科學化、制度化水平。

第四，實現(xiàn)技術(shù)治理與以人為主體治理的功能均衡，提升社區(qū)應急管理的技術(shù)韌性。韌性社區(qū)應急管理需要在技術(shù)治理和以人為主體的治理之間作出平衡，以避免和防止技術(shù)異化的可能。其一，應合理平衡公共安全與個人隱私的關系。在應急處置中，社區(qū)需要在公共安全和個人隱私之間進行一定的“取舍”，如果只依靠公民主動將個人信息向政府部門告知，必然面臨著難以操作和時效性的問題。因此，在保證用途和尊重公民隱私的前提下，為保證社區(qū)公共安全，相關部門可在有限范圍獲取居民個人隱私等信息，以便有效應對危機。但對危機后公民個人隱私數(shù)據(jù)的處理，應加緊制定相關法律法規(guī)和處理程序，避免因技術(shù)濫用而造成的“次生危機”。其二，提升政府的輿情回應能力。針對突發(fā)事件中已然出現(xiàn)的輿論危機，在系統(tǒng)全面掌握相關信息的基礎上，地方政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“堵、刪、拖”等應付方式，及時、準確地采取多種方式向社區(qū)居民發(fā)布客觀、全面的信息，并實時跟蹤輿情的發(fā)展態(tài)勢，把握社區(qū)居民的接受規(guī)律和信息獲取心理，消除居民的緊張、不安情緒，從而避免政府公信力的耗損。

結(jié)語

社區(qū)不僅是一個地域共同體，也是一個蘊含著守望相助、患難相恤的精神共同體。在風險社會背景下，社區(qū)成為新時代應對突發(fā)事件的基礎單元。社區(qū)應急管理變革的歷史與現(xiàn)實，折射出近些年來黨和國家在秩序與公平、國家與社會等方面理念的調(diào)整和行為選擇。因此，新時代社區(qū)應急管理所進行的系列變革與調(diào)整，應該置于社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的圖景中加以考量。從理論上講，社會治理可分為常態(tài)與非常態(tài)兩類，而社區(qū)應急管理就屬于非常態(tài)化社會治理的范疇。故新時代韌性社區(qū)應急管理模式的構(gòu)建必須與社會治理現(xiàn)代化相貫通，積極將韌性治理融入社區(qū)常態(tài)化管理中，進而使社區(qū)常態(tài)化管理中積累的治理經(jīng)驗在遇到非常時期、風險和危機突發(fā)期時能迅速轉(zhuǎn)換升級。以韌性社區(qū)應急管理為突破口，凝聚應對突發(fā)公共事件的中國經(jīng)驗。但是，也應認識到，韌性社區(qū)應急管理模式的構(gòu)建是一個長期、漸進的過程，如何構(gòu)建更具韌性的社區(qū)應急管理模式，使社區(qū)真正成為守望相助、睦鄰友好、平安和諧的社區(qū)治理共同體，依舊任重道遠。