蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式的效能評估

穆佳琳，王柏宇，丁福興

（蘇州科技大學教育與公共管理學院，江蘇 蘇州 215009）

蘇州市在構(gòu)建“五位一體”（居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、信息為輔助、醫(yī)養(yǎng)相融合）養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，PPP（政府與社會資本合作）型的居家養(yǎng)老服務(wù)已逐漸發(fā)展成為主流范式。其基本運作方式為政府通過招投標將一些養(yǎng)老服務(wù)事項委托給有資質(zhì)的機構(gòu)去實施，并為此支付相應(yīng)的費用。服務(wù)承擔機構(gòu)在政府的扶持和監(jiān)管下，聘請專業(yè)人員對服務(wù)進行改造升級，以求更好地滿足被服務(wù)者的需求。因此，對蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式進行效能評估是十分必要的一項工作。

一、蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)模式的嬗變與趨向

（一）蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)模式的嬗變過程

如果以不同的服務(wù)供給主體為分類標準，可將居家養(yǎng)老服務(wù)模式分為政府主導型、PPP型及市場主導型三種?？v觀蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程，大致可劃分為三個主要階段：一是政府主導時期（2003年-2006年）；二是政府主導向PPP型過渡時期（2007-2017年）；三是PPP型主導時期（2018年起）。

2003-2006年間，居家養(yǎng)老服務(wù)的運作主體主要是社區(qū)居委會，相當于政府職能的一種前移。當時由楊枝社區(qū)居委會率先提出了“家庭養(yǎng)老院”（后來演進為“居家養(yǎng)老”）的概念，隨后老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求大幅增加，而居委會在專業(yè)性及社會資源整合等方面又確有不足，政府主導的居家養(yǎng)老服務(wù)亟待改進。2007年，隨著新型服務(wù)模式即政府購買服務(wù)交由社會組織管理運作在滄浪區(qū)的試行，社會各界也興起了探索“到底何種模式能更好地帶動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展”的浪潮。后來近十年的時間里，PPP型的服務(wù)模式脫穎而出，并逐漸推廣到了吳中區(qū)、高新區(qū)等地。2018年，市政府頒布《全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場的通知》，并提出要實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施社會化運營比例不低于70%的目標。這也標志著蘇州市發(fā)展PPP型的居家養(yǎng)老服務(wù)模式已成為大勢所趨。由此可見，蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷經(jīng)了政府主導、政府主導向PPP型過渡、PPP型主導三個時期。

（二）蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)模式的現(xiàn)實樣態(tài)

1.多種服務(wù)模式并存

綜觀近年來蘇州市的居家養(yǎng)老服務(wù)市場，呈現(xiàn)出多種模式并存的樣態(tài)。具體而言，有的模式以政府購買幾乎全部的居家養(yǎng)老服務(wù)，市場化運營的占比極少為特點，如太倉市的部分公辦企業(yè)就有過此類實踐；有的模式以政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)后，便交由那些有條件的社會組織來承接運營為特點，如姑蘇區(qū)的“居家樂”、高新區(qū)的“樂惠居”等“民非”社會組織都有過實踐；還有的模式則是針對那些經(jīng)濟富裕的老人，他們往往會選擇一些環(huán)境優(yōu)良的地區(qū)（如旺山等），通過自費的方式購買所需要的服務(wù)，安享晚年。

2.PPP模式成為主流范式

根據(jù)對養(yǎng)老服務(wù)市場的調(diào)研以及對政府相關(guān)職能部門的訪談，不難做出這樣的基本判斷：模式已逐漸發(fā)展成為目前蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)的主流范式，其特點主要是遵從公平和效率雙重價值標準。相較于傳統(tǒng)的政府主導型居家養(yǎng)老服務(wù)模式，PPP型的居家養(yǎng)老服務(wù)模式培育和增加了公共服務(wù)的供給主體，在加強政府與社會資本的聯(lián)系，有效調(diào)劑社會各類資源以滿足公眾利益等方面確有所長。

二、蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式效能評估的理論與框架

（一）效能評價的理論借鑒

1.4E評價理論

4E理論是在西方政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展與演變的背景下產(chǎn)生的，20世紀80年代中后期在美國出現(xiàn)了(新)公共管理運動，其中心目標是謀求政府公共管理的高效率和對公眾負責。為了實現(xiàn)這一目標，西方政府開始推行績效管理，實施績效評估，4E理論作為績效評估的一種代表理論便逐漸成熟。4E評價理論的主要指標有經(jīng)濟、效率、效益、公平。經(jīng)濟指標關(guān)注的是政府占用資源的水準；效率指標關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系；效果是指公共服務(wù)目標實現(xiàn)的程度。公平指標關(guān)注的是接受服務(wù)的團體或個人是否都受到相對平等的待遇，弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。

2.4C評價理論

4C理論是由美國的勞朋特于1990年提出的，以消費者、成本、便利、溝通為要素的評估方式。顧客要素主要指充分考慮顧客的需求，建立以顧客為中心的觀念；成本要素主要包括了顧客在購買商品時，所要耗費的資金、時間、精力和體力等；方便要素主要是指最大程度地滿足顧客的有效需求；溝通要素主要是指向顧客提供有關(guān)商品地點、價格等方面的內(nèi)容，讓顧客獲得更多的信息。4C營銷理論從顧客的角度設(shè)身處地地考慮問題，使顧客在服務(wù)中居于主動地位，有利于顧客權(quán)益的維護。

（二）理論的融合與整理

本課題在借鑒4E和4C理論的基礎(chǔ)上，選取其中較為合理也相對易于評測的指標，來構(gòu)建本課題的評價體系。課題組成員選取了“4E”評價理論中的效果、效率和公平性三個標準作為本課題評估的一級指標。其中，公平性是影響服務(wù)效益的重要因素，而效果、效率和效益又是衡量效能高低的重要依據(jù)。二級指標主要包括老年人滿意度、便利度、投入產(chǎn)出比、響應(yīng)度四個指標。其中，滿意度和便利度是對效果指標的細化，服務(wù)投入產(chǎn)出比是對效率指標的細化，響應(yīng)度是對公平性指標的細化。三級指標是在結(jié)合目前蘇州市所開展的居家養(yǎng)老服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，進一步對二級指標細分，形成的一系列切實可行的標準。如助餐服務(wù)的滿意度、日照中心器材的配備率等。

在評價模式上，課題組采用顧客導向評價模式與職業(yè)化評價模式相結(jié)合的方式。顧客導向的評價主體主要是接受服務(wù)的居家老人，職業(yè)化模式的評價主體主要是社區(qū)管理人員及課題組研究成員。

三、蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式的評估對象與方法

（一）評估對象

本研究以高新區(qū)學府社區(qū)為研究區(qū)域。課題組在社區(qū)全部老人（190名）中，按照性別、居住狀況、享受服務(wù)的類型等因素進行分層抽樣，獲取容量為60的一個老年樣本作為評估對象。雖然樣本容量較小，但選取的研究個體都是典型代表，所選的社區(qū)也位于蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展前列，因此具有較強的可信度。

（二）評估工具與程序

本研究的主要評估工具為自編《居家養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查問卷》《居家養(yǎng)老服務(wù)中心訪談提綱》（分別針對社區(qū)居委會和養(yǎng)老服務(wù)承接公司負責人）。訪談提綱及調(diào)查問卷的編制過程如下：首先，通過查閱政府官方網(wǎng)站公開的文件政策，了解蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷史進程和下轄各區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的具體情況，并確定訪談問題。然后對部分社區(qū)工作人員和社會組織管理人員實施訪談，進一步明確現(xiàn)階段蘇州市PPP型居家養(yǎng)老服務(wù)的推進重點。最后，課題組成員對這些訪談資料進行歸類整理，初步形成問卷。

整個問卷包括15個問題,每個問題下設(shè)置若干答案選項，共計62個項目。問卷內(nèi)容涉及年齡、居住狀況、對所接受服務(wù)的滿意程度等諸多方面，用來探測不同年齡段、不同居住狀況等背景下，老人對居家養(yǎng)老服務(wù)具體項目的滿意度等的情況。為了便于定量比較不同樣本間的選擇偏好,問卷采用里克特量表形式,對每個服務(wù)項目的選擇從“很不滿意”到“很滿意”共分五級,要求被試根據(jù)自己的情況酌定對該命題的支持度。為了使調(diào)查結(jié)果更加準確，課題組還采用了半結(jié)構(gòu)式訪談，采訪了服務(wù)的主要提供者——社區(qū)及社會組織的相關(guān)負責人、專業(yè)服務(wù)人員（5人），服務(wù)的接受者——享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老人（3人）。

本次調(diào)研，首先對社區(qū)負責人、社會組織管理者等共計9人進行深度訪談，了解蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷程、現(xiàn)狀等基本信息。其次，依據(jù)訪談記錄和相關(guān)文獻編寫問卷，并通過入戶走訪的方式，發(fā)放顧客滿意度評價問卷。然后，課題組成員根據(jù)觀察結(jié)果，對部分指標進行了職業(yè)化的評價。最后，將兩部分評價數(shù)據(jù)加權(quán)平均匯總，完成《蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式的效能評估表》。

四、蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式的評估數(shù)據(jù)與分析

上述調(diào)查結(jié)束后，全部數(shù)據(jù)被輸入Excel軟件進行統(tǒng)計分析。為了便于定量比較老人對不同居家養(yǎng)老服務(wù)項目之間的滿意度差異，研究成員按照李克特五點式量表進行轉(zhuǎn)碼賦值（1表示很不滿意，2表示不滿意，3表示基本滿意，4表示滿意，5表示非常滿意），再按平均值進行滿意程度分類。

（一）效果評價

效果評價結(jié)果數(shù)據(jù)分為顧客滿意度評分和職業(yè)化評分兩部分，前者包括居家老人對助餐服務(wù)、助潔服務(wù)、助醫(yī)服務(wù)、助樂服務(wù)等四個方面的滿意度評分，后者包括日照中心內(nèi)的環(huán)境布置予以老人的方便程度和服務(wù)中心內(nèi)辦公設(shè)備配備情況的評分。

統(tǒng)計結(jié)果表明，老年人的滿意度平均分為3.59，超過了3分（滿分5分），說明受訪者總體較為滿意。課題組按照年齡、性別、居住狀況等因素對滿意度進行了單因素方差分析，發(fā)現(xiàn)p值均小于0.05，表明各因素的差異性不大，沒有達到統(tǒng)計學上的差異顯著性水平。這說明受訪者對于居家養(yǎng)老模式的評價是一種真實的意思表示，大家的意見較為一致。

各分項指標的評分狀況如下圖所示：

圖1 服務(wù)效果分項評價箱線圖

從圖1看出，受訪者對于助潔服務(wù)的滿意度最高且意見統(tǒng)一，表明樣本社區(qū)的居家養(yǎng)老模式中助潔服務(wù)的水平處于較高水平；對于助餐服務(wù)的滿意度相對較低。此外，日照中心內(nèi)的環(huán)境布置予以老人的方便程度評分為2.8，這體現(xiàn)了日照中心的適老化改造還不夠徹底，部分社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了沒有電梯到達樓層較高（二樓以上）的日照中心，或是助餐點加熱內(nèi)器具（如微波爐等）質(zhì)量較差，引發(fā)老年人的不滿等現(xiàn)象。服務(wù)中心內(nèi)辦公設(shè)備配備情況評分為4，即超過2/3的服務(wù)中心內(nèi)都配有全套的電腦、打印機等辦公設(shè)備，并覆蓋有網(wǎng)絡(luò)。同時，擁有齊全的辦公設(shè)備保駕護航，社區(qū)才能更好地滿足老人所需要的服務(wù)。

（二）效率評價

效率評價結(jié)果數(shù)據(jù)由職業(yè)化評分構(gòu)成，主要包括老年人對居家養(yǎng)老所設(shè)服務(wù)項目認可率（是否有必要設(shè)置該項目）、服務(wù)中心專業(yè)人員配比率及日照中心內(nèi)設(shè)備使用率的評分。為增加調(diào)研結(jié)果的真實性和可信度，課題組成員參觀了姑蘇區(qū)的滄浪亭社區(qū)、福運社區(qū)，吳中區(qū)的新南社區(qū)和高新區(qū)的學府社區(qū)、金色社區(qū)的日間照料中心或居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并通過換位思考，設(shè)身處地地從老年群體的實際出發(fā)，進行綜合評分。

統(tǒng)計結(jié)果表明，老年人對居家養(yǎng)老所設(shè)服務(wù)項目認可率的評分為5分，說明老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的認可率普遍很高。因此，才會出現(xiàn)社區(qū)工作人員所說的“全市近98%的老人選擇居家養(yǎng)老服務(wù)”等現(xiàn)象。服務(wù)中心專業(yè)人員配比率的評分為3分，表明了服務(wù)中心專業(yè)人員的配比率基本合理即一般都遵循每位服務(wù)人員每天服務(wù)1-2戶人家，每戶人家3小時的規(guī)律。日照中心內(nèi)設(shè)備使用率的評分為3.8分，這說明了老年人對日照中心內(nèi)設(shè)備的使用率較高，老人們都特別偏愛社區(qū)修建的活動器械（如健身器材、按摩椅等）和提供的娛樂場所（如棋牌室、閱覽室等），也證實了社區(qū)管理人員“爬樓機等輔助器材常被老年人借完”的說法。

（三）公平性評價

公平性評價結(jié)果數(shù)據(jù)分為顧客滿意度評分和職業(yè)化評分兩部分。前者包括老年人對所接受服務(wù)的響應(yīng)程度及對服務(wù)過程中信息（如優(yōu)惠服務(wù)的實施范圍、自費服務(wù)的收費標準等）的接收程度兩個方面，后者著重對服務(wù)實際運行中特殊群體（如高齡、獨居老人）獲利情況的評分。

統(tǒng)計結(jié)果表明，老年人對服務(wù)響應(yīng)度的評分為3.4，說明居家養(yǎng)老服務(wù)人員對服務(wù)需求的回應(yīng)總體上良好。但是在一些城鄉(xiāng)接合地帶的社區(qū)內(nèi)，老人們認為“服務(wù)人員不會講蘇州方言阻礙了我們之間的有效溝通，使得老年人的需求得不到充分滿足”。對老年人在服務(wù)過程中信息的接收程度評分為5，這反映了老人對政府公開的居家養(yǎng)老服務(wù)信息接收較好，尤其是在實施免費服務(wù)的年齡范圍、分類標準等方面，基本上都達到了戶戶知曉的水平。另外，對服務(wù)實際運行中，特殊群體所獲利益情況評分為2，這表明居家養(yǎng)老服務(wù)在兼顧不同區(qū)域、不同居住狀況等條件下老人的實際利益方面還有待改進。如在全市范圍內(nèi)，各項上門服務(wù)的收費標準并未統(tǒng)一，導致接受了較高價格服務(wù)的老人內(nèi)心產(chǎn)生了不平衡。

（四）總體評價

總體評價結(jié)果主要根據(jù)對效果、效率和公平三方面的各項評分進行加權(quán)平均后得出。統(tǒng)計結(jié)果表明了如下兩個特點：

1.PPP服務(wù)的效能總體良好

PPP型居家養(yǎng)老服務(wù)效能評價的總分為3.5，這表明了在政府和社會組織合作的背景下，居家養(yǎng)老服務(wù)的效能總體較高——既能夠發(fā)揮社會資本的運營優(yōu)勢，提高服務(wù)運轉(zhuǎn)效率，推進服務(wù)型政府建設(shè)，又可以滿足老年人基本的物質(zhì)與精神需求，兼顧各層次老人的利益。

2.PPP服務(wù)的效率較高，效果尚需提升

“3E”評價結(jié)果表明：效率維度的評分最高（3.9），公平性維度的評分居中（3.4），而效果維度的總體評分最低（3.2）。一方面，老年人普遍認為服務(wù)的效率較高，具體可從老人對社會組織所給予服務(wù)的廣泛認同和對社區(qū)所提供康復器材等的頻繁使用中看出。另一方面，老年人認為在服務(wù)的效果方面還有待進一步提升——不僅是停留在硬件的配備和數(shù)量的增加上，更應(yīng)注重予以他（她）們情感上的支持和精神上的陪伴。

五、蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式評估的基本結(jié)論

本次實證研究表明，PPP型的居家養(yǎng)老服務(wù)效能總體較高。由于較好地兼顧了效率與公平，PPP型居家養(yǎng)老服務(wù)模式在加速社會化養(yǎng)老體系建設(shè)進程中必將發(fā)揮越來越重要的作用。從訪談及反饋信息來看，運用政府和社會資本合作模式來解決蘇州市居家養(yǎng)老問題的有效性在于服務(wù)供給過程競中爭機制的建立和對消費者服務(wù)需求的準確回應(yīng)。當然，效果仍然是檢驗居家養(yǎng)老服務(wù)成敗的核心指標，因此努力提升顧客滿意度仍然是蘇州市居家養(yǎng)老PPP服務(wù)模式未來需要探討的重大課題。