美國海軍裝備采辦項目管理研究

王 路，趙 滿

(1. 海軍研究院，北京 100161；2. 中國船舶重工集團公司第七一四研究所，北京 100101)

0 引 言

美軍裝備采辦體系大致可分為3個層級：一是決策層，即總統(tǒng)和國會，負責審批國防預算，制定國家安全目標，下達防務決策指示；二是統(tǒng)帥層，即國防部，作為國家行政機構，依據(jù)國會核準的預算和總統(tǒng)下達的指示，統(tǒng)一領導全軍國防采辦工作，并負責和其他政府部門協(xié)作；三是實施層，即各軍種部及其所屬采辦計劃執(zhí)行機構，在國防部領導下，負責按照批準的采辦計劃組織裝備采辦實施。

主要裝備的采辦均采用項目管理模式，自上而下建立由國防采辦執(zhí)行官、軍種部采辦執(zhí)行官、計劃執(zhí)行官、項目辦主任組成的4級指揮線，對裝備采辦實行項目管理。

1） 決策層——總統(tǒng)和國會

美軍裝備采辦的大政方針、資源分配和重要計劃都由國家最高領導層決定或調(diào)控。總統(tǒng)和國會負責審批國防部提交的國防預算，制定國家安全目標，下達防務決策指示。國會參眾兩院武裝部隊委員會負責為采辦計劃授權，參眾兩院撥款委員會負責為采辦計劃撥款，參眾兩院預算委員會負責確定國防預算限額。

2） 統(tǒng)帥層——國防部

國防部屬國家行政機構，其裝備采辦的領導決策職能主要由聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、國防規(guī)劃與資源委員會、國防采辦委員會等三大委員會行使，負責審查軍種部提交的裝備需求、國防規(guī)劃與預算等工作，并為國防采辦執(zhí)行官提供裝備采辦建議。此外，還下轄陸?？哲姺N部，以及合同管理、合同審計等業(yè)務局。國防采辦執(zhí)行官由國防部主管采辦、技術與后勤的副部長擔任，作為國防部長和國防部常務副部長在國防采辦事務上的首席助理和顧問，負責國防采辦體系的建立與運行，另外還有個辦公室為其工作提供支持，人員包括主管采辦的助理國防部長、主管后勤與裝備儲備的助理國防部長、國防研究與工程主任、采辦資源與分析主任等。

國防部的一些其他部門和人員也在采辦體系中起重要作用。其中，主管審計的國防部副部長，負責管理規(guī)劃、計劃和預算執(zhí)行系統(tǒng)，領導的國防合同審計局負責進行合同審計，國防財會局負責國防經(jīng)費支付。

美國國防部的以下3個委員會在國防采辦決策方面發(fā)揮著重要作用，這些委員會在采辦決策中相互協(xié)作，但沒有隸屬關系。

圖 1 美軍裝備采辦組織體系Fig. 1 Acquisition organization of the U.S. military weapon system

聯(lián)合需求監(jiān)督委員會是美軍裝備需求管理的最高審查與決策機構，負責從聯(lián)合作戰(zhàn)的角度，審查和管理裝備需求。由參聯(lián)會主席擔任主席（由參聯(lián)會副主席履行其職能），成員包括：陸軍副參謀長、海軍作戰(zhàn)部副部長、空軍副參謀長和海軍陸戰(zhàn)隊副司令。

國防規(guī)劃與資源委員會是國防部統(tǒng)管全軍資源分配的組織，協(xié)助國防部長指導全軍規(guī)劃工作，負責制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的未來防務規(guī)劃和計劃。由國防部常務副部長任主席，成員包括：參聯(lián)會主席、主管采辦技術后勤的國防部副部長、主管政策的國防部副部長、主管審計的國防部副部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長、費用評估與計劃評價主任、國防研究與工程主任等。

國防采辦委員會是美軍裝備采辦管理的首腦機關，負責在裝備采辦的關鍵問題上為國防采辦執(zhí)行官提供決策建議。由主管采辦、技術與后勤的國防部副部長任主席，參聯(lián)會副主席擔任副主席，成員包括：主管審計的國防部副部長、主管政策的國防部副部長、主管網(wǎng)絡與信息綜合的助理國防部長、作戰(zhàn)試驗與鑒定主任、費用評估與計劃評價主任、陸軍部長、海軍部長、空軍部長等。

3） 實施層——軍種部及其所屬采辦計劃執(zhí)行機構

陸?？哲姺N部在國防部內(nèi)是獨立部門，分別負責各自軍種的訓練、組建和裝備工作，均單獨設置一名軍種助理部長級別的軍種采辦執(zhí)行官，專職負責制定本軍種的采辦政策，管理本軍種的采辦體系。海軍裝備的采辦實施層分工如下：

海軍采辦執(zhí)行官是海軍裝備采辦工作的最高領導人，由總統(tǒng)直接任命，由負責研究、發(fā)展與采辦的助理海軍部長擔任，負責全面領導海軍的裝備采辦工作，包括制定海軍采辦政策、組建采辦管理機構、審批重要武器裝備采辦計劃、審查重要問題等。海軍采辦執(zhí)行官接受雙重領導，既向國防采辦執(zhí)行官報告裝備采辦事務，又向海軍部長報告行政管理及海軍武器裝備發(fā)展情況。下轄若干名計劃執(zhí)行官。

計劃執(zhí)行官由海軍部長在征求海軍采辦執(zhí)行官意見后任命，一般由少將級軍官或高級文職人員擔任，主要負責監(jiān)管所分管裝備領域采辦項目的實施。向上對海軍采辦執(zhí)行官負責，下轄若干項目辦公室主任。設計劃執(zhí)行官辦公室作為其辦公機構。

計劃執(zhí)行官辦公室（PEO）設在海軍各系統(tǒng)司令部內(nèi)，在現(xiàn)役裝備的使用保障方面接受系統(tǒng)司令部的領導，在裝備采辦方面直接接受海軍采辦執(zhí)行官的領導。各系統(tǒng)司令部向計劃執(zhí)行官辦公室提供人員、技術、試驗及后勤等資源保障。每個計劃執(zhí)行官辦公室下設若干個項目辦公室。目前美國海軍共有13個計劃執(zhí)行官辦公室，分別是航母、C4I、空間系統(tǒng)、陸基系統(tǒng)、業(yè)務信息系統(tǒng)、聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機、綜合作戰(zhàn)系統(tǒng)、戰(zhàn)術航空、潛艇、打擊武器、艦船、航空反潛、沿海與水雷戰(zhàn)執(zhí)行官辦公室。

項目辦公室主任由海軍采辦執(zhí)行官直接任命，是武器裝備項目管理體系中最基層的指揮員和管理者，負責管理項目辦公室。項目辦公室成員通常從有關管理部門和業(yè)務部門抽調(diào)，由行政、計劃、質(zhì)量、財務、合同、技術、鑒定、保障等多方人員組成，是開展裝備采辦項目管理的執(zhí)行機構，負責制定采辦計劃、組織招投標、簽訂合同、參與階段評審、監(jiān)督合同及經(jīng)費執(zhí)行、組織質(zhì)量管理和試驗鑒定、提供技術保障等。項目辦公室人員接受原單位和項目辦公室的雙重領導。

圖 2 美國海軍共有13個計劃執(zhí)行官辦公室Fig. 2 The U.S. navy has 13 program executive officers in all

圖 3 美軍航母計劃執(zhí)行官辦公室組織結(jié)構Fig. 3 Organization of the U.S. navy aircraft carrier PEO

1 美國海軍裝備采辦項目管理運行流程

1.1 規(guī)劃計劃預算

1）由項目辦公室提出規(guī)劃、計劃與預算的草案，提交計劃執(zhí)行官；

2）由計劃執(zhí)行官匯總、審查后，提交海軍采辦執(zhí)行官；

3）由海軍采辦執(zhí)行官組織審查后，上報國防部；

4）由國防部主計長綜合評審，舉行聽證會，聽取各軍種復議，編制《計劃預算決定》；

5）《計劃預算決定》經(jīng)總統(tǒng)簽署后提交國會審議，通過國會審議后以法律文書形式授權撥款。授權生效的《計劃預算決定》包括各項目辦公室、系統(tǒng)司令部以及艦隊上報并經(jīng)調(diào)整的所有項目計劃和經(jīng)費預算。

1.2 合同訂立

美海軍艦船裝備合同訂立主要由項目辦公室組織實施，項目辦公室將派出合同簽訂官具體負責合同訂立工作，主要包括5個環(huán)節(jié)：

1）制發(fā)招標文書；

2）會同國防合同審計局、海軍監(jiān)造官辦公室等部門評估投標書及采購成本價格，并對承包商資質(zhì)能力進行評價；

3）根據(jù)評估結(jié)果確定合同類別，如固定價格合同、成本補償合同或獎勵型合同等；

4）在充分考慮國防合同審計局、海軍監(jiān)造官辦公室等部門建議的前提下，與承包商開展合同談判，并起草合同文本；

5）代表項目辦公室簽訂合同。

1.3 合同履行與監(jiān)督

美軍裝備采辦合同履行與監(jiān)督通常由國防合同管理局負責，但由于海軍艦艇建造不同于其他武器裝備建造的特殊性，其合同履行監(jiān)督主要由項目辦委托海軍監(jiān)造官辦公室具體負責，國防合同管理局負責指導。目前，美海軍主要有巴斯、格羅頓、紐波特紐斯、海灣等4個設在總裝造船廠的海軍監(jiān)造官辦公室，包括250余名軍人和2 500余名文職人員，負責艦船建造、改裝和修理的監(jiān)造工作。

海軍監(jiān)造官辦公室隸屬于海軍部海上系統(tǒng)司令部，其主要職責：

1）監(jiān)督、評估與分析承包商的工作情況，包括合同規(guī)定的時間、進度、費用、技術指標，承包商有關設計、生產(chǎn)、試驗、狀態(tài)管理的工作計劃和管理體系，對成本預算進行工程分析；

圖 4 航母項目辦公室的組織結(jié)構Fig. 4 Organizational structure of the U.S. Navy aircraft carrier PEO

圖 5 海軍裝備采辦計劃、預算形成的工作程序Fig. 5 Plan and budget procedure of the U.S. Navy weapon system acquisition

圖 6 美軍重大裝備合同訂立流程Fig. 6 Contracting procedure of the U.S. major weapon systems

2）審查、批準、監(jiān)管承包商的采購體系；

3）審查、批準承包商的節(jié)點付款請求；

4）確保承包商遵守合同質(zhì)量保證要求和安全要求；

5）批準合同分包；

6）協(xié)調(diào)艦船試驗、試航和交付；

圖 7 合同履行監(jiān)督工作關系Fig. 7 Working relationship of contract's implementation and supervisition

7）定期向項目辦公室匯報合同履行管理情況。

對于重大采辦項目，海軍監(jiān)造官辦公室通常會成立專門的工程辦公室進行監(jiān)督管理。艦艇裝備項目在簽訂合同時，由項目辦公室的合同簽訂官一同簽署委托書，將合同履行監(jiān)督職能委托給海軍監(jiān)造官辦公室，明確工程辦公室的職責、工作內(nèi)容與權力，共同商定人員配置。

按職責劃分，合同履行監(jiān)督大致可分為3個階段：

1）合同生效至船廠試航，由海軍監(jiān)造官辦公室負責對項目圖紙、技術數(shù)據(jù)、質(zhì)量、進度等進行審查和檢驗，監(jiān)督承包商解決接艦部隊發(fā)現(xiàn)的問題；

2）驗收試航，由海軍檢查與檢驗局試航委員會負責組織實施，對艦船性能進行測試評估，做出能否交付部隊的驗收結(jié)論；

3）交付艦船，經(jīng)海軍作戰(zhàn)部長批準后，由海軍監(jiān)造官辦公室與項目辦公室、檢查與檢驗局、后勤部門組成艦船交付小組，確認艦船系統(tǒng)、設備與后勤保障符合要求，由監(jiān)造官代表海上系統(tǒng)司令部簽署《裝備檢查和驗收報告》，完成艦船交付。

1.4 采辦管理部門之間的關系

1）海軍采辦執(zhí)行官與海軍部的權責劃分。海軍采辦執(zhí)行官接受雙重領導，既向國防采辦執(zhí)行官報告裝備采辦事務，又向海軍部長報告行政管理及海軍武器裝備發(fā)展情況。裝備正式立項以后，項目辦公室對裝備的全壽期費用以及各階段的成本進行詳細估算，上報海軍費用分析中心（一般裝備）或國防部長辦公廳費用分析改進小組（重要裝備）進行獨立審查，連同項目辦公室的報告，報海軍采辦執(zhí)行官或國防采辦委員會審批。

2）國防合同管理局與海軍監(jiān)造官辦公室的權責劃分。國防合同管理局所轄范圍覆蓋美國全境，包括500余名軍人和10 000余名文職人員，負責除陸軍彈藥和海軍艦船外所有國防合同監(jiān)督管理工作。為合同簽訂官和項目辦提供建議和協(xié)助：在合同簽訂前，向合同簽訂官提出承包商選擇建議，協(xié)助合同簽訂官制定指標書；在合同簽訂官與承包商進行談判前，提出審查意見和建議，起草合同文本；參與合同定價談判；提供合同條款，對合同所要求的成本、進度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等進行審查和監(jiān)督，確保承包商履行合同；審查和監(jiān)督承包商的采購和轉(zhuǎn)包體系；為承包商提供相關的服務和指導：舉行授予合同后的工作指導會議；通報生產(chǎn)保障和監(jiān)督情況，包括合同交付進度的延誤情況；履行合同經(jīng)費的管理與合同支付審查工作：監(jiān)督承包商的財務狀況，在承包商財務狀況可能影響合同履行時，提醒合同簽訂官注意；根據(jù)合同按進度或按履約情況支付條款，申報或拒絕承包商的支付要求。

3）國防合同審計局與項目辦公室的權責劃分。對于艦船裝備，在授予合同之前，標書審查委員會遴選出最佳的承包商后，合同簽訂官、監(jiān)造官、國防合同審計局共同對承包商進行授予合同前的審查工作，其中，監(jiān)造辦對承包商的能力和以往業(yè)績進行評價，國防合同審計局對承包商的財務狀況、投標和報價的合理性、執(zhí)行合同的能力和資源進行審查。通過審查后方可獲得合同。

此外，國防合同管理局向海軍監(jiān)造官辦公室提供合同管理指導，國防合同審計局作為項目辦公室和海軍監(jiān)造官辦公室的合同顧問，審查承包商的財務狀況，審計監(jiān)督合同履行情況，國防財務會計局按照合同約定的付款節(jié)點，向承包商撥付合同款。

2 結(jié) 語

美軍的武器裝備水平常年處于世界領先，原因當然是多方面的，但美軍擁有一套高效合理的裝備采辦制度絕對是不可忽視的重要原因之一。為了能高效獲得精良的武器裝備，克服裝備采辦中“拖、降、漲”難題，美軍裝備采辦制度多年來經(jīng)過數(shù)次改革與調(diào)整，才形成了目前以項目管理為核心的采辦組織體系和運營流程，值得其他國家參考和借鑒。