政府特許經營：公用事業(yè)市場化的主要實現(xiàn)形式

吳杰

【摘要】公用事業(yè)為人們生產和生活提供公共產品和服務，是構成一國經濟產出的重要組成部分，并為其他經濟部門提供支撐和保障。政府特許經營作為公用事業(yè)市場化的主要實現(xiàn)形式，是促進政府職能轉變、減少政府債務負擔、發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的有效途徑。總結政府特許經營在公用事業(yè)市場化中的經驗和不足，對于在新時代全面深化公用事業(yè)市場化改革、進一步滿足人民對公共產品和服務的新需求具有重要意義。

【關鍵詞】政府特許經營;公用事業(yè);市場化

一、政府特許經營是解決公用事業(yè)的特征沖突的有效方式

公用事業(yè)有兩個最為顯著的本質特征：自然壟斷陛和社

會公益性。從供給端講，涉及有限自然資源開發(fā)利用，規(guī)模經濟要求企業(yè)壟斷以獲取成本優(yōu)勢，具有自然壟斷性;從需求端看，涉及公共資源配置，直接關系公共利益，具有社會公益性。然而，企業(yè)壟斷會造成產出少、價格高，這與公用事業(yè)的公益性相沖突，兩者之間的矛盾產生了市場失靈的問題。

為了解決這種沖突，政府特許經營應運而生，并逐漸成

為了公用事業(yè)領域的主要方式。一方面利用市場競爭機制，鼓勵企業(yè)投資建設運營;另一方面政府控制市場準入，對企業(yè)的投資和價格進行規(guī)制。政府特許經營，是指各級政府采用市場競爭機制，依法授權中華人民共和國境內外法人或者其他經濟組織通過簽訂協(xié)議，明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營特定項目并獲得收益，提供公共產品或服務的活動。包括BOT、TOT、BOOT、BTO、DBFO、ROT、BOO、O&M等類型。

二、政府特許經營是推動公用事業(yè)市場化的重要形式

伴隨著社會主義市場經濟體制改革和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國在公用事業(yè)領域實施政府特許經營，穩(wěn)步推進公用事業(yè)市場化改革。我國經歷了2003年以前的探索和試點時期，2004--2013年間的快速發(fā)展及變化階段，以及2013年以后的進一步推進階段。習近平同志指出，“要放寬市場準人，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，解決部分準公益性基礎設施建設經營資金來源問題?！被A設施建設和公用事業(yè)等領域實施以特許經營為核心的市場化改革，各類社會資金進入，形成了多元化的投資結構，緩解了長期以來單純依賴政府投資以致設施嚴重不足的矛盾。

2015年，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》。隨著一系列頂層設計的逐步推進，我國逐步形成由法律法規(guī)、管理機構、操作指引、標準化工具和專業(yè)培訓構成的相對完整的政府特許經營政策框架機制。我國在政府特許經營管理方面積累了較為豐富的經驗，在引入社會資本提供公共服務、規(guī)范公共資源配置權力運行、提高市場化配置資源效率等方面取得了積極成效。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是解決大規(guī)模建設階段的資金來源問題。二是推進基礎設施和公用事業(yè)投資建設運營管理制度改革。三是形成基礎設施和公用事業(yè)行業(yè)市場化趨勢。

三、政府特許經營在公用事業(yè)市場化實踐中的不足

我國政府特許經營在改革開放的浪潮中取得了巨大成就，但是我們也應該清醒地認識到政府特許經營管理制度還存在諸多問題、項目實踐存在諸多障礙。各城市在公用事業(yè)領域實施政府特許經營，制定特許經營管理條例，但是同時普遍存在諸多問題，比如特許經營主體不清晰、特許經營內涵不清楚、范疇難界定、合同不規(guī)范、監(jiān)管缺失、缺乏績效評價機制、采用直接出讓的比例依舊較高、易造成新壟斷等問題。一些城市的特許經營條例存在語義模糊、穩(wěn)定性差、執(zhí)行力弱、效力低等問題。在規(guī)范當事人行為、追究法律責任等方面存在諸多限制，難以形成穩(wěn)定的制度環(huán)境，起不到保護當事人合法權益的作用。具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是決策程序有待進一步厘清;二是特許經營協(xié)議編制能力尚需加強;三是采用直接出讓方式的比例偏高;四是歷史遺留問題較多;五是缺乏完整的監(jiān)管機制;六是評價機制尚未建立。

政府特許經營還處于不斷探索和完善的階段，公用事業(yè)作為中國漸進式改革的“深水區(qū)”，要堅持我國公用事業(yè)改革的方向，以“產業(yè)市場化”和“政府治理模式轉變”為兩大抓手，建立適合于我國公用事業(yè)產業(yè)不同發(fā)展階段的競爭模式，完善我國制度稟賦條件，使政府特許經營在公用事業(yè)領域的運用更加規(guī)范化、科學化。

四、新時代完善政府特許經營，深化公用事業(yè)市場化改革

公用事業(yè)市場化改革涉及多方利益主體，改革阻力重重。在當前全面建設小康社會、構建和諧社會的決勝階段，要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，完善政府特許經營，深化公用事業(yè)市場化改革。

要探索適合中國國情的公用事業(yè)投融資體制和模式。黨的十九大報告指出，要深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用。我們要按照十九大的精神，以問題為導向，利用政府特許經營模式引入多元投資主體，完善融資渠道和機制，進一步發(fā)揮出投資在推動公用事業(yè)產業(yè)化發(fā)展、促進經濟增長當中的重要作用。

要健全市場機制。公用事業(yè)市場化，就是引入市場機制作為政府資源配置的有力補充，利用市場競爭機制解決市場供需矛盾。當前社會資金參與公用事業(yè)領域的投資建設和運營，公用事業(yè)市場已實現(xiàn)一定程度的開放，但是還是存在新壟斷的問題。在下一步的公用事業(yè)改革中應以滿足人民需求、維護公共利益為導向，培育新的競爭者和大力發(fā)展替代競爭以促進產業(yè)化發(fā)展，以提升效率和質量。

要建立科學合理的定價和調價機制。習近平同志指出，“要處理好城市基礎設施服務價格問題，讓投資者有利可圖，有長期穩(wěn)定收益。”通過健全公共服務價格調整機制，完善價格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報預期，又堅決維護公共利益。

要創(chuàng)新政府管理，出臺科學規(guī)范的制度。提升政府治理能力是關鍵。通過出臺科學規(guī)范的制度，有利于建立有力的政策保障體系，構建合理的風險分擔機制，建立完備的特許經營項目監(jiān)管體系，使特許經營工作走向管理科學、運行規(guī)范、協(xié)作有序的軌道。