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    走出公募基金會(huì)的發(fā)展困境:APC評(píng)估理論的應(yīng)用

    2019-03-29 12:03:32賴明苒
    青年與社會(huì) 2019年4期

    賴明苒

    摘 要:自2004年以來,我國基金會(huì)一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。公募基金會(huì)作為公開募集社會(huì)資源的社會(huì)組織,具有其他社會(huì)組織不可比擬的優(yōu)勢,卻也存在公信力不足的發(fā)展困境,在管理日益規(guī)范的今天,文章以公募基金會(huì)中國癌癥基金會(huì)為例,運(yùn)用APC評(píng)估理論,從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分層構(gòu)建多維度評(píng)估指標(biāo)體系,提供了實(shí)用有效的評(píng)估路徑設(shè)計(jì),借此幫助基金會(huì)走出發(fā)展困境。

    關(guān)鍵詞:公募基金會(huì);APC評(píng)估理論;中國癌癥基金會(huì);公信度

    2004年3月民政部下發(fā)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(下稱條例),鼓勵(lì)基金會(huì)發(fā)展,并正式將社會(huì)團(tuán)體中涵蓋的基金會(huì)分離出來,十多年來,我國基金會(huì)一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(下稱公報(bào)),截止到2017年底,在國家民政部登記機(jī)關(guān)正式登記的社會(huì)組織總數(shù)量達(dá)76.2萬個(gè),其中,基金會(huì)數(shù)量為6307個(gè),占比0.84%,較去年增長13.5%,維持高速增長。根據(jù)條例,基金會(huì)指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn),以從事公益事業(yè)為目的,成立的非營利性法人?;饡?huì)以能否面向公眾募捐分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì),據(jù)公報(bào),其中公募基金會(huì)有1678個(gè),占比26.6%。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為,我國基金會(huì)發(fā)展可分為三個(gè)階段,第三個(gè)階段便是自《條例》發(fā)布后,我國基金會(huì)發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段,表現(xiàn)為數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大?;饡?huì)作為承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)職能的區(qū)別于政府、企業(yè)的第三部門,自20世紀(jì)80年的“結(jié)社革命”社會(huì)運(yùn)動(dòng)后興起,可以有效地作為捐贈(zèng)人與救助人之間的紐帶,從捐贈(zèng)人接收款物資源,在基金會(huì)組織宗旨與章程規(guī)定的范圍內(nèi),挑選相關(guān)項(xiàng)目及服務(wù)(救助)對象,幫扶社會(huì)弱勢群體,或致力于促進(jìn)本行業(yè)發(fā)展。概而言之,基金會(huì)就是將剩余的社會(huì)資源有效轉(zhuǎn)移,使之合理、有效利用,實(shí)現(xiàn)“國民收入的第三次分配”的意義,有助于緩解社會(huì)貧富差距、穩(wěn)定社會(huì)秩序,因此,基金會(huì)的健康發(fā)展對我國社會(huì)發(fā)展具有重要意義。但有關(guān)基金會(huì),尤其是公募基金會(huì)的資金去向不明、工作人員貪污腐敗、工作效率與服務(wù)質(zhì)量低下、組織能力建設(shè)疲弱等問題也暴露出來。究其原因是,在缺乏外界的“他律”監(jiān)管下,基金會(huì)自身審查管理的“自律”動(dòng)力不足。如何建立對基金會(huì)監(jiān)管的“他律”,進(jìn)而讓其自身樹立起“自律”的意識(shí)和自覺“自律”,是文章探討的問題。

    一、中國癌癥基金會(huì)發(fā)展概況

    20世紀(jì)80年“結(jié)社革命”運(yùn)動(dòng)興起,在全球引發(fā)創(chuàng)辦社會(huì)組織的熱潮,最先在經(jīng)濟(jì)、文化相對發(fā)展的發(fā)達(dá)國家誕生,之后迅速點(diǎn)燃發(fā)展中國家,以至于管理學(xué)大師彼得.德魯克斷言:“20世紀(jì)是市場經(jīng)濟(jì)的世紀(jì),21世紀(jì)是社會(huì)部門的世紀(jì)”。在當(dāng)時(shí),我國恰值改革開放初期,政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革為這一新事物的產(chǎn)生、成長提供了社會(huì)溫床。在這樣的機(jī)遇中,1984年,中國癌癥研究基金會(huì)成立,2005年更名為中國癌癥基金會(huì),自2011起享有免稅進(jìn)口慈善物資資格,是我國致力于癌癥防治、救助的全國最大的公募基金會(huì)。中國癌癥基金會(huì)作為全國第一批社會(huì)組織,發(fā)展至今,其2017年捐贈(zèng)收入總額已達(dá)到60.6億人民幣,擁有30個(gè)專項(xiàng)基金,2017年的凈資產(chǎn)額達(dá)到12.4億元,在腫瘤、宮頸癌、乳腺癌等癌癥疾病防治救助上走在全國前列。

    二、中國癌癥基金會(huì)評(píng)估的必要性

    (一)基金會(huì)健康發(fā)展的需要

    基金會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)該符合其組織宗旨和章程規(guī)定,凡違背、偏離或者不均衡發(fā)展組織宗旨與業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍的組織行為,基金會(huì)發(fā)展就不能算健康發(fā)展,而組織缺乏自身評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建,往往難以發(fā)現(xiàn)存在的問題,這進(jìn)而會(huì)危及組織對宗旨的履行能力。中國癌癥基金會(huì)的組織宗旨是,“募集資金,開展公益活動(dòng),促進(jìn)中國癌癥防治事業(yè)的發(fā)展”,規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍進(jìn)一步闡釋了宗旨,也為基金會(huì)如何科學(xué)合理利用所募集的資源指明了方向,概括來說,其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍包括四個(gè)維度,一是支持癌癥防治項(xiàng)目發(fā)展,二是資助癌癥科研發(fā)展,三是公募資金與進(jìn)行保值式投資,四是促進(jìn)國內(nèi)外癌癥防治經(jīng)驗(yàn)的學(xué)術(shù)交流。然而,基金會(huì)業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍窄小,局限在利用受贈(zèng)物資(主要是治療癌癥藥物)救助特定癌癥疾病患者,如索坦患者、賽可瑞患者、英立達(dá)患者援助項(xiàng)目等專項(xiàng)資助,在癌癥科研和促進(jìn)國內(nèi)外癌癥學(xué)術(shù)交流上幾乎空有“口號(hào)”,后發(fā)乏力。這很一部分源于基金會(huì)收入結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致的。筆者統(tǒng)計(jì)了基金會(huì)2010年至2017年款物捐贈(zèng)收入,發(fā)現(xiàn)基金會(huì)每年籌集的貨幣捐贈(zèng)占款物捐贈(zèng)總收入的比例極小,絕大部分是來自藥企提供的藥物物資捐贈(zèng),2010年至2017年基金會(huì)每年接收的貨幣捐贈(zèng)占款物捐贈(zèng)總收入的比例,除2010年達(dá)到9.38%最大值,2011年、2013年分別是3.60%、2.49%,其余年份基本維持在不超過2%的水平。收入結(jié)構(gòu)的不合理,導(dǎo)致基金會(huì)“無力可使”,只能受限在對龐大捐贈(zèng)物資的專項(xiàng)資助,這也是該基金會(huì)年報(bào)上顯示無投資經(jīng)營活動(dòng)的原因。

    中癌基并不是身陷此困境的個(gè)案。2017年4月《公益時(shí)報(bào)》曾發(fā)布報(bào)道《公募基金2016年度捐贈(zèng)收入排行榜》,數(shù)據(jù)顯示,在192家全國性基金會(huì)中,85家為公募基金會(huì),目前中華慈善總會(huì)、中國癌癥基金會(huì)和中國初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)分別以188億元、42.9億元、11.54億元占據(jù)捐贈(zèng)收入排行前三甲,但這三家基金會(huì)的捐贈(zèng)收入中,藥企捐贈(zèng)的物資收入近九成?;饡?huì)的健康發(fā)展依賴社會(huì)資源的接收,受限在資金靈活度,往往導(dǎo)致公募基金會(huì)的畸形發(fā)展。

    (二)基金會(huì)獲得政府認(rèn)可的需要

    近年來,政府對社會(huì)組織的扶持力度不斷加大,先后出臺(tái)一系列指導(dǎo)意見與規(guī)章制度,明確提出將社會(huì)組織評(píng)估登記作為政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的重要條件,如2010年頒布的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》規(guī)定,“獲得3A以上登記的社會(huì)組織,可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù),可以優(yōu)先獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)?!贝送?,社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)還被廣泛運(yùn)用于政府部門對社會(huì)組織的公益免稅資格評(píng)選和簡化年檢程序上。今年年初,民政部進(jìn)一步完善社會(huì)評(píng)估等級(jí)的相關(guān)規(guī)定,提出社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)及有效期限應(yīng)納入社會(huì)組織信用管理系統(tǒng)。基金會(huì)應(yīng)用評(píng)估機(jī)制,是順應(yīng)政府培育發(fā)展社會(huì)組織的基調(diào),對自身評(píng)估的重視,有利于獲得政府的認(rèn)可,借助政府扶持可以進(jìn)一步撬動(dòng)基金會(huì)發(fā)展支點(diǎn)。對評(píng)估的漠視,是中癌基政府認(rèn)可度下降的重要原因。在2018年11月公布的民政部445號(hào)《2017年度全國性社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)結(jié)果公告》,中國癌癥基金沒有評(píng)上全國4A等級(jí)社會(huì)組織,這意味著其有效期在2013年-2018年的全國4A評(píng)估等級(jí)社會(huì)組織享有的利好政策將消失。政府認(rèn)可度與扶持力度的減少,可能加速基金會(huì)的消亡。

    (三)基金會(huì)公信力建設(shè)的需要

    自2003年改制之后,公募基金會(huì)發(fā)展的最大障礙之一就是公信度的普遍缺失,嚴(yán)重打擊公眾捐贈(zèng)熱情與志愿者參與??梢赃@樣說,公信度是公募基金會(huì)的生命線,公信度的下降或缺失,可能危及組織的生存。一般通過FTI指數(shù)即透明指數(shù)來衡量基金會(huì)公信度。據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)(由國內(nèi)35家知名基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起的基金會(huì)行業(yè)信息披露平臺(tái))數(shù)據(jù),截止到2018年12月,北京市醫(yī)療救助類型凈資產(chǎn)額在1億元以上的基金會(huì)有17家,平均FTI指數(shù)為84.45,凈資產(chǎn)總額52.1億元,其中,中國紅十字基金會(huì)、中國人口福利基金會(huì)、中華社會(huì)救助基金會(huì)FTI指數(shù)達(dá)到100%,位列全國第一,而中癌基凈資產(chǎn)額12.4億元,F(xiàn)TI指數(shù)僅為73.6,全國排名127名,由此可見,作為大型全國性基金會(huì),中癌基透明度現(xiàn)況不容樂觀。

    三、公募基金會(huì)評(píng)估理論的選擇

    (一)國外評(píng)估理論的借鑒

    “由于非營利組織評(píng)估受到國際范圍的廣泛重視是最近幾年的事情,因此當(dāng)前國際上有關(guān)非營利組織評(píng)估的理論和方法主要來源于政府、企業(yè)的評(píng)估的理論與方法?!苯Y(jié)合國內(nèi)外非營利組織評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,“3E”、“3D”、“CS”評(píng)估理論得到較廣泛的使用。“3E”評(píng)估理論最早由英國學(xué)者切克蘭德提出,認(rèn)為政府績效評(píng)估要考慮經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)三個(gè)指標(biāo),經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指組織力求以最低的投入獲得既定的產(chǎn)出或公共服務(wù),著重強(qiáng)調(diào)投入的低成本,效率指標(biāo)指投入與產(chǎn)出比,而效果指標(biāo)則指投入后最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度如何??偟膩碚f,“3E”評(píng)估理論基于經(jīng)濟(jì)人理論,側(cè)重對組織投入與產(chǎn)出的衡量。由于“3E”評(píng)估理論忽視對組織能力建設(shè)方面的評(píng)估,基于此弱點(diǎn),學(xué)術(shù)界提出了“3D”評(píng)估理論?!?D”指診斷(Diagnosis)、設(shè)計(jì)(Design)與發(fā)展(Development),簡單的說,該理論關(guān)注的是組織應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題,解決問題,最后使組織發(fā)展進(jìn)入一個(gè)提升階段?!癈S”評(píng)估理論,即顧客滿意度理論(Customer Satisfaction),它有點(diǎn)類似于“3E”理論中的“效果”指標(biāo),但更關(guān)注的是非營利組織的服務(wù)對象的滿意程度,也就是說,項(xiàng)目成果不一定完全符合既定目標(biāo),但如果在評(píng)估中服務(wù)對象達(dá)到相對滿意程度,該組織的評(píng)估即是合格的。

    (二)APC評(píng)估理論的提出

    我國基金會(huì)評(píng)估框架的構(gòu)建不能盲目照搬國外既有評(píng)估理論,考慮到“當(dāng)前中國非營利組織面臨的主要困境是公信度不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力弱小、效率低下”的特點(diǎn),我國學(xué)者結(jié)合以上三種評(píng)估理論,提出了“APC”評(píng)估理論,分三個(gè)指標(biāo):問責(zé)(Accountability)、績效(Performance)、組織能力(Capacity),力圖構(gòu)建出適合我國非營利組織評(píng)估的評(píng)估體系。具體說來,問責(zé)指非營利組織的合法性與透明度,其運(yùn)營是否符合法律法規(guī)以及組織宗旨章程規(guī)定,所獲取的公共資源的去向如何;績效評(píng)估認(rèn)為非營利組織使用的資源應(yīng)該“物有所值”,而且評(píng)估“其價(jià)值幾何”,其傾向通過投入獲得服務(wù)對象的滿意與良好的社會(huì)影響;而組織能力評(píng)估強(qiáng)調(diào)非營利組織應(yīng)該具有可持續(xù)發(fā)展的技能和本領(lǐng),可以與時(shí)俱進(jìn),不被時(shí)代淘汰??梢赃@樣說,“問責(zé)評(píng)估是保證非營利組織公信度的制度體系,績效評(píng)估是保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排,組織能力評(píng)估是保證非營利組織提升組織能力的管理工具”。

    四、公募基金會(huì)評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

    基于APC評(píng)估理論設(shè)計(jì)公募基金會(huì)評(píng)估體系,認(rèn)為評(píng)估體系可由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)、32個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。第一級(jí)指標(biāo)分別是問責(zé)A、績效P以及組織能力C。第二級(jí)指標(biāo)是對第一級(jí)的細(xì)化,以此類推,第三級(jí)指標(biāo)是對第二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化,理論認(rèn)為,三級(jí)指標(biāo)足夠具體詳細(xì)地評(píng)估基金會(huì)的運(yùn)作情況。

    (一)問責(zé)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

    問責(zé)指標(biāo)是基金會(huì)公信度建設(shè)的制度安排,分別由組織合法性、組織活動(dòng)與組織章程一致性、組織相關(guān)信息透明度以及組織資金運(yùn)作情況四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

    五、結(jié)語

    中癌基現(xiàn)存的問題主要集中在收入結(jié)構(gòu)不合理、透明度不高以及社會(huì)評(píng)估等級(jí)下降三方面,如何合理化收入結(jié)構(gòu),吸收更多貨幣捐贈(zèng),如何提供組織透明度,在社會(huì)建設(shè)基金會(huì)的公信力,如何提升社會(huì)評(píng)估等級(jí),獲得政府認(rèn)可,中癌基應(yīng)樹立起“自律”的意識(shí),通過自發(fā)的定期的評(píng)估,自覺“自律”。APC評(píng)估理論綜合了得到廣泛應(yīng)用的“3E”、“3D”和“CS”評(píng)估理論的優(yōu)點(diǎn),可以從多個(gè)維度對基金會(huì)進(jìn)行評(píng)估,文章基于APC評(píng)估理論,從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分層構(gòu)建了二級(jí)指標(biāo)與三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估指標(biāo)體系,可以為組織提供一個(gè)實(shí)用有效的評(píng)估路徑設(shè)計(jì)。

    參考文獻(xiàn)

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