淺談《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》實(shí)踐中的適用問(wèn)題

摘 要：政府信息公開(kāi)不僅是建設(shè)透明政府、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的要求，也是事關(guān)人民群眾切身利益的大事。自《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）實(shí)施以來(lái)，至今已有10年，不管是政府對(duì)信息的公開(kāi)重視還是公民對(duì)政府信息公開(kāi)的意識(shí)都有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步?！稐l例》只有三十八條，但是囊括諸多內(nèi)容，文章基于法院裁定、判決選擇兩個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題作為切入點(diǎn)來(lái)探討《條例》在實(shí)踐中的適用，一是分析公民濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的“亂象”及《條例》十三條的“三需要”是否必要，二是分析《條例》第八條規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”作為實(shí)踐中政府信息不公開(kāi)的例外情形的價(jià)值衡量。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán);“三需要”;“三安全一穩(wěn)定”

一、公民對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的濫用“亂象”

《條例》第一條明確了立法的目的，一為保障公民的知情權(quán)，二是提高政府工作的公開(kāi)化、透明化，然而實(shí)踐中濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行政訴訟案件層出不窮。在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索“濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)”，截止到2018年12月27日，顯示記錄298條，最高院5個(gè)，高級(jí)法院60個(gè)，中級(jí)法院160個(gè)，基層法院73個(gè)。其中，2015年江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院首次普適性的提出了“濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)”的概念，在現(xiàn)行法律尚未對(duì)濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)行為進(jìn)行明確規(guī)制的情況下，通過(guò)審判權(quán)對(duì)類似問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，決定對(duì)原告陸紅霞的起訴不作實(shí)體審理，并針對(duì)陸紅霞及其一家濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)及訴權(quán)創(chuàng)造性的提出標(biāo)準(zhǔn)，陸紅霞日后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)、向人民法院提起類似行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，需舉證說(shuō)明其申請(qǐng)是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果。就像裁定書中所說(shuō)，知情權(quán)是法律賦予公民的權(quán)利，但是權(quán)利的行使要在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，同時(shí)要履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)，符合立法宗旨，如果公民提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的初衷和目的與《條例》精神和立法目的背道而馳，不具有善意，就構(gòu)成知情權(quán)的濫用，當(dāng)事人反復(fù)多次提起相同或類似的訴訟請(qǐng)求，或者明知不屬于政府信息公開(kāi)的范圍而肆意使用訴權(quán)，人民法院應(yīng)對(duì)其起訴嚴(yán)格依法審查，對(duì)于缺乏訴的利益、違背誠(chéng)信原則的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)的行為，防止司法資源的浪費(fèi)。①

縱觀歷年的裁判文書，不難發(fā)現(xiàn)以“陸紅霞案”為代表的濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象十分普遍，濫用的緣由也不盡相同。主要來(lái)講，這類案件有四種明顯特征：一是具有重復(fù)性，申請(qǐng)人頻繁申請(qǐng)或訴訟?！瓣懠t霞案”中不到2年期間陸紅霞及其家人以生活需求為由，向至少8家行政機(jī)關(guān)提起至少94次政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，并且在上述申請(qǐng)中，有諸多內(nèi)容相同的申請(qǐng)信息。甚至在收到行政機(jī)關(guān)作出的相關(guān)《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)》后，向多家行政機(jī)關(guān)提起至少39次行政復(fù)議，在復(fù)議程序之后，陸紅霞及其家人以各種形式違法向多家法院提起政府信息公開(kāi)之訴至少36次。②二是申請(qǐng)的數(shù)量龐大。申請(qǐng)人在短時(shí)間內(nèi)提起大量申請(qǐng)，少的時(shí)候數(shù)十條，多時(shí)上百條申請(qǐng)?！皬埼涔Π浮敝?，分別以張武功等人名義向南通市政府、發(fā)改委、住房保障和房產(chǎn)管理局、規(guī)劃局、國(guó)土局等單位提起至少160次政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，提起至少70次行政復(fù)議。③三是申請(qǐng)文書會(huì)有侮辱、誹謗、中傷等言論。比如，“重慶郭興梅案”中，申請(qǐng)公開(kāi)劉曉瑛、李雪蓮兩位法官的“司法考試是否作弊”的信息等等。④四是申請(qǐng)目的違背《條例》的目的和宗旨。很多時(shí)候尤其是申請(qǐng)人在短期內(nèi)大量的、反復(fù)的不間斷的申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，有些會(huì)試圖窮盡各種程序，并非是為了獲取政府信息，而是通過(guò)這樣的方式給政府施加壓力，滿足私人利益的最大化，比如“陸紅霞案”中多次申請(qǐng)目的是想要引起政府對(duì)自身拆遷補(bǔ)償安置的重視和解決。

之所以造成這種濫用，除了公民自身之外，我們同樣要反思，《條例》第十三條對(duì)申請(qǐng)人資格設(shè)置的“三需要”限制是否必要?！稐l例》第十三條設(shè)定依申請(qǐng)公開(kāi)制度，規(guī)定“……公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”，也就是通常所說(shuō)的“三需要”。它要求申請(qǐng)人在獲取相關(guān)政府信息時(shí)必須是根據(jù)自身的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，這樣的寬泛化規(guī)定在實(shí)踐中很難操作。一方面需要申請(qǐng)人提供相應(yīng)的證明，另一方面這一證明標(biāo)準(zhǔn)如何判斷對(duì)于申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)以及法院都具有較大的難度。“三需要”中包括了生產(chǎn)、生活、科研，每一類的范圍都較難界定，正因?yàn)椤稐l例》對(duì)申請(qǐng)緣由作了過(guò)于概括性的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)一般對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)事項(xiàng)只在形式上作簡(jiǎn)單審查，很難援引《條例》第十三條來(lái)拒絕申請(qǐng)人的申請(qǐng)，這樣一來(lái)，有的申請(qǐng)人借機(jī)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)，甚至借此對(duì)行政機(jī)關(guān)施壓、宣泄不滿，而行政機(jī)關(guān)往往沒(méi)有辦法規(guī)制和制止，長(zhǎng)期以往造成對(duì)公共資源的浪費(fèi)。因此，北京市第四中級(jí)人民法院程琥副院長(zhǎng)認(rèn)為“三需要”不應(yīng)作為申請(qǐng)人資格條件，除了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)中難以操作以外，他還認(rèn)為從保障申請(qǐng)人知情權(quán)角度出發(fā)，政府信息公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，對(duì)申請(qǐng)人資格不宜過(guò)多限制。他提出在《條例》修改中需要進(jìn)一步明確“三需要”的適用范圍和條件，如果要作為申請(qǐng)人資格條件，應(yīng)當(dāng)考慮還有沒(méi)有其他更科學(xué)且易操作的條件，否則即便設(shè)定限制條件，也很難實(shí)施。

當(dāng)然在應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)這個(gè)問(wèn)題上，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院通過(guò)裁定創(chuàng)造性的對(duì)陸紅霞及其家人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行規(guī)制，此案被最高人民法院公報(bào)后，在社會(huì)各界引起熱議。一方面各個(gè)法院遇到類似案件紛紛效仿，另一方面有人認(rèn)為這種規(guī)制缺乏法律依據(jù)，或許一定程度能夠緩解法院訴訟階段的濫訴問(wèn)題，卻難以解決行政機(jī)關(guān)面對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開(kāi)過(guò)程中的濫用申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題。因此，在對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為進(jìn)行認(rèn)定的時(shí)候，可以把它作為一個(gè)程序性事項(xiàng)提前到行政機(jī)關(guān)處理申請(qǐng)人申請(qǐng)這個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程中要平衡好公民知情權(quán)和行政效率之間的關(guān)系，一方面要實(shí)現(xiàn)立法的初衷，在充分保障公民的知情權(quán)的前提下行使自由裁量權(quán)，另一方面也要避免公共資源浪費(fèi)，遵循比例原則適度對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。

二、不公開(kāi)的例外情形——“三安全一穩(wěn)定”

“陽(yáng)光是最好的消毒劑，一切見(jiàn)不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來(lái)的?！钡坝邢薅鹊淖杂刹攀钦嬲淖杂桑邢薅鹊墓_(kāi)才是真正的公開(kāi)”，因此，政府信息應(yīng)該以“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，不僅是我國(guó)，世界范圍內(nèi)各國(guó)的信息公開(kāi)大都是這樣做的。我國(guó)《條例》第五條和第六條確定了政府信息公開(kāi)的基本原則，而第八條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（以下簡(jiǎn)稱“三安全一穩(wěn)定”）和第十四條構(gòu)成了原則的例外。有人說(shuō)“原則的例外又構(gòu)成新的原則”，對(duì)此我十分贊同。

《條例》第八條作為總則的最后一條所蘊(yùn)含的“三安全一穩(wěn)定”原則為處理現(xiàn)實(shí)中關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的歷史遺留問(wèn)題、因牽扯群體范圍過(guò)大易激化社會(huì)矛盾和糾紛問(wèn)題、涉及公共安全、涉及國(guó)家秘密和行業(yè)敏感問(wèn)題等事項(xiàng)作出不予公開(kāi)決定提供法律支持。例如，2017年8月南京市發(fā)生的一起以“陶麗華與周曉平、宣徐英等為代表向行政機(jī)關(guān)提起信息公開(kāi)”一案中，數(shù)十位申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)“區(qū)長(zhǎng)專題辦公會(huì)議紀(jì)要[2008]11號(hào)，關(guān)于賽虹橋街道西營(yíng)村、北西營(yíng)村拆遷安置工作的會(huì)議紀(jì)要”，因該會(huì)議紀(jì)要是雨花臺(tái)區(qū)政府在十年前的政策環(huán)境下和歷史背景下，研究如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)賽虹橋街道西營(yíng)村、北西營(yíng)村拆遷安置工作的政府內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要，時(shí)間久遠(yuǎn)、信息敏感，并且相關(guān)政策已經(jīng)發(fā)生變化，屬于歷史遺留問(wèn)題，此時(shí)公開(kāi)可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)過(guò)多部門研究商討雨花臺(tái)區(qū)政府最終決定不予公開(kāi)。⑤陶麗華與周曉平、宣徐英等人的申請(qǐng)確實(shí)符合“三需要”的要求，但是因?yàn)樯暾?qǐng)的事項(xiàng)是十年前的會(huì)議紀(jì)要，年代久遠(yuǎn)且內(nèi)容過(guò)于敏感，牽扯群體范圍較廣，容易引發(fā)示范效應(yīng)，屬于歷史遺留問(wèn)題，南京市雨花臺(tái)區(qū)政府在多重考量和權(quán)衡之下，在公開(kāi)與保密、權(quán)利與權(quán)力、公民知情權(quán)與“三安全一穩(wěn)定”之間進(jìn)行取舍，決定不予公開(kāi)。

類似上述案件因歷史遺留問(wèn)題而決定不予公開(kāi)在實(shí)踐中常有發(fā)生。在我們現(xiàn)行的法律中，由于申請(qǐng)政府信息公開(kāi)沒(méi)有時(shí)效限制，對(duì)于年代久遠(yuǎn)的政府信息申請(qǐng)人也有權(quán)申請(qǐng)公開(kāi)。我國(guó)法治的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的演進(jìn)過(guò)程，近些年我們致力于建設(shè)法治政府，《條例》的頒布也是執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，但是過(guò)去的法制確實(shí)不夠健全，一些行政決策缺乏科學(xué)合理的論證，一些時(shí)代和社會(huì)的產(chǎn)物或許不夠成熟和公正，出現(xiàn)許多歷史遺留問(wèn)題。比如20年前為了發(fā)展強(qiáng)制拆遷時(shí)有發(fā)生，在安置農(nóng)戶的過(guò)程中可能每個(gè)農(nóng)戶的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，為了行政效率或多或少會(huì)犧牲一些人的利益，這種“亂象”在當(dāng)時(shí)那個(gè)時(shí)代那種法治環(huán)境下是真實(shí)存在的，若20年后的今天因公民申請(qǐng)而予以公開(kāi)，勢(shì)必會(huì)造成嚴(yán)重的動(dòng)蕩，影響政府公信力，引發(fā)爭(zhēng)議并且現(xiàn)今的政府對(duì)于歷史遺留問(wèn)題也難以解決。

不僅是南京，援引《條例》第八條“三安全一穩(wěn)定”決定不予公開(kāi)的案例在北京也有發(fā)生，2017年曾桂玲向財(cái)政部提交申請(qǐng)，申請(qǐng)公開(kāi)財(cái)政部635號(hào)文，經(jīng)審查635號(hào)文相關(guān)內(nèi)容涉及國(guó)家秘密及行業(yè)敏感事項(xiàng)，根據(jù)《條例》第八條以涉及經(jīng)濟(jì)安全為由決定不予公開(kāi)。該案中，一審法院認(rèn)為，原告申請(qǐng)內(nèi)容事關(guān)我國(guó)煙草專賣管理，煙草行業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)配置安排都屬于影響行業(yè)穩(wěn)定、國(guó)家稅收穩(wěn)定的重要信息，裁定駁回起訴。⑥確實(shí)，當(dāng)申請(qǐng)公開(kāi)的信息危及“三安全一穩(wěn)定”時(shí)，免除公開(kāi)是社會(huì)穩(wěn)定的需要?！稐l例》第八條也是處于這樣的考量作為不公開(kāi)的例外情形出現(xiàn)，在公開(kāi)與保密、權(quán)利與權(quán)力、公民知情權(quán)與“三安全一穩(wěn)定”之間進(jìn)行取舍，也為行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)在處理類似問(wèn)題上提供了法律依據(jù)。

當(dāng)然，需要我們警示的是，《條例》第八條一定程度上解決了一些或由于歷史原因或由于現(xiàn)實(shí)原因而造成的特殊問(wèn)題，但因?yàn)楹茈y對(duì)“三安全一穩(wěn)定”這樣寬泛的概念去界定，而且無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法院對(duì)于危及“三安全一穩(wěn)定”所作出的判斷從根本上來(lái)講是出于一種預(yù)見(jiàn)性，并非是根據(jù)實(shí)際效果。這樣一來(lái)就賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，加之“三安全一穩(wěn)定”的概念模糊且寬泛，現(xiàn)實(shí)中的處理可能與《條例》立法目的和宗旨背道而馳，畢竟任何權(quán)力都有被濫用的可能。于是，公開(kāi)與保密、權(quán)利與權(quán)力、公民知情權(quán)與“三安全一穩(wěn)定”之間的博弈又回到了我們的視野。所以，不僅是行政機(jī)關(guān)在處理申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)節(jié)要合理且理性的衡量，司法機(jī)關(guān)在權(quán)衡矛盾的過(guò)程中也要合理且慎重。此外，不管是行政機(jī)關(guān)還是法院在處理類似問(wèn)題時(shí)不可一概而論，每一個(gè)案子都不盡相同，某個(gè)個(gè)案的解決不能成為一類問(wèn)題的模板，因?yàn)楣_(kāi)與保密、權(quán)利與權(quán)力之間的沖突是在每一個(gè)具體案子中的一場(chǎng)新的較量。在處理公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的過(guò)程中，我們只有足夠謹(jǐn)慎的使用《條例》第八條“三安全一穩(wěn)定”的例外原則，才能更好的實(shí)現(xiàn)《條例》的立法初衷和目的。

注釋

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2015年11期（總第229期），《陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會(huì)行政復(fù)議一案二審行政裁定書》.

②參見(jiàn)《陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會(huì)行政復(fù)議一案二審行政裁定書》，載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》，2015年11期（總第229期）.

③參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2017）蘇行終96號(hào)行政裁定書.

④參見(jiàn)重慶市高級(jí)人民法院（2016）渝行終37號(hào)行政裁定書.

⑤參見(jiàn)南京市中級(jí)人民法院（2018）蘇01行初26號(hào)行政判決書.

⑥北京市高級(jí)人民法院（2018）京行終1822號(hào)行政裁定書.

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作者簡(jiǎn)介：胡瀞丹（1997.01- ），湖北黃陂人，華南理工大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。