漸進(jìn)主義視角下中國扶貧政策的分析

摘 要：中國的扶貧政策具有長期性和漸進(jìn)性，適時調(diào)整、與時俱進(jìn)的漸進(jìn)主義扶貧政策是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的重要體現(xiàn)。近幾年，又特別強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧，而精準(zhǔn)扶貧就是對以往的扶貧政策的調(diào)整、修正，從最初的救濟(jì)式扶貧，到開發(fā)式扶貧或八七扶貧，再到大扶貧，最后到區(qū)域精準(zhǔn)、貧困縣精準(zhǔn)、貧困村精準(zhǔn)。中國的扶貧政策經(jīng)歷了不同的變化，而這也和漸進(jìn)主義的內(nèi)涵相呼應(yīng)。

關(guān)鍵詞：扶貧政策;漸進(jìn)主義;趨勢

從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家，貧困一直是世界各國要面對的共同難題?？v觀中國從改革開放至今，扶貧政策的變遷可以說歷史久遠(yuǎn)，從救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、八七扶貧攻堅、大扶貧再到今天的精準(zhǔn)扶貧，漸進(jìn)式的扶貧政策凸顯了中國特色。

一、漸進(jìn)主義的內(nèi)涵

漸進(jìn)主義把公共政策看作政府過去行為活動的一種延續(xù)，其中伴隨著漸進(jìn)式的調(diào)整和修正。政治學(xué)家查爾斯·E·林德布洛姆，在西蒙等人對傳統(tǒng)理性決策模式批判的基礎(chǔ)上，于1958年發(fā)表名為《“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)》一文，創(chuàng)造性地提出漸進(jìn)主義模型。漸進(jìn)主義的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共政策是少量的調(diào)適地方政府過去活動的延續(xù)，由于時間、知識等限制，使決策者很難充分考慮各種備選方案及其結(jié)果，政治本身的局限性也妨礙準(zhǔn)確社會目標(biāo)的確立，所以政策制定過程并非完全理性的過程，政策制定是政治互動的結(jié)果。托馬斯·戴伊把漸進(jìn)主義解釋為對過去政策的補(bǔ)充和修正。

政策制定的漸進(jìn)主義使其具有很強(qiáng)的慣性，導(dǎo)致政府更容易延續(xù)現(xiàn)行的政策，亦或?qū)φ哌M(jìn)行微調(diào)，維持那些難以改變的常規(guī)程序。由此可見，漸進(jìn)主義政策的制定是保守的，只把關(guān)注點(diǎn)放在新政策對現(xiàn)行政策的調(diào)整、修正上。

二、中國扶貧政策漸進(jìn)式變遷的沿革

中國的扶貧政策從改革開放至今所經(jīng)歷的變遷是一種漸進(jìn)式的調(diào)適，不同歷史階段的扶貧政策符合當(dāng)時中國社會發(fā)展的背景，具有中國特色。中國扶貧政策的變遷大致經(jīng)過以下階段：

（一）農(nóng)村制度救濟(jì)式扶貧（1978-1985）

1978年，中國進(jìn)行改革開放，這一具有重大歷史意義的戰(zhàn)略背后卻是全國范圍內(nèi)的普遍式貧困。據(jù)1986-2003年的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》顯示，1978年中國農(nóng)村貧困人口約為5億，而同年的全國總?cè)丝诩s為9億，農(nóng)村人口約為7億，城鎮(zhèn)人口約1.5億。如此嚴(yán)峻的貧困現(xiàn)狀，可以說中國的改革是一場大規(guī)模的扶貧運(yùn)動。造成上述現(xiàn)象的原因主要是1978年之前人民公社的集體經(jīng)濟(jì)體制不能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。改革開放廢除人民公社，建立以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的體制，農(nóng)民擁有了土地的自主經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)積極性得到提高，農(nóng)村貧困問題得到大面積緩解，同時為解決農(nóng)村貧困問題奠定基礎(chǔ)。這一階段的扶貧政策聚焦于具有普遍性貧困特征的農(nóng)村地區(qū)和極端貧困集中的貧困區(qū)，具有區(qū)域性;采用的是直接轉(zhuǎn)移資金的輸血扶貧方式，具有救濟(jì)性特征;而救濟(jì)式的扶貧方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法幫助他們脫離經(jīng)濟(jì)、文化落后的狀態(tài)。

（二）國家大規(guī)模開發(fā)式扶貧（1986-1993）

經(jīng)過改革開放，到1985年前后中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，農(nóng)村的扶貧減貧工作成效顯著，但也存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。東部沿海地區(qū)依據(jù)區(qū)位優(yōu)勢和國家政策扶持率先發(fā)展起來，而中西部落后地區(qū)因區(qū)域缺陷發(fā)展緩慢，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不均衡和相對貧困問題就凸顯出來。中西部和東部沿海地區(qū)農(nóng)民收入差距逐漸擴(kuò)大。而落后的區(qū)域常常是少數(shù)民族聚居區(qū)，區(qū)域之間的相對貧困問題不僅是單純的貧困，也牽涉到少數(shù)民族的發(fā)展，乃至影響社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)。在此背景下，中國的扶貧政策又進(jìn)行新的調(diào)適，1984年9月中共中央和國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求各級政府重點(diǎn)解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題。1986年3月全國人大六屆四次會議將“老、少、邊、窮”地區(qū)迅速擺脫經(jīng)濟(jì)和文化落后狀態(tài)作為一項重要內(nèi)容，列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“七五”計劃》，中國政府消除貧困的正式行動由此進(jìn)入實質(zhì)性階段。1986年到1993年這一時期，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)的、大規(guī)模開發(fā)式扶貧，在區(qū)域?qū)哟紊先〉幂^大成功。

（三）國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）

1994年，隨著中國農(nóng)村改革持續(xù)深入，扶貧開發(fā)力度也不斷加強(qiáng)。盡管東部和中西部區(qū)域間相對貧困得到一定程度的緩解，特別是在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目等方面效果明顯，但地緣性貧困問題凸顯，西南、西北等地由于自然條件惡劣，農(nóng)村制度變遷式扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施供給式扶貧都進(jìn)入了邊際效率遞減的階段。因此1994年國家針對這種現(xiàn)狀發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃》，國家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個，這些貧困縣約為18個貧困地區(qū)，呈集中連片分布，地理特征相似，其中大部分處于交通欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)山區(qū)。國家對這18個貧困地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)幫扶，中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅階段。在此階段，國家的扶貧對象發(fā)生了改變，從貧困區(qū)到貧困區(qū)中的貧困縣，進(jìn)一步提高扶貧準(zhǔn)確度，甚至已經(jīng)達(dá)到精準(zhǔn)到戶的程度，但這僅限于貧困區(qū)域。在國家“八七計劃”重點(diǎn)扶持的592個貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣258個。實際上，該計劃就是扶貧計劃向少數(shù)民族地區(qū)傾斜的轉(zhuǎn)變，有助于各民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。

（四）新世紀(jì)大扶貧計劃（2001-2013）

進(jìn)入新世紀(jì)，扶貧減貧工作已經(jīng)取得較大成果，貧困縣的貧困人口數(shù)量和比例下降速度非?？臁Ｘ毨丝谠诳臻g分布上逐漸分散，從片狀分布逐漸轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布。全國的貧困人口主要集中于西部落后地區(qū)的村落中，以貧困縣作為扶貧基本單位，一大部分貧困人口會被忽略。2001年中央政府又進(jìn)一步頒布《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001-2010）》將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村。中央政府在扶貧中加大力度，縮小扶貧基本單位，但現(xiàn)實情況更為復(fù)雜。在繼承《綱要（2001-2010）》主要政策的基礎(chǔ)上，扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向集中連片特困地區(qū)，進(jìn)入片區(qū)攻堅階段。同時，返貧問題也比較嚴(yán)重，自建國伊始扶貧力度一直在加大，有很多貧困人口脫貧，但在隨后的時間里由于種種原因又回到貧困狀態(tài)。

（五）精準(zhǔn)扶貧的新階段（2014至今）

在以2020年全面建成小康社會為目標(biāo)的大背景下，中國扶貧開發(fā)逐漸進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段。習(xí)近平總書記于2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”的理論思想，把扶貧政策再次往縱深推進(jìn)。精準(zhǔn)扶貧，是扶貧開發(fā)方式的重大創(chuàng)新，代表了扶貧開發(fā)未來發(fā)展方向，引領(lǐng)扶貧開發(fā)體制機(jī)制創(chuàng)新。新的扶貧開發(fā)延續(xù)片區(qū)攻堅，著重強(qiáng)調(diào)通過“六個精準(zhǔn)”的方式，動員全社會的力量，采取綜合性的手段“脫貧摘帽”。精準(zhǔn)扶貧政策目的是讓國家扶貧資金真正地落實、惠及到個人的身上，以解決體制改革扶貧、區(qū)域扶貧、貧困縣扶貧政策中一部分貧困人口被忽略的問題。但精準(zhǔn)扶貧在現(xiàn)實實踐中困難重重，首先精準(zhǔn)識別中的排斥問題導(dǎo)致目標(biāo)對象偏離政策運(yùn)行基礎(chǔ)。其次精準(zhǔn)幫扶過程中資金整合困難、基層政府自主權(quán)不足，精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)管理與考核機(jī)制不健全，扶貧資源向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、容易出政績的村傾斜致使精英捕獲的現(xiàn)象出現(xiàn)。

綜上所述，扶貧政策與漸進(jìn)主義模型是一致的。從時間程序上講，政策制定、出臺都是一個漫長的過程;從1987年至今，政府仍然對扶貧政策作調(diào)整，這是一個循序漸進(jìn)的過程。

三、中國扶貧政策漸進(jìn)式變遷的不足

以上是我國自改革開放到今天扶貧政策的歷史沿革，反貧困貫穿始終，中國的扶貧政策在40年的歷史中是連續(xù)的、漸進(jìn)的。而漸進(jìn)主義式的政策變遷也存在不足。

（一）漸進(jìn)主義扶貧的路徑依賴與問題積累

中國的漸進(jìn)主義式扶貧時間跨度達(dá)40年，在扶貧措施的使用上易形成路徑依賴。盡管扶貧的指導(dǎo)思想符合當(dāng)時實際情況，但政策在從中央到地方的執(zhí)行過程，特別是地方政府在具體扶貧方式的選擇易遵循前期路徑。改革開放初救濟(jì)扶貧時期，“五?！敝贫葘ω毨丝诘膸头鲋饕蔷S持基本的吃穿用，地方政府形成一種扶貧就是讓貧困人口餓不死、凍不死的扶貧思想。之后，盡管中央政府的扶貧指導(dǎo)思想發(fā)生變化，但地方政府的扶貧方式仍然以保吃、保穿為主，這在一定程度上抵消了新扶貧政策應(yīng)有的效果，保吃、保穿的扶貧方式慢慢發(fā)展成扶貧就是一種給予，地方政府已形成施舍式扶貧并形成規(guī)范。另一方面，漸進(jìn)主義的扶貧政策變遷還會導(dǎo)致每個時期未盡問題的長期積累，并增加問題解決的難度。改革開放后農(nóng)村進(jìn)行體制改革式扶貧，農(nóng)民獲得土地使用權(quán)并被調(diào)動生產(chǎn)積極性，但市場機(jī)制的引入加劇貧富分化，相對貧困問題開始出現(xiàn);但當(dāng)時的焦點(diǎn)在絕對貧困問題上，到今天，相對貧困問題已經(jīng)凸顯，但鑒于當(dāng)前社會情況復(fù)雜及相對貧困問題本身，解決難度更大。

（二）漸進(jìn)主義扶貧中權(quán)宜導(dǎo)致腐敗滋生

托馬斯·戴伊將漸進(jìn)主義看作政治上的權(quán)宜之計。漸進(jìn)主義式的政策變遷往往是保守，是妥協(xié)。妥協(xié)就是對某些既得利益者的保護(hù)，尤其是在扶貧中的腐敗利益既得者，其利益獲取可以長期存在，因某些腐敗渠道在漸進(jìn)式變革中往往得以存續(xù)。另外，由于扶貧資源在農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)精英捕獲現(xiàn)象，當(dāng)農(nóng)村中的精英人群依靠自身影響和關(guān)系侵占真正貧困人口的資源后，其貪婪之欲更加滋生，會積極地尋求對扶貧資金的侵占，而漸進(jìn)式變革使其得以延續(xù)，腐敗也就越發(fā)嚴(yán)重。

（三）漸進(jìn)主義扶貧中央地關(guān)系對立

扶貧政策主體普遍被認(rèn)為是以政府為主，隨著社會發(fā)展參與扶貧的主體除了政府之外還有企業(yè)、非政府組織等，但不可否認(rèn)能夠擔(dān)負(fù)起解決反貧困難題的還是政府。政府扶貧的具體路徑是，中央政府制定指導(dǎo)性政策，地方政府在中央政府指導(dǎo)原則之下將抽象的扶貧政策具體并貫徹落實。在具體實施政策中，地方政府獲得一定限度的自由裁量權(quán)，而這個限度能夠讓地方政府做出違背中央政府最初政策原則的行為，造成央地關(guān)系對立。地方政府與中央政府扶貧對象還存在錯位：中央政府扶貧政策對象是純粹的底層貧困人口，而地方政府在執(zhí)行政策時不全是為了貧困人口。表面上看地方政府的行為完全符合中央政府的原則，實際上存在本質(zhì)對立的。中國扶貧政策變遷是自上而下地漸進(jìn)式變遷，地方政府在此過程中處于被動，一方面要落實上級政府的扶貧政策，另一方面要為上級政府提供扶貧政策的效果反饋以便中央政府進(jìn)行漸進(jìn)式改進(jìn)。但在此過程中地方政府會利用反饋環(huán)節(jié)將政策實施對象轉(zhuǎn)向中央政府。

（四）漸進(jìn)主義扶貧忽視對象的能動性

中國扶貧政策的提出-實施-改進(jìn)-實施的漸進(jìn)主義行為方式塑造了政府官員從上到下的家長式扶貧思維，認(rèn)為扶貧就是貧困人口聽從安排，只要接受幫扶就可以脫貧。在這樣的環(huán)境中，貧困人口完全被動接受政府的安排，失去對自身真正需求的表達(dá)，導(dǎo)致其喪失能動性。政府的扶貧政策更多的是政府自身認(rèn)為的“扶貧”，盡管政府在努力地調(diào)適現(xiàn)行的扶貧政策，但基層貧困人口的真正需求被忽視。通過直接的財物供給方式維持貧困人口的基本生存，這無異于“授人以魚”，貧困人口僅僅被動持續(xù)接受，一旦供給的持續(xù)性打破就會再次返貧。這樣想要實現(xiàn)真正的貧困人口脫貧是不可能的。

四、中國扶貧政策的未來發(fā)展趨勢

（一）扶貧對象從抽象轉(zhuǎn)向具體

中國從改革開放以來40年的扶貧政策變遷，最突出地的表現(xiàn)就是扶貧對象從區(qū)域、重點(diǎn)省、縣和村等的抽象范圍轉(zhuǎn)向了以人為本的具體個人。今天的精準(zhǔn)扶貧政策就是最好的證明。扶貧對象的具體化是歷史的，將扶貧對象精確到個人是扶貧政策的真正體現(xiàn)，但我們不能因為當(dāng)前扶貧政策真正體現(xiàn)了以人為本的理念就否定過去的扶貧政策。過去的扶貧政策制訂與實施是與當(dāng)時實際環(huán)境相符合的，隨著中國經(jīng)濟(jì)、政治等多方面的具體發(fā)展，相應(yīng)的政策隨之適時修正。此過程是歷史的，是不可改變也不能跨越的，漸進(jìn)主義的扶貧政策是一項政策變遷的過程，從抽象的扶貧對象到具體的扶貧對象的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了扶貧政策內(nèi)在價值的一貫性和與時俱進(jìn)、適時而變的特點(diǎn)。從當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧政策來看，中國的扶貧已取得了歷史性的進(jìn)步，未來扶貧政策將會更加朝著以人為本的方向發(fā)展，廣大貧困人口會感受到自身利益被重視。在信息化大數(shù)據(jù)時代背景下，實現(xiàn)對貧困人口精準(zhǔn)識別甚至是貧困程度的分級有了技術(shù)的支持。

（二）扶貧評估從流程、數(shù)量轉(zhuǎn)向結(jié)果、質(zhì)量

在對扶貧政策實施效果評估方面，上級政府對下級政府的考察主要偏重于扶貧政策落實是否符合政策要求、是否符合應(yīng)有的流程，以及脫貧數(shù)量的突破，但這些僅是扶貧的手段與方式，扶貧目的是貧困人口的生活質(zhì)量真正得到改善，脫離貧困并持續(xù)性遠(yuǎn)離貧困，也就是注重扶貧的結(jié)果與質(zhì)量。但當(dāng)前政府的評價體系注重形式、過程忽視真正目的，導(dǎo)致地方政府在扶貧政策落實時將上級政府對其工作的考核標(biāo)準(zhǔn)作為扶貧工作的原則，上級政府進(jìn)行評價是完成的很好，而上級政府不列入考核的往往被忽略。這就要求政府對扶貧工作的評估標(biāo)準(zhǔn)從以流程、數(shù)量為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以結(jié)果、質(zhì)量為重點(diǎn)。農(nóng)村貧困人口是否脫貧，生活質(zhì)量是否得到提高，是否存在返貧風(fēng)險等等，從這些角度建立新的扶貧評估體系，促使地方政府的扶貧工作真正從貧困人口利益為出發(fā)，這將是我國扶貧政策在未來的一項轉(zhuǎn)變，這也是解決當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧政策不能真正實現(xiàn)精準(zhǔn)化的重要解決思想。

（三）扶貧思想從保守轉(zhuǎn)向創(chuàng)新

中國傳統(tǒng)扶貧思想過于保守缺乏創(chuàng)新，盡管中央政府持續(xù)更新著扶貧政策，但地方政府在扶貧政策落實中存在路徑依賴。在區(qū)域開發(fā)扶貧時期，政府扶貧注重產(chǎn)業(yè)扶貧，但在此過程中政府往往只做了一半較為簡單的工作。政府通過項目投資將一部分貧困人口聚集起來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，從效果來看，產(chǎn)業(yè)確實建立了，政府并沒有為產(chǎn)品銷售打開市場。而地方政府卻因建立扶貧產(chǎn)業(yè)而獲得政績。相比之下，地方政府就形成了只做“面子工程”“政績工程”式的扶貧方式。隨著中國政府扶貧政策的演變，這樣虛假扶貧方式必然會淘汰，對落后傳統(tǒng)扶貧方式的路徑依賴會妨礙政府的創(chuàng)新性。在未來，政府扶貧方式應(yīng)進(jìn)行創(chuàng)新，許多學(xué)者提出了新型的扶貧理念，如綠色減貧、大數(shù)據(jù)扶貧等等。

（四）扶貧方式從供給轉(zhuǎn)向互動

中國的扶貧盡管從建國至今都在進(jìn)行，但到目前為止還是以政府作為扶貧的主體，企業(yè)扶貧的力度相對較弱。中國的扶貧方式是單一的，僅有作為扶貧主體的政府與作為扶貧對象的貧困人口。扶貧政策實施過程中政府處于完全支配地位，扶貧方式是貧困人口被動接受救助，貧困人口的主動性與積極性不高。在政府的產(chǎn)業(yè)扶貧中，為了讓貧困人口脫貧，政府往往做一些項目，讓貧困戶參加，但參加前提是需要投入一定資金，而真正貧困人口是不可能有這部分資金的，這樣，扶貧項目最終受益的并不是真正的貧困人口，真正的貧困者在政府完全主導(dǎo)的模式中是沒有太大積極性的。因此，中國的扶貧政策必須要轉(zhuǎn)向調(diào)動真正貧困人口的積極性，建立政府、企業(yè)、非政府組織等多主體參與式扶貧體系，建立扶貧主體與客體之間的有效互動。

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作者簡介：張真真（1989.06- ），女，漢族，河南開封人，山東師范大學(xué)，研究生在讀，研究方向：政治制度與政府管理。