《交通運輸部生態(tài)環(huán)境部住房和城鄉(xiāng)建設部關于建立完善船舶水污染物轉移處置聯合監(jiān)管制度的指導意見》解讀

沈尚

為深入貫徹黨中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的部署，強化監(jiān)督管理和部門協同，防止船舶水污染物非法排放、轉移處置污染環(huán)境，日前，交通運輸部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部等三部委聯合印發(fā)《關于建立完善船舶水污染物轉移處置聯合監(jiān)管制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求建立和完善船舶水污染物轉移處置聯合監(jiān)管制度，強化部門聯合執(zhí)法，共同打擊船舶水污染物和危險廢物非法轉移處置行為，促進綠色發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境。

近日，記者走訪了交通運輸部海事局，就《意見》出臺的背景、意義以及在實踐中重點問題的規(guī)則設定等內容，進行了深入了解。

一、背景及必要性

船舶在日常營運過程中會產生一定數量的殘油、含油污水、化學品洗艙水、生活污水和船舶垃圾等水污染物。部分船舶水污染物不能經船舶自行處置、排放，需要儲存在船上，待接收上岸后轉移到相應的處置/處理單位進行無害化處置/處理。但是目前針對船舶水污染物的接收、轉移和處置尚未形成有效的全鏈條閉環(huán)管理，存在船舶水污染物非法排放及轉移處置的風險。

2015年國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），在其首要任務“全面控制污染物排放”里，明確要求加強船舶港口污染控制，增強港口碼頭污染防治能力，環(huán)境保護部等11個部委聯合發(fā)布《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定（試行）》要求設區(qū)的市級以上人民政府建立港口和船舶污染物接收、轉移、處置聯單和聯合監(jiān)管制度。為貫徹落實相關法規(guī)文件要求，大部分沿海、沿江地區(qū)的地方政府相繼發(fā)布了港口和船舶污染物接收、轉移及處置設施建設方案，同時也在建立和實施船舶污染物接收、轉移及處置聯合監(jiān)管制度。

但是在各地聯合監(jiān)管制度實施過程中，暴露出部分污染物屬性界定不明確，給船舶水污染物轉移處置單位帶來操作上的困難;各港聯單要求不同，給進出港口的船舶造成諸多不便;多部門聯合監(jiān)管信息共享不暢，難以形成監(jiān)管合力等問題，影響了此項制度的實施效果。而這些問題的解決需要從國家層面開展制度研究和頂層設計，出臺相應的指導性文件，以指導各地船舶水污染物轉移處置聯合監(jiān)管制度建立和逐步完善。

二、關于幾個重點問題的說明

（一）含油污水和殘油在轉移處置過程中的屬性界定

由于船舶殘油/含油污水在產生、臨時儲存、接收上岸、轉移和處置的過程中，經歷了海洋環(huán)境保護法規(guī)適用和陸域環(huán)境保護法規(guī)適用兩個階段，但是何時適用陸城環(huán)境保護法規(guī)、界定為何種污染物、含油污水能否經過預處理等問題尚不明確，造成了船舶殘油/含油污水接收轉移處置水陸街接不暢。同一階段由兩個或者兩個以上政府工作部門來監(jiān)管同一事項，與正在推進的簡政放權的政策方向不符。因此亟需判定其屬性，以確保污染物的安全處置，并保證對外開放港口在接收處置船舶水污染物方面履行相關國際公約的能力。

含油污水滿足《固體廢物鑒別標準 通則》第7條的規(guī)定，不作為液態(tài)廢物管理，同時也不應作為固體廢物管理，含油污水應按照廢水管理。

如果未經預處理，含油污水轉移過程攜帶大量水，無形中增加了處置成本，為此，有必要允許接收船舶或港口配套設施設備對船舶含油污水進行預處理。預處理后產生的危險廢物仍需通過船舶轉移的情形按照船舶水污染物實施管理。污染物轉移處置水陸街接點是港口，含油污水經預處理產生的廢礦物油與含礦物油廢物到達港口收集上岸后，通過水路運輸的按照水運污染危害性貨物實施管理，通過水路運輸以外其他方式轉移處置的仍按照危險廢物實施管理。

殘油及含油污水經預處理產生的含礦物油廢物仍按照《國家危險廢物名錄》的HW08（900-249-08）實施管理，殘油上岸應交由船舶污染物接收單位貯存或利用處置，并納入危險廢物管理。

（二）殘油、含油污水的循環(huán)利用

廢礦物油利用處置方式主要有再生處理、焚燒處理和填埋處理。廢礦物油具有較大的回收利用價值，且為不可再生能源，故應優(yōu)先考慮廢礦物油的再生利用，這符合“減量化、再使用、再循環(huán)”的循環(huán)經濟行為準則。如果廢除現有的循環(huán)處置利用模式，因其他方式的處置費用增加，到港船舶需額外支付處置費。一方面將使船舶掛靠港口的成本增加，另一方面船舶向水城違法排污的風險進一步增大。

（三）船舶化學品洗艙水在轉移處置過程中的屬性界定

部分化學品洗艙水可經過物理處理、化學處理、物理化學處理和生物處理等廢水處理工藝處理，按照《固體廢物鑒別標準 通則》，此類化學品洗艙水應按照廢水管理。不能按照廢水實施管理的化學品洗艙水，根據所清洗的化學品屬性分別按照危險廢物 （HW49，900-042-49） 或其他固體廢物實施管理。

（四）船舶生活垃圾上岸對接

船舶垃圾分成塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、廢棄物焚燒爐灰渣、操作廢棄物、貨物殘留物、動物尸體、廢棄漁具、電子垃圾十大類。岸上將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾和可回收物三類，為此，有必要建立船舶垃圾與陸地垃圾分類的銜接關系。

（五）推進船舶生活污水進入城市污水管網

部分船舶未安裝生活污水處理裝置，無法合法排放船舶生活污水，只能通過生活污水儲存裝置收集。針對自2018年7月1日起實施的《船舶水污染物排放控制標準》，生活污水排入接收設施將是船舶生活污水處置的一個重要手段。但內河部分船舶未安裝生活污水儲存裝置，無法收集船舶生活污水。目前大部分城市生活污水處理容量有限，根據《2016年城鄉(xiāng)建設統計公報》，城市污水處理率93.44%，沒有接收船舶生活污水處理的余量;其次大部分碼頭因位置相對偏遠，周邊無配套市政管網，船舶生活污水無法進入市政污水處理管網。以上問題單靠航運企業(yè)、海事、港航、水務等部門都解決不了，需要城市規(guī)劃、投資等，且各地情況不盡相同，需要在當地政府的牽頭組織下推進船舶生活污水上岸接收處理。

（六）聯合監(jiān)管制度有效銜接

由于船舶水污染物經船上存儲、接收、轉移、處置多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)由不同的部門監(jiān)管，目前尚未形成對船舶水污染物的閉環(huán)管理。為做好閉環(huán)管理，確保聯合監(jiān)管制度具有可操作性，需要各部門間加快推進船舶水污染物接收處置設施建設的同時，做好水上、陸上聯合監(jiān)管方面的銜接，以及船舶水污染物接收處置設施與城市公共轉移、處理或處置設施的銜接。

三、主要內容說明

《指導意見》分5個部分，共23條。

第一部分為總體要求，內容包括指導思想和基本原則。

第二部分為分類管理。船舶水污染物從產生、接收、轉移到處置各環(huán)節(jié)按不同要求進行管理。船舶水污染物在船上產生后應依法合規(guī)地分類、儲存、排放或轉移處置。當其處于接收船舶臨時儲存、轉移、船上或港口配套設施設備預處理環(huán)節(jié)，以及預處理后仍需通過船舶轉移的，應按照海事部門的污染防治的相關要求實施監(jiān)督管理。當其處于陸上轉移處置環(huán)節(jié)應按照生態(tài)環(huán)境部門的污染防治的相關要求實施監(jiān)督管理。

第三部分為單證要求。船舶水污染物在接收、臨時儲存與預處理、轉移、多次運輸的，均應當通過單證實現前后端的銜接，建立記錄臺帳，處于鏈條后端的，要向前端出具相應的接收、轉移、處置（處理）單證。鼓勵各地建立監(jiān)管信息系統，實現“電子單證”。

第四部分為監(jiān)管要求。要求建立并實施船舶水污染物轉移處置聯合監(jiān)管制度和部門間聯合執(zhí)法機制;規(guī)定各部門在鏈條管理中的職責，包括信息公開、定期信息互通、數據比對、互相通報違法信息;適時開展專項行動，同時規(guī)定了對違法案件處理的要求。

第五部分為保障措施，主要規(guī)定了組織領導、岸上設施保障、地方公益、科技保障、宣教等內容。