“一站式”服務(wù)法治化研究
——以蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心為例

(蘇州大學(xué) 江蘇 蘇州 215000)

一、引言

“一站式”服務(wù)是指辦事人員到辦事大廳后，只需接觸單一的辦事窗口，通過一定的程序，提交相應(yīng)的材料，就可以辦結(jié)他們所需要的所有事情，不必在不同的職能部門之間來回奔波。法治化是指努力實(shí)現(xiàn)法律主治(rule of law)的過程，是指法律價(jià)值內(nèi)化為國(guó)家和社會(huì)系統(tǒng)之普遍信仰、外化為國(guó)家社會(huì)自覺行動(dòng)規(guī)則的狀態(tài)和結(jié)果，是過程和結(jié)果的統(tǒng)一。①“一站式”服務(wù)法治化是把一站式服務(wù)納入到法律的框架中，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)的規(guī)則之治，它要求一站式服務(wù)有相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的保障，中心能夠依法行政，即一站式服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立、運(yùn)行、全面監(jiān)督、承擔(dān)法律責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)主體有法律支撐、服務(wù)內(nèi)容規(guī)范、服務(wù)機(jī)制健全、服務(wù)監(jiān)督體系完善的目標(biāo)，將一站式服務(wù)納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

現(xiàn)有關(guān)于一站式服務(wù)中心的學(xué)術(shù)成果大多從法律定位、管理體制、運(yùn)作機(jī)制、技術(shù)支撐等角度進(jìn)行研究，然而很少從法治化角度對(duì)一站式服務(wù)中心進(jìn)行專門研究。因此，本研究以蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心為例，對(duì)一站式服務(wù)中心進(jìn)行實(shí)地的走訪和觀察，并親自體驗(yàn)一站式服務(wù)，與辦事人員和工作人員交流，在發(fā)現(xiàn)其服務(wù)存在問題的情況下，仔細(xì)研讀黨和政府的相關(guān)文件，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景下，最終選取法治化的角度進(jìn)行深入研究，深入思考其成因，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期促使一站式服務(wù)逐漸步入法治化的軌道。

二、蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)法治化存在的問題

我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》要求構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，特別要完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。據(jù)此，下面將從服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)監(jiān)督體系四個(gè)方面去論述蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)法治化存在的問題。

(一)服務(wù)主體缺乏法律支撐

我國(guó)現(xiàn)有的法律并沒有對(duì)一站式服務(wù)中心作出相應(yīng)的規(guī)定，蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心確實(shí)是在中共蘇州工業(yè)園區(qū)工作委員會(huì)、蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)的的一份紅頭文件——《關(guān)于建立蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心的通知》的基礎(chǔ)上設(shè)立的，并沒有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其設(shè)立作出相關(guān)規(guī)定，而這種文件效力等級(jí)低，范圍也僅局限于蘇州工業(yè)園區(qū)，一站式服務(wù)中心的性質(zhì)、職能、工作機(jī)制等缺乏應(yīng)有的法律保障。中心的工作力度和運(yùn)轉(zhuǎn)好壞很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和工作人員的工作態(tài)度，基本處于“人治”狀態(tài)，這樣就非常不利于中心長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。行政審批服務(wù)的主體應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、規(guī)章委托的組織，而不是其他自然人、法人和組織。因此，一站式服務(wù)中心作為服務(wù)主體缺乏法律支撐，其本身的合法性存在問題，這是導(dǎo)致一站式服務(wù)法治化不足的重要原因。

(二)服務(wù)內(nèi)容仍不規(guī)范

那么關(guān)于一站式服務(wù)的內(nèi)容呢？也只能找到相關(guān)的文件指示，并沒有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。2002年，蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)蘇州工業(yè)園區(qū)“一站式”服務(wù)的實(shí)施意見》，將管委會(huì)現(xiàn)有的17個(gè)行政審批事項(xiàng)、54個(gè)核準(zhǔn)備案事項(xiàng)保留為9項(xiàng)審批事項(xiàng)、25項(xiàng)核準(zhǔn)備案事項(xiàng)、8項(xiàng)轉(zhuǎn)報(bào)審批事項(xiàng)。2005年，園區(qū)管委會(huì)重新修訂和頒發(fā)《蘇州工業(yè)園區(qū)政府機(jī)構(gòu)社會(huì)服務(wù)承諾》制度，內(nèi)容包括許可和辦理事項(xiàng)項(xiàng)，還對(duì)承辦部門、辦事時(shí)限和違諾責(zé)任都作出了明確規(guī)定。2007年，一站式服務(wù)中心借園區(qū)管委會(huì)東遷的機(jī)會(huì)而獨(dú)立出來，擴(kuò)大業(yè)務(wù)窗口，在此之后，中心每年都會(huì)在原有的職能基礎(chǔ)上增加業(yè)務(wù)授權(quán)，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)審批范圍。從以上過程可以看出，中心的服務(wù)內(nèi)容的增減是根據(jù)一紙文件要求，對(duì)于什么服務(wù)內(nèi)容應(yīng)該進(jìn)入中心，而什么服務(wù)內(nèi)容不應(yīng)該進(jìn)入中心，有多少服務(wù)項(xiàng)目是落實(shí)相關(guān)政策意見而進(jìn)入中心，有多少是關(guān)注民生為民辦實(shí)事而進(jìn)入中心，這些沒有進(jìn)行科學(xué)合法的論證研究，因此其服務(wù)內(nèi)容仍不規(guī)范。

(三)服務(wù)機(jī)制仍不健全

在園區(qū)一站式服務(wù)中心的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)中心服務(wù)機(jī)制存在以下問題：一、中心有流程操作示意軟件，但是多次點(diǎn)擊不靈敏，不方便辦事人員操作；二、辦事人員排號(hào)后向公安窗口的工作人員詢問研究生考入蘇州遷戶口的事情，結(jié)果回答“不清楚”，也未告知應(yīng)當(dāng)向誰咨詢或者到何處辦理，沒有依法履行首問負(fù)責(zé)制和一次性告知制；三、用取號(hào)機(jī)取號(hào)，但工作人員推遲叫號(hào)導(dǎo)致取號(hào)后等候時(shí)間過長(zhǎng)；四、志愿服務(wù)臺(tái)有人在玩手機(jī)，不利于辦事人員進(jìn)行初步的咨詢服務(wù)；五、打電話進(jìn)行咨詢無人應(yīng)答……類似的小問題可能還有許多，除了工作人員本身素質(zhì)的原因之外，也反映出中心服務(wù)機(jī)制仍不健全，不僅核心制度上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，而且在日常工作制度上也有待完善。

(四)服務(wù)監(jiān)督體系仍不完善

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和訪談，雖然中心存在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機(jī)制，但是中心服務(wù)監(jiān)督體系仍存在以下問題：一、有些地方?jīng)]有意見箱，有些地方雖然有意見箱，但是放在值班窗口旁邊，不方便群眾投訴意見；二、臨近下班時(shí)間，有多人擅離崗位，甚至有些部門的服務(wù)窗口空無一人，也無人進(jìn)行監(jiān)管；三、部分工作人員沒有工號(hào)上崗，沒有嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，并且一旦出了問題也不利于辦事人員進(jìn)行投訴；四、不是所有收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格和收費(fèi)依據(jù)全都公開，不利于辦事人員進(jìn)行監(jiān)督；五、大廳內(nèi)沒有安裝電子監(jiān)控設(shè)施，不利于對(duì)工作人員的上下班遲到早退現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，不能清楚地發(fā)現(xiàn)查明工作中出現(xiàn)的失誤和糾紛等情況；六、中心內(nèi)部雖然會(huì)對(duì)個(gè)窗口工作人員日常工作進(jìn)行監(jiān)督，但是畢竟入駐部門工作人員人事關(guān)系和工資待遇都保留在原單位，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督十分無力，而外部的社會(huì)監(jiān)督雖然存在，但也只是搜集辦事群眾對(duì)一站式服務(wù)的意見和建議，并沒有針對(duì)性作出相應(yīng)改進(jìn)，公眾參與機(jī)制沒有真正的建立健全?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”②，“人不是天使，因此需要政府；而統(tǒng)治政府的不是天使，因此需要分權(quán)與制衡”③，這些名言無不傳達(dá)出對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的必要性。因此，中心雖然有很多監(jiān)督，但是有些監(jiān)督流于形式，服務(wù)監(jiān)督體系仍不完善，有待改進(jìn)。

三、蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)法治化問題的成因分析

(一)相關(guān)法律支持不到位

根據(jù)《行政許可法》第二十五條規(guī)定，一站式服務(wù)中心是：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”④的規(guī)定而設(shè)置的，但是《行政許可法》沒有對(duì)一站式服務(wù)中心的屬性和法律地位進(jìn)行具體的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中一站式服務(wù)中心的運(yùn)作和管理是根據(jù)《行政許可法》第二十六條的規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！雹菀虼?，一站式服務(wù)中心不是一個(gè)法定部門,而只是聯(lián)合辦理某種事的一種機(jī)制，法律對(duì)是否應(yīng)成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)沒有明確規(guī)定。概括來說，《行政許可法》對(duì)一站式服務(wù)中心沒有給予明確法律定位的主要體現(xiàn)在：一是沒有明確規(guī)定，在什么行政級(jí)別以上的政府有權(quán)設(shè)立行政服務(wù)中心；二是立法中沒有對(duì)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的屬性、設(shè)立的程序、內(nèi)部管理的范圍、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)限做出明確規(guī)定；三是沒有明確行政服務(wù)中心要以何種形式公開政務(wù)的內(nèi)容；四是沒有明確將派出單位和聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分清楚，以減少兩種權(quán)力的沖突。⑥從《行政許可法》找不到一站式服務(wù)中心設(shè)立的相關(guān)法律依據(jù)，因此蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心也只能在一紙紅頭文件下設(shè)立，相關(guān)法律支持不到位也給中心后續(xù)工作的開展也帶來了很多麻煩，致使中心一站式服務(wù)法治化先天存在不足。

(二)部門與個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)

在實(shí)踐中，雖然我國(guó)行政審批的初衷是行政執(zhí)法部門對(duì)行政相對(duì)人行為合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可，但是由于行政審批具有一定的自由裁量權(quán)，這些行政審批環(huán)節(jié)也為某些政府部門謀取利益制造了機(jī)會(huì)，并且有些職能部門里的工作人員的薪酬、獎(jiǎng)金、福利待遇和所在部門能夠獲得的部門利益掛鉤。考慮到一站式服務(wù)中心的設(shè)立，不僅要求對(duì)職能部門進(jìn)行空間上的重組，而且進(jìn)行職能上的重組。空間的重組會(huì)有阻礙，部門不愿意進(jìn)駐中心，因?yàn)楹ε聦?duì)人員、信息、財(cái)政等資源的控制權(quán)力，不愿意將自身的審批或服務(wù)項(xiàng)目授權(quán)給中心辦理，或者出現(xiàn)“挑肥揀瘦”的現(xiàn)象——把有錢可賺的項(xiàng)目留下，把無錢可賺的項(xiàng)目讓出；而職能上的重組則更加困難，畢竟涉及到部門與部門之間、部門內(nèi)部科室之間的利益，相當(dāng)復(fù)雜。這樣由于部門和個(gè)人利益的存在，許多職能部門入駐不全面，人民銀行、園區(qū)海關(guān)、外匯管理局等部門還未進(jìn)入中心；或是雖然入駐但是授權(quán)不到位，有資料顯示，中心占園區(qū)管委會(huì)總行政許可事項(xiàng)比例、總非許可事項(xiàng)比例分別為55%、12.7%，比例明顯不高。因此，有些項(xiàng)目出現(xiàn)“明進(jìn)暗不進(jìn)”、“兩頭受理”、“體外循環(huán)”等一系列問題，一站式服務(wù)中心有淪為“收發(fā)室”的危險(xiǎn)。當(dāng)然要真正實(shí)現(xiàn)從“收發(fā)室”向“一站式服務(wù)中心”的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上就要求不斷消除部門利益，而部門利益與個(gè)人利益密切相關(guān)，因此一站式服務(wù)中心的設(shè)立和完善要求各職能部門進(jìn)行“自我剝奪”。那種只希望除去其他部門的部門利益而留下自身的部門利益的“雙重人格”——“明文規(guī)定和政策應(yīng)用于大多數(shù)人，而沒有成文和很少談及的效益和特權(quán)則屬于擁有權(quán)力和政治性的統(tǒng)治者”⑦的做法，非常不利于我國(guó)一站式服務(wù)中心的發(fā)展。正如李克強(qiáng)總理在2014 年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中曾經(jīng)說過：“當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須緊緊依靠人民群眾，以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革?！雹嘁虼?，一站式服務(wù)中心要想進(jìn)一步發(fā)展，也必須打破部門和個(gè)人利益的樊籠。

(三)“責(zé)權(quán)利”匹配性差

一站式服務(wù)中心的“責(zé)權(quán)利”(責(zé)任、權(quán)力、利益)三個(gè)方面沒能相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，匹配性差。首先，在責(zé)任方面，中心無法對(duì)窗口工作人員進(jìn)行有效監(jiān)督，無法讓窗口工作人員對(duì)其行為完全負(fù)責(zé)。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”⑨因此需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行必要的監(jiān)督以保障工作人會(huì)員切實(shí)負(fù)起責(zé)任。而我國(guó)實(shí)行“條塊分割”的行政管理體制，有些垂直管理的部門堅(jiān)持“條”大于“塊”，例如工商、稅務(wù)等部門，它們屬于垂直管理機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)問題，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)出面，中心很難對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)督和管理。其次，在權(quán)力方面，授權(quán)不足，且運(yùn)作的獨(dú)立性不強(qiáng)，容易受到原職能部門影響，窗口工作人員手中的權(quán)力并不大，有時(shí)對(duì)于一些難以自行處理的事項(xiàng)，還得將相關(guān)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到原單位處理。最后，在利益方面，利益獲得不足導(dǎo)致工作積極性不大。中心窗口工作人員受到原部門和中心的“雙重管理”，一方面原單位掌握著窗口工作人員的福利待遇和職務(wù)升遷，他們非常依靠原單位，但是他們?cè)谥行牡谋憩F(xiàn)難以被原單位領(lǐng)導(dǎo)看到，這樣就會(huì)影響到他們?cè)谠瓎挝坏脑u(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)甚至?xí)x升；另一方面，中心對(duì)窗口工作人員缺少相應(yīng)的激勵(lì)保障機(jī)制，這樣就會(huì)極大地削弱工作人員的主動(dòng)性與積極性，從而影響一站式服務(wù)的效率?！叭绻覀儾煌瑫r(shí)給予一個(gè)組織中個(gè)體成員的價(jià)值和利益以足夠的關(guān)注，那么，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，這種試圖控制人類行為的理性做法很可能會(huì)失敗?！雹夂枚鄷r(shí)候不是沒有相應(yīng)的制度建設(shè)，而是制度如何落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中去，這就涉及到人的問題，因此不能忽視人力資源的開發(fā)與利用，建立相應(yīng)的激勵(lì)保障機(jī)制，人的問題解決了，獲得了應(yīng)有的利益，工作人員積極主動(dòng)的進(jìn)行服務(wù)，才好解決其他問題。

(四)信息技術(shù)手段制約

中心存在的一些問題，比如說中心有流程操作示意軟件但多次點(diǎn)擊不靈敏；大廳內(nèi)沒有對(duì)服務(wù)窗口安裝電子監(jiān)控設(shè)施；在嘗試登錄蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心官網(wǎng)(http://ossc.sipac.gov.cn/MainPage.jsp)時(shí)，結(jié)果有時(shí)網(wǎng)站出現(xiàn)錯(cuò)誤，好多欄目無法打開，無法進(jìn)行正常的上網(wǎng)操作；中心官網(wǎng)上欄目不太齊全，“政務(wù)公開”一覽只有“部門介紹”、“部門職能”、“主要業(yè)務(wù)”、“聯(lián)系我們”四項(xiàng)內(nèi)容，并沒有對(duì)實(shí)際的工作進(jìn)行詳細(xì)公開，缺少類似于“紀(jì)檢監(jiān)察”這一版塊，不便于監(jiān)督……這些小問題其實(shí)也是受到信息技術(shù)手段制約才發(fā)生的，中心信息化建設(shè)還不到位，提供一站式服務(wù)的硬件設(shè)施存在缺陷，而軟件也有待完善。這可能和國(guó)內(nèi)對(duì)于政務(wù)軟件的開發(fā)處于起步階段有關(guān)，而且中心畢竟需要投入一定的人員、金錢、時(shí)間來發(fā)展信息化建設(shè)，這對(duì)中心也是一大挑戰(zhàn)。

四、強(qiáng)化蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)法治化的對(duì)策

(一)明確中心法律地位

一站式服務(wù)主體缺乏法律支撐是造成一站式服務(wù)法治化不足的重要原因。因此，應(yīng)當(dāng)首先在法律上明確一站式服務(wù)中心的法律地位。建議可以從按以下順序考慮：首先，一站式服務(wù)中心要想進(jìn)一步發(fā)展，中央政府應(yīng)該對(duì)各地一站式服務(wù)中心給予應(yīng)有的關(guān)注和必要的支持。比如，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況出臺(tái)相關(guān)政策性文件指導(dǎo)一站式服務(wù)中心的發(fā)展。其次，地方可以進(jìn)行試驗(yàn)性立法，可以以省級(jí)為單位制定政府規(guī)章。建議江蘇省在借鑒其他省相關(guān)文件的基礎(chǔ)之上，根據(jù)本省實(shí)際制定出相關(guān)法規(guī)性文件，就一站式服務(wù)中心的性質(zhì)、職能、責(zé)任、服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督管理等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，各市縣也可根據(jù)省政府文件要求，因地制宜，再制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。再次，完善一站式服務(wù)中心的組織法與程序法，可以適時(shí)修訂完善《行政許可法》、《行政組織法》、《行政程序法》、《行政監(jiān)督法》等相關(guān)法律，更加規(guī)范一站式服務(wù)中心的運(yùn)行。最后，在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)，頒布實(shí)施全國(guó)性的《一站式服務(wù)中心法》，使一站式服務(wù)中心真正實(shí)現(xiàn)有法可依，將一站式服務(wù)納入法治化的軌道。

(二)加強(qiáng)人力資源管理

目前，作為事業(yè)單位的園區(qū)一站式服務(wù)中心，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定完善的適用于中心所有工作人員的《園區(qū)一站式服務(wù)中心人力資源管理辦法》來加強(qiáng)人力資源管理，辦法應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：人力資源獲取、培訓(xùn)、績(jī)效考核、薪酬管理、激勵(lì)約束。

1.人力資源獲取

2006年1月1日，原人事部發(fā)布了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》。所謂聘用制，是指事業(yè)單位與事業(yè)單位全體工作人員在公開平等、雙向選擇的原則下，通過簽訂具有法律效率的合同，確定用人單位與受聘者個(gè)人之間的契約關(guān)系，以確認(rèn)聘用雙方的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。園區(qū)一站式服務(wù)中心只有四個(gè)處室人員和管理人員實(shí)行聘任制，窗口服務(wù)人員由原單位派駐，應(yīng)該按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一實(shí)行聘任制，錄用后對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，從而有利于對(duì)人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，解決窗口工作人員“雙重管理”的問題。

2.人力資源培訓(xùn)

中心應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，根據(jù)單位實(shí)際工作的需要以及工作人員自身發(fā)展的需要，對(duì)人員進(jìn)行有計(jì)劃、有組織的培養(yǎng)、教育和訓(xùn)練活動(dòng)。根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行崗前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、專門培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)；培訓(xùn)方式可以分為學(xué)校培訓(xùn)、部門培訓(xùn)、單位培訓(xùn)、考察學(xué)習(xí)。

3.人力資源績(jī)效考核

中心的績(jī)效考核內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面，并根據(jù)工作人員具體工作內(nèi)容的不同作出相應(yīng)的調(diào)整。綜合使用以下幾種考核方法：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)、目標(biāo)管理法(MBO)、平衡記分卡(BSC)、360度反饋、主管述職評(píng)價(jià)。實(shí)際中可以按以下方案實(shí)行：以平衡記分卡為基礎(chǔ)，分解開發(fā)KPI體系，再通過目標(biāo)管理辦法加以有效落實(shí)；一般工作人員以直線主管評(píng)價(jià)為主，部門主管則以述職評(píng)價(jià)為主，并借鑒360度反饋方法，增強(qiáng)相關(guān)人員對(duì)績(jī)效考核的參與。

4.人力資源薪酬管理

根據(jù)原人事部、財(cái)政部2006年6月聯(lián)合發(fā)布的《事業(yè)單位工作人員收入分配制度按改革方案》和《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法》，結(jié)合中心實(shí)際情況，中心的薪酬管理內(nèi)容如下：一、建立崗位績(jī)效工資制度，崗位績(jī)效工資包含崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)助四部分；二、實(shí)行工資分類管理辦法；三、實(shí)行工資正常調(diào)整機(jī)制；四、完善高層次人才和單位主要領(lǐng)導(dǎo)的分配激勵(lì)約束機(jī)制；五、加強(qiáng)收入分配宏觀調(diào)控，實(shí)行工資分類管理、分級(jí)支付；六、妥善處理新聘用人員工資待遇問題。

5.人力資源激勵(lì)約束

事業(yè)單位人力資源的激勵(lì)機(jī)制包括薪酬激勵(lì)、考核激勵(lì)、晉升激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)；事業(yè)單位人力資源的約束機(jī)制主要是通過部門和行業(yè)規(guī)章制度、單位紀(jì)律、主管領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和內(nèi)部輿論發(fā)揮作用。首先，中心應(yīng)將薪酬設(shè)計(jì)和激勵(lì)約束結(jié)合起來，以業(yè)績(jī)作為確定工資水平和獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)；其次，中心建立以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)輔以精神激勵(lì)；再次，全員實(shí)行聘用制，建立能上能下、能進(jìn)能出、崗變薪變的用人機(jī)制；最后，建立科學(xué)的業(yè)績(jī)考核制度，日?？己撕湍甓瓤己讼嘟Y(jié)合，考核結(jié)果嚴(yán)格與職位晉升、獎(jiǎng)勵(lì)和薪酬水平掛鉤。

(三)健全制度規(guī)范體系

園區(qū)一站式服務(wù)中心不僅要依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度來運(yùn)行，要做到依法行政，還要在借鑒國(guó)內(nèi)外一站式服務(wù)中心良好發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)上，不斷健全制度規(guī)范體系?？梢钥紤]以下制度：一、首問負(fù)責(zé)制。咨詢問題屬于本崗位范疇的應(yīng)當(dāng)詳細(xì)解答，并對(duì)解答結(jié)果負(fù)責(zé)；不屬于本崗位范疇的，要告知服務(wù)對(duì)象應(yīng)去的部門、部門位置等相關(guān)信息。二、受理責(zé)任制。受理申請(qǐng)事項(xiàng)時(shí)，工作人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行文書受理登記，同時(shí)錄入中心接辦件網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，并向服務(wù)對(duì)象出具書面受理通知書。三、一次性告知制。工作人員應(yīng)當(dāng)向服務(wù)對(duì)象一次性告知與服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)節(jié)、手續(xù)、費(fèi)用等全部信息。四、限時(shí)辦結(jié)制。對(duì)于能夠辦理的事項(xiàng)均應(yīng)當(dāng)公開承諾辦結(jié)時(shí)限，并在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)，不得故意拖延。五、辦事公開制。對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行公開：辦事人員的相關(guān)信息和聯(lián)系方式、工號(hào)等信息；窗口職權(quán)，執(zhí)法主體，執(zhí)法程序，執(zhí)法監(jiān)督等信息；辦事程序，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等辦事信息。六、公眾參與制。對(duì)于一些重大行政決策，比如哪些項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)入中心，除了遵從國(guó)家法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)開展公眾參與、專家論證、合法性審查，最后經(jīng)集體討論作出決定并通過各種手段公開討論結(jié)果。七、立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)制。根據(jù)《行政監(jiān)督法》和中心《一站式服務(wù)中心監(jiān)督考核制度》，以內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔，通過制度監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督，形成立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)制，并將監(jiān)督結(jié)果與績(jī)效考核、薪酬管理結(jié)合起來，最終將監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處。

(四)大力發(fā)展電子政府

電子政府是指政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施(如電話、網(wǎng)絡(luò)等)，對(duì)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民，在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，從而建構(gòu)一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。應(yīng)采取如下措施大力發(fā)展電子政府：健全相關(guān)法律；搞好軟硬件建設(shè)；縮小“數(shù)字鴻溝”。

1.健全相關(guān)法律

要發(fā)展電子政府，首先要健全相關(guān)法律法規(guī)。一站式服務(wù)中心相應(yīng)的電子政務(wù)行為缺乏法律法規(guī)的保障，如電子簽名、電子審批等。因此，需要健全《電子政務(wù)法》、《電子政務(wù)技術(shù)法》、《電子公文法》、《電子政務(wù)信息安全法》等相關(guān)法律，將一站式服務(wù)中心的網(wǎng)絡(luò)電子化服務(wù)納入法治化的軌道。

2.搞好軟硬件建設(shè)

一站式服務(wù)中心受到信息技術(shù)手段制約才發(fā)生許多問題，中心信息化建設(shè)還不到位，提供一站式服務(wù)的硬件設(shè)施存在缺陷，而軟件也有待完善。因此，有必要搞好軟硬件建設(shè)。首先，完善電子政務(wù)硬件系統(tǒng)，如將計(jì)算機(jī)這樣的老舊電子設(shè)備更新?lián)Q代，安裝攝像頭對(duì)工作人員的進(jìn)行必要的監(jiān)督；其次，搞好軟件建設(shè)，如加強(qiáng)網(wǎng)站平臺(tái)建設(shè)，完善園區(qū)一站式服務(wù)中心官網(wǎng)；最后，投入一定人力、物力、財(cái)力來保障電子政府軟硬件建設(shè)。

3.縮小“數(shù)字鴻溝”

數(shù)字鴻溝是指在社會(huì)信息化進(jìn)程中，弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體在所占據(jù)的資源，如信息、基礎(chǔ)設(shè)施等，和享受的權(quán)利方面的差距逐漸擴(kuò)大，造成了新的社會(huì)不公現(xiàn)象。首先，開展信息化教育活動(dòng)，讓各階層參與其中，努力縮小信息技術(shù)在不同群體之間的差距；其次，通過電視網(wǎng)絡(luò)報(bào)刊雜志等媒介加大宣傳，讓更多的人了解電子政府的相關(guān)知識(shí)，提高電子政府實(shí)際的利用效率；最后，與時(shí)俱進(jìn)，利用好微博、微信等新興社會(huì)化媒體作為政務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)、互動(dòng)交流平臺(tái)、行為監(jiān)督平臺(tái)。

結(jié)語

“一站式”服務(wù)是地方政府推進(jìn)行政體制改革的產(chǎn)物，它以集中辦公、一站式服務(wù)、公開承諾、規(guī)范的辦事程序以及公眾意見反饋機(jī)制等特色區(qū)別于原來的政府管理模式，使政府管理變得規(guī)范化和人性化，它的出現(xiàn)必將對(duì)政府行政管理體制改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)發(fā)揮積極的作用。值得指出的是，關(guān)于一站式服務(wù)法治化問題的成因，相關(guān)法律支持不到位是導(dǎo)致一站式服務(wù)法治化不足的重要原因，要想明確中心的法律地位，絕非易事。本文只是根據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務(wù)中心的實(shí)際情況，提出一些可行性方案，希望通過這一個(gè)案分析，給一站式服務(wù)步入法治化軌道一些啟迪，盡管對(duì)一站式服務(wù)法治化研究做出了一些努力，但也只是初步探索，未來如何實(shí)現(xiàn)真正的“一站式”服務(wù)，還受到諸多因素的影響，也有待進(jìn)一步推進(jìn)。

【注釋】

① 黃建洪.中國(guó)開發(fā)區(qū)治理與地方政府體制改革研究[M].廣州:廣東人民出版社,2014:379.

②[英]阿克頓著,王天成等譯.自由的歷史[M].貴州:貴州人民出版社,2001:1.

③[美]漢密爾頓等著,程逢如等譯.聯(lián)邦黨人文集[M].北京:商務(wù)印書館,2004:264.

④ 參見 2004 年 7 月 1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十五條。

⑤ 參見 2004 年 7 月 1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十六條。

⑥ 沈榮華.“無疆服務(wù)”——吳江行政服務(wù)十年回顧與展望[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012:115.

⑦[美]雅米爾·吉瑞賽特.公共組織管理——理論和實(shí)踐的演進(jìn)[M].上海:上海譯文出版社,2003:61.

⑧ 李克強(qiáng)：《當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)》，載“人民網(wǎng)”。完整鏈接：http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0305/c376646-24532805.html，2014年03月05日。

⑨[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書館,1961:154.

⑩[美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:150.