新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化研究
——基于安徽省的實(shí)證分析

姚 明

（銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061）

2015年3月15日新修訂的《立法法》對地方立法權(quán)配置做出了重大修改，所有設(shè)區(qū)的市享有了立法權(quán)。地方立法權(quán)的擴(kuò)容有利于提升地方社會(huì)治理自主性，加快地方法治化進(jìn)程，但我們也必須清醒地看到，由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和人才等因素，對于這些新獲立法權(quán)的“晉級者們”而言，如何確保和提升立法質(zhì)量，是一個(gè)必須嚴(yán)肅面對并認(rèn)真加以解決的問題。2015年《立法法》修訂后，安徽省人大常委會(huì)在全國所有省級人大中第一個(gè)做出了設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)的決定（1），具有實(shí)證研究的標(biāo)本意義。本文擬以安徽省設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)證考察分析為邏輯起點(diǎn)，探討新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化的方向和路徑。

一、安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法概況

筆者通過中國政府法制信息網(wǎng)（原國務(wù)院法制辦官網(wǎng)）法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，安徽省相關(guān)設(shè)區(qū)的市（2）人大官方網(wǎng)站以及實(shí)地調(diào)研得知，截至2018年12月，安徽省14 個(gè)新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市已出臺(tái)地方立法共計(jì)39 部（3）（見表1）。在此，筆者通過多維視角展開分析。

通過對上述39 部安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市地方立法考察來看，其立法的科學(xué)性主要表現(xiàn)在以下方面：

一是在立法的制定上，呈現(xiàn)出一定的均衡性。2015年修訂的《立法法》將設(shè)區(qū)的市立法范圍和權(quán)限主要限定為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三個(gè)方面。從目前安徽省14 個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市所出臺(tái)的39 部地方立法考察來看，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項(xiàng)共計(jì)13 部，占比為33.33%；涉及環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)共計(jì)16 部，占比為41.02%；涉及歷史文化保護(hù)事項(xiàng)共計(jì)10 部，占比為25.65%（4）?？梢?，安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市目前已出臺(tái)的39部立法，在內(nèi)容上較為均衡，同時(shí)對環(huán)境保護(hù)的問題最為重視。

二是在立法的內(nèi)容上，體現(xiàn)了一定的地方特色。地方立法必須立足地方實(shí)際，凸顯地方特色，這是地方立法科學(xué)化的基本要求。通過考察來看，目前安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市在立法制定中，基本能夠做到立足地方特色實(shí)際。例如黃山市，自享有地方立法權(quán)伊始，即將目光“聚焦”在本地區(qū)自然、文化的保護(hù)上，《歙縣徽州古城保護(hù)條例》《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》強(qiáng)調(diào)對歷史文化的傳承；《齊云山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》《黃山市松材線蟲病防治條例》突出對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。4 部立法均針對黃山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際問題和突出問題，彰顯了地方立法特色。

三是已開始探索完善地方立法制度機(jī)制建設(shè)。地方立法是地方法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，事關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，通過對安徽省14 個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市的考察來看，部分地市的人大以制度機(jī)制的健全完善作為推進(jìn)地方立法工作的重要抓手，開始了積極有益的探索。例如，亳州市、淮北市等地人大為提升立法工作的專業(yè)性，解決立法人才不足的問題，建立了立法專家顧問制度；宣城市人大為廣泛聽取和搜集有關(guān)立法工作的社情民意，建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度；安慶市人大為擴(kuò)大地方立法影響，爭取全社會(huì)對地方立法工作的關(guān)注和支持，建立了立法新聞發(fā)布會(huì)制度。

二、安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法工作現(xiàn)存問題剖析

通過前文分析不難看出，目前安徽省新獲立法權(quán)14 個(gè)設(shè)區(qū)的市的地方立法工作已穩(wěn)步推進(jìn)，有力推動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但毋庸諱言，基于對39 部立法的橫縱向解剖來看，目前亦存在一些問題和不足。

（一）部分地市缺乏行使立法權(quán)積極性

從整體來看，目前安徽省14 個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市在地方立法的推進(jìn)速度上還存在差異，部分地市行使地方立法權(quán)的主動(dòng)性和積極性不高。自2015年5月21日起，安徽省人大常委會(huì)按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，在不到8 個(gè)月的時(shí)間內(nèi)分三個(gè)批次確立了14 個(gè)設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)（5）?？傮w而言，該14 個(gè)設(shè)區(qū)的市關(guān)于地方立法工作的“熱情高漲”。截止2018年12月，黃山市、銅陵市、宿州市和安慶市等地市已出臺(tái)了4 部地方立法，平均不到1年即出臺(tái)1 部，蕪湖市、滁州市、蚌埠市、宣城市、阜陽市等地市也已出臺(tái)3 部地方立法，對于初享地方立法權(quán)，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和人才的地市而言，不可不謂“雷厲風(fēng)行”。但同時(shí)，我們也必須看到，部分地市立法工作開展相對緩慢，行使地方立法權(quán)的主動(dòng)性和積極性不夠，同時(shí)亦暴露出對于地方立法建設(shè)的準(zhǔn)備不足。例如，馬鞍山市、六安市分別僅制定出臺(tái)1 部地方立法，這與馬鞍山和六安作為安徽省經(jīng)濟(jì)、人口大市的地位和對地方立法的需求尚不相符。

（二）部分立法的語言表述精準(zhǔn)性不夠

“準(zhǔn)確性是法律語言根本的和首要的特點(diǎn)?！盵1]法律語言的清晰表達(dá)和用詞用語的精準(zhǔn)確定，不僅是法律嚴(yán)肅性和權(quán)威性的體現(xiàn)，更是讓公民理解法律、遵守法律和運(yùn)用法律的基本前提。但通過對上述39 部地方立法的考察發(fā)現(xiàn)，部分立法在語言表述上還缺乏一定的準(zhǔn)確性。例如，《中華人民共和國教育法》第17 條第1 款規(guī)定：“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。”通過該條款的表述我們不難看出，全國人大出臺(tái)的《教育法》已經(jīng)明確了作為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的幼兒園屬于“學(xué)?！钡姆懂?。但《安慶市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》第6 條“下列地點(diǎn)禁止燃放煙花爆竹：……（七）圖書館、文物保護(hù)等公共文化場所，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”的表述中卻將“幼兒園”從“學(xué)?！敝蟹蛛x出來單獨(dú)設(shè)置，與“學(xué)校”作為一個(gè)平行概念并列使用，這不僅暴露出用語的不準(zhǔn)確，甚至有違反上位法之嫌。

（三）部分立法缺乏實(shí)踐性和可操作性

著名法學(xué)家霍姆斯曾有一句膾炙人口的法諺——法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗(yàn)?；羰洗搜灾杂绊懮钸h(yuǎn)，被法律人反復(fù)提及的原因在于,他將經(jīng)驗(yàn)及其背后的社會(huì)實(shí)踐視為法律生命力的源泉，直指問題核心。的確，當(dāng)法律在社會(huì)實(shí)踐中難以應(yīng)用和運(yùn)行時(shí)，它的“生命力”不僅會(huì)大打折扣，甚至?xí)瓮敖┦?。但通過對上述39 部地方立法的考察來看，一些條款脫離實(shí)際，缺乏操作性，“豐滿的理想難以掩蓋現(xiàn)實(shí)的骨感”。例如，《宿州市農(nóng)村垃圾治理?xiàng)l例》第23 條第2 款將農(nóng)村生活垃圾分為可回收垃圾、有機(jī)易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四種類別，同時(shí)第36 條又將每一種類別的垃圾進(jìn)行了細(xì)致的解釋和說明，看似科學(xué)化和專業(yè)化程度“極高”，但立法者們可能忽視了，對于地處經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的宿州市廣大農(nóng)民，特別是作為農(nóng)村人口主力軍的老齡農(nóng)民而言，別說按《條例》之要求對垃圾進(jìn)行分類、處理等操作，能夠做到對如此專業(yè)和細(xì)致的垃圾劃分種類完全掌握和理解已屬不易。不難預(yù)見，《宿州市農(nóng)村垃圾治理?xiàng)l例》的個(gè)別條款由于未接“地氣”，未能充分考慮適用范圍，因而缺乏實(shí)踐性，其實(shí)施效果將有所“打折”。

（四）立法缺乏協(xié)同性，“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象突出

區(qū)域立法協(xié)同是指：“區(qū)域一體化中的不同地方立法主體為了保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展的順利、高效，在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)進(jìn)行協(xié)商與合作。”[2]從應(yīng)然視角而言，安徽省各地市立法工作雖應(yīng)立足于本地社會(huì)治理現(xiàn)狀，體現(xiàn)本轄區(qū)特色，但由于地域相鄰、人文相關(guān)、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)等因素，各地市之間立法工作亦應(yīng)具有一定的協(xié)同性，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、均衡發(fā)展、協(xié)作發(fā)展，避免沖突立法、割據(jù)立法和地方保護(hù)主義等負(fù)面因素。但從實(shí)然考察來看，目前安徽各地市立法仍然處于“各自為戰(zhàn)”的割據(jù)狀態(tài)，沒有形成對區(qū)域發(fā)展和治理的立法協(xié)同。例如，對同處于皖江流域的安徽省蕪湖市、銅陵市、安慶市、滁州市等地而言，在皖江流域的水域開發(fā)、環(huán)境治理等方面，本應(yīng)通過立法的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，聯(lián)合起來進(jìn)行皖江上中下游的“攜手共治”，但遺憾的是目前卻未能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)亦未有進(jìn)行立法協(xié)同的任何舉動(dòng)，僅有個(gè)別地市出臺(tái)了《池州市河道采砂管理?xiàng)l例》等零散立法，未能發(fā)揮地方立法協(xié)同的“1+1＞2”效應(yīng)。

（五）個(gè)別立法缺乏一定的穩(wěn)定性

美國著名法學(xué)家龐德曾明確指出：“法律必須穩(wěn)定”[3]，的確，只有具有一定的穩(wěn)定性，使法律關(guān)系和權(quán)利義務(wù)相對確定，人們才能依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范規(guī)定對未來行為的合法性做出判斷和預(yù)測。反之，法律朝令夕改會(huì)對嚴(yán)肅的立法活動(dòng)構(gòu)成損傷和破壞，影響法律和立法工作在公眾心目中的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，破壞其公信力。一言以蔽之，法律的穩(wěn)定性是立法工作的基本要求，更是法治社會(huì)的應(yīng)有之意。但通過對上述39 部地方立法的考察發(fā)現(xiàn)，個(gè)別立法存在朝令夕改、缺乏穩(wěn)定的問題。例如，《滁州市瑯琊山風(fēng)景名勝區(qū)條例》于2017年8月1日正式實(shí)施后，僅僅時(shí)隔8 個(gè)月，即 2018年4月，滁州市人大常委會(huì)又決定對其進(jìn)行修訂；2016年3月1日正式生效的《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》在2年之后的2018年4月27日，經(jīng)宿州市人大常委會(huì)作出決定，再次進(jìn)行了修訂。不難判斷，這樣“快速”的修訂勢必會(huì)對滁州瑯琊山風(fēng)景區(qū)的維護(hù)管理和宿州市城鎮(zhèn)綠化工作帶來一定程度的混亂。

三、新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法工作所存問題的原因分析

通過以安徽省為例，對新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法開展中現(xiàn)存問題的分析，筆者認(rèn)為其產(chǎn)生的緣由主要在以下三個(gè)方面：

（一）地方人大立法履職水平力有未逮

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！盵4]確立了新時(shí)代立法工作的基本方向和要求，為人大立法工作的順利開展提供了新的機(jī)遇和有力保障。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，機(jī)遇亦意味著挑戰(zhàn)，尤其對于新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市的地方人大及其常委會(huì)而言，如何切實(shí)履職，真正發(fā)揮立法工作的“主導(dǎo)作用”，是一個(gè)必須認(rèn)真面對的問題。通過對安徽省14 個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組織架構(gòu)及人員的考察發(fā)現(xiàn)，目前立法工作開展中的人員編制、經(jīng)費(fèi)等軟硬件條件不足的問題最為突出，人大立法工作“主導(dǎo)作用”的切實(shí)發(fā)揮面臨不少困難和障礙。以黃山市人大常委會(huì)為例，2018年12月筆者登錄黃山市人大常委會(huì)官網(wǎng)查詢得知：“黃山市人大常委會(huì)目前專門負(fù)責(zé)地方立法立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議、表決、公布等事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為法制工作委員會(huì)，但僅僅只有1 名工作人員?！盵5]管中窺豹，由此可見新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市高質(zhì)高效完成立法工作的相關(guān)任務(wù)何其之難。

（二）省級人大立法批準(zhǔn)“形式大于實(shí)質(zhì)”

立法批準(zhǔn)是指，上級立法機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)，對下級立法機(jī)關(guān)審議通過的法律性文件進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，決定其是否生效。立法批準(zhǔn)是上級人大開展立法監(jiān)督工作的方式，作為地方立法出臺(tái)前的最后一道把關(guān)程序，立法批準(zhǔn)的價(jià)值和意義尤為明顯。2015年新修訂的《立法法》第72 條第2 款明確規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！弊源?，省、自治區(qū)人大依法享有對設(shè)區(qū)的市立法批準(zhǔn)權(quán)。從應(yīng)然視角來看，作為守護(hù)立法質(zhì)量，確保立法科學(xué)性的“最后一道防線”，立法批準(zhǔn)在實(shí)體運(yùn)行中和程序設(shè)計(jì)上應(yīng)構(gòu)建和形成一個(gè)系統(tǒng)化的制度體系，但通過實(shí)證考察來看，事實(shí)并非如此。以安徽省為例，目前設(shè)區(qū)的市立法批準(zhǔn)流程為：設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)送審議稿→省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦理報(bào)批準(zhǔn)立法審查的具體工作→省人大常委會(huì)召開會(huì)議決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)。由此可見，目前安徽省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)承辦設(shè)區(qū)的市立法批準(zhǔn)相關(guān)工作的具體部門為法制工作委員會(huì)（6），該部門的工作水平和質(zhì)量對人大常委會(huì)的最終表決具有重要影響。2018年12月，通過調(diào)研和查詢得知，目前安徽省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)下設(shè)辦公室、法規(guī)一處、法規(guī)二處、備案審查處等四個(gè)職能處室，尚未成立專門負(fù)責(zé)辦理立法審查批準(zhǔn)工作的專門機(jī)構(gòu)，而上述職能部門承擔(dān)了組織、起草和參與起草有關(guān)省級法規(guī)草案，對有關(guān)法規(guī)問題詢問的答復(fù)，辦理全國人大有關(guān)法律草案征求意見等各類工作共計(jì)21 項(xiàng)，人員、精力本來就捉襟見肘，對設(shè)區(qū)的市報(bào)送的立法進(jìn)行形式審查尚可，實(shí)質(zhì)審查難度較大，難以達(dá)到《立法法》關(guān)于立法批準(zhǔn)的相關(guān)要求（7）。

（三）《立法法》相關(guān)條款存在漏洞瑕疵

2015年修訂的《立法法》通過對地方立法權(quán)的擴(kuò)容，提升了我國地方社會(huì)的自主治理能力，加速了地方法治化進(jìn)程，是我國立法改革的重大進(jìn)步，但由于相關(guān)條款“線條過粗”，因而容易導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐中的混亂，這不得不說是一個(gè)漏洞和瑕疵?！读⒎ǚā返?2 條第2 款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。可見，作為設(shè)區(qū)的市而言，其立法的范圍和內(nèi)容有四個(gè)方面，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”和“等”?！斑@是新修訂的《立法法》用‘列舉+等’的表述方法，意在引導(dǎo)地方應(yīng)以三項(xiàng)列舉事項(xiàng)為主進(jìn)行立法，并綜合考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，兼顧其他事項(xiàng)的立法?！盵6]可以說，初衷很“美好”，但由于目前《立法法》以及全國人大常委會(huì)做出的相關(guān)解釋、說明，并未明確城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三個(gè)概念的內(nèi)涵和外延，所以在立法實(shí)踐中，只能基于一般的經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)對上述概念進(jìn)行考量和判定。因此，對于全國新獲立法權(quán)的200 余個(gè)設(shè)區(qū)的市人大而言，很難保證其對相關(guān)概念的理解具有一致性，最終可能導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法權(quán)被人為地“放大”或“縮小”。更甚之，《立法法》對設(shè)區(qū)的市立法范圍的規(guī)定還有一個(gè)可被無限放大的“等”。按照2015年3月，時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長李建國代表全國人大所做的《關(guān)于中華人民共和國立法法修正案（草案）的說明》，《立法法》將“等”字寫入設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之中的立法原意在于“適應(yīng)地方的實(shí)際需要”[7]，但“在法律中，有時(shí)一句話或一個(gè)字就能影響到人的生命財(cái)產(chǎn)、企業(yè)的活動(dòng)、機(jī)關(guān)的職責(zé)”[8]。因此，由于“等”的外延可以無限放大，對于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)的新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，如何在立法實(shí)踐中準(zhǔn)確把握“等”的尺度界限，并非易事，這更容易導(dǎo)致立法混亂。

四、新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化路徑探析

亞里士多德曾給法治下過一個(gè)經(jīng)典定義，他認(rèn)為：“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！盵9]地方立法權(quán)擴(kuò)容的初衷和目的在于，通過地方立法體系的健全完善強(qiáng)化地方社會(huì)治理能力，提升地方法治化建設(shè)水平，但實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)有一個(gè)根本前提，即“立良法”，因此優(yōu)化新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量顯得必要和緊迫。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者立足于新時(shí)代法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略框架和地方立法工作的新理念、新要求，提出新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化的具體路徑如下；

（一）前立法階段：夯實(shí)“人大主導(dǎo)”的立法工作根基

“‘人大主導(dǎo)立法’是我國人民代表大會(huì)制度與社會(huì)主義立法體制的根本要求，也是立法獲得正當(dāng)性與權(quán)威性的必然條件?！盵10]對于新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，要嚴(yán)格按照十八屆四中全會(huì)關(guān)于立法工作的相關(guān)精神要求，基于《立法法》《地方組織法》的具體規(guī)定，切實(shí)提升其立法能力，落實(shí)人大主導(dǎo)的地方立法體制。具體而言，優(yōu)化路徑如下：（1）健全立法機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)的健全完善是一切工作開展的基礎(chǔ)，提升新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量亦應(yīng)以健全立法機(jī)構(gòu)為邏輯起點(diǎn)。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[11]。因此，我們必須清楚，人大主導(dǎo)立法不代表立法工作是由人大一家“包打天下”，強(qiáng)化立法工作必須要在黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下爭取各方面力量的支持，而對于立法工作基礎(chǔ)薄弱的新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言更是如此。因而，必須要積極主動(dòng)爭取地方黨委政府支持，解決編制、經(jīng)費(fèi)等方面問題，強(qiáng)化和充實(shí)“法制工作委員會(huì)”等組織機(jī)構(gòu)。（2）強(qiáng)化立法隊(duì)伍。立法工作是一項(xiàng)精湛的“技藝”，更是一門需要扎實(shí)法學(xué)素養(yǎng)、豐富社會(huì)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的“大學(xué)問”，因此立法隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)以及水平的高低直接決定了立法質(zhì)量的優(yōu)劣。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者建議對于當(dāng)前尤為缺乏立法人才的新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，要打造和構(gòu)建動(dòng)態(tài)的、開放式的立法人才隊(duì)伍，即在立足于人大自身立法人才培養(yǎng)基礎(chǔ)上，探索地方立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、法學(xué)院校交流互動(dòng)機(jī)制，建立立法人才專家?guī)?，完善立法專家顧問制度等，為立法工作提供專業(yè)化支撐和保障。（3）用好“拿來主義”，積極學(xué)習(xí)借鑒，盡快熟悉掌握立法技術(shù)?！暗胤搅⒎ㄊ窍到y(tǒng)性、綜合性的工作，需要長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，立法法修改后，地方立法權(quán)下放，一些設(shè)區(qū)的市在立法經(jīng)驗(yàn)積累方面存在短板?！盵12]如何補(bǔ)齊短板？筆者認(rèn)為，最為事半功倍的做法即是向與他們最為類似的“前輩們”學(xué)習(xí)，即向2015年《立法法》修訂前已擁有地方立法權(quán)的49 個(gè)設(shè)區(qū)的市（8）學(xué)習(xí)。

（二）立法階段：設(shè)置科學(xué)民主的立法制定程序

“立法程序是提高立法質(zhì)量，確保立法穩(wěn)定性和防止立法隨意性的重要保障，當(dāng)立法程序形成一套公正、民主、科學(xué)的具有穩(wěn)定性的規(guī)則時(shí)，立法權(quán)的行使就是一種有規(guī)律性的行為。”[13]對于新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，確保立法階段程序的民主科學(xué)是提升立法質(zhì)量的重要保證，即要圍繞保障公眾參與、實(shí)現(xiàn)效率與效益、凸顯地方特色等關(guān)鍵因素，緊扣新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市客觀實(shí)際，設(shè)計(jì)立法規(guī)劃、起草、審議、審批等優(yōu)化方案，具體如下：（1）科學(xué)規(guī)劃。健全完善立法項(xiàng)目征集制度、論證制度，廣征民意、科學(xué)規(guī)劃，防止狹隘部門利益、部門意志進(jìn)入立法議程；建立立法協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)不同區(qū)域之間的立法合作，通過立法規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，攜手治理城市群等關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的設(shè)區(qū)的市之間共同面對的經(jīng)濟(jì)融合、環(huán)境治理等問題，防止狹隘地方保護(hù)主義，確保立法規(guī)劃科學(xué)合理。（2）規(guī)范起草。為確保地方立法工作的精細(xì)化、專業(yè)化，建議設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)設(shè)置“立法工作委員會(huì)”等專司立法的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，配足配齊人員編制，專門負(fù)責(zé)立法工作的組織統(tǒng)籌；探索創(chuàng)新專家論證機(jī)制,意見征詢機(jī)制，構(gòu)建獨(dú)立起草、合作起草、委托起草等多元化起草制度，力避部門利益法制化，提升起草質(zhì)效。（3）審前評估。設(shè)計(jì)評估指標(biāo)體系，構(gòu)建“過濾器”和“防火墻”，對立法草案進(jìn)行評估，一級骨干指標(biāo)主要有：立法的必要性，立法的合法性，立法的合理性，立法的技術(shù)性，立法的地方特色性等。二級骨干指標(biāo)主要有：立法時(shí)機(jī)是否成熟，是否必須需要地方立法調(diào)整；是否與上位法抵觸，是否與上位法有效銜接；內(nèi)容是否合法，程序是否合法等；權(quán)利義務(wù)是否合理分配，是否有利于提升社會(huì)效益，是否有利于提升管理效率；法律概念、用詞用語是否準(zhǔn)確，體例結(jié)構(gòu)是否邏輯清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋慌c其他地市相似法規(guī)重復(fù)率，與地方事務(wù)關(guān)聯(lián)度等。（4）嚴(yán)肅審議。立法審議是立法出臺(tái)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但“由于《立法法》關(guān)于立法審議的相關(guān)規(guī)定細(xì)化程度不夠，地方立法審議中主體作用發(fā)揮不充分，流于形式，審而不議等問題還較為突出”[14]。因此，提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量必須首先提升立法的審議質(zhì)量，即要健全完善審議權(quán)分配制度、審議公開制度，規(guī)范審限、審次和審議形式，讓審議程序進(jìn)一步規(guī)范化、明細(xì)化；構(gòu)建審議辯論制度，讓審議“有內(nèi)容”，不流于形式；探索審議助理制度，讓法律專業(yè)人士輔助代表審議，讓審議有“質(zhì)量”；完善審議監(jiān)督制度，對“橡皮圖章”代表堅(jiān)決說不，讓審議“有溫度”。（5）嚴(yán)格審批。省級人大對設(shè)區(qū)的市立法的批準(zhǔn)權(quán)是《立法法》賦予其的神圣權(quán)力，也是法定義務(wù)，在《立法法》未對立法批準(zhǔn)制度進(jìn)一步明確細(xì)化的情況下，各省級人大應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)制度機(jī)制的構(gòu)建，使其完善，以切實(shí)激活用足《立法法》相關(guān)規(guī)定，履行好“立法監(jiān)護(hù)人”的政治義務(wù)和法律義務(wù)，具體建議如下：設(shè)立和健全審查批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，通過機(jī)構(gòu)和人員的充實(shí)、到位，確保和提升立法批準(zhǔn)的專門化和專業(yè)性；構(gòu)建審查的標(biāo)準(zhǔn)化體系，將《立法法》中的不與上位法相抵觸的合法性審查以及與省級政府規(guī)章是否抵觸等審查，基于“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”兩個(gè)維度，進(jìn)一步細(xì)化和明確，并科學(xué)構(gòu)建相應(yīng)的審查評判標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)置科學(xué)審查程序，按照《立法法》關(guān)于立法批準(zhǔn)“四個(gè)月”的時(shí)限要求，明確和細(xì)化審查的步驟方式，通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的程序設(shè)計(jì)避免審查的隨意性。

（三）后立法階段：回顧和改進(jìn)立法工作

對于初享地方立法權(quán)，缺乏立法工作經(jīng)驗(yàn)的設(shè)區(qū)的市而言，對立法工作的回顧、總結(jié)和改進(jìn)尤為重要，只有如此才能不斷積累經(jīng)驗(yàn)，提升立法工作水平。即，對于立法業(yè)已實(shí)施的后立法階段，應(yīng)“回頭看”，對立法失當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)救；“回頭思”，對立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及時(shí)總結(jié)；“回頭問”，對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的立法失職進(jìn)行問責(zé)。具體而言，應(yīng)構(gòu)建如下制度機(jī)制：（1）構(gòu)建立法實(shí)施效益評估機(jī)制，對立法實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評估。評估指標(biāo)體系的一級骨干指標(biāo)主要有：實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)施后的社會(huì)效益，實(shí)施后的法治效益等；二級骨干指標(biāo)主要有：是否有利于提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效率等；是否有利于節(jié)約社會(huì)管理成本，是否有利于節(jié)約企業(yè)、公民等社會(huì)主體的運(yùn)行生活成本等；是否有利于提升地方公權(quán)力公信力，是否有利于社會(huì)良性和諧運(yùn)行等。（2）構(gòu)建立法失當(dāng)問責(zé)制度，對失職失責(zé)的機(jī)構(gòu)、人員開展問責(zé)。對立法實(shí)施效果不佳，甚至出現(xiàn)與上位法沖突，導(dǎo)致社會(huì)治理秩序紊亂等情況的，要根據(jù)人員性質(zhì)不同，構(gòu)建多元化問責(zé)體系，對參與立法規(guī)劃、起草、審前評估、審議和審批等相關(guān)環(huán)節(jié)的人員倒查追責(zé)，以提升和確保立法工作的嚴(yán)肅性。

（四）對頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化的思考與建議

新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化不僅在于地方立法機(jī)關(guān)制度機(jī)制的健全完善，而且在于作為頂層設(shè)計(jì)的《立法法》的明晰和細(xì)化，通過立法權(quán)限的進(jìn)一步厘定和清晰，防止、糾正和避免設(shè)區(qū)的市“立法越軌”?；谝陨险J(rèn)識(shí)，建議全國人大常委會(huì)對《立法法》72 條等相關(guān)條款進(jìn)行解釋和說明，具體如下：（1）進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三方面事項(xiàng)的范圍和內(nèi)容進(jìn)一步明晰和細(xì)化，例如：“可通過列舉的方式將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍明確為城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的事務(wù)，房地產(chǎn)事務(wù)的建設(shè)與管理，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與相關(guān)事務(wù)的管理，具體包括：能源供應(yīng)、排水供水、交通運(yùn)輸、郵電通訊、城鄉(xiāng)環(huán)保環(huán)衛(wèi)、防衛(wèi)防災(zāi)等六個(gè)方面?！盵15]（2）對 《立法法》72 條第2 款中的“等”字容易造成誤讀和混亂的問題進(jìn)行“處理”。主要有三種辦法：一是由全國人大常委會(huì)通過解釋說明的方式對“等”做出清晰界定，明確“等”的外延內(nèi)涵，正如盧梭所言“制定法律的人要比任何人都要清楚，法律應(yīng)該怎樣執(zhí)行和怎樣解釋”[16]。二是對設(shè)區(qū)的市不能“介入”的立法事項(xiàng)做出明確的禁止性規(guī)定，為“等”設(shè)置禁區(qū)；三是如現(xiàn)階段確實(shí)難以對“等”的范圍進(jìn)行解釋和設(shè)置“禁區(qū)”，建議對《立法法》進(jìn)行修訂，暫時(shí)拿去“等”。

結(jié)語

2015年《立法法》的修訂，通過對地方立法權(quán)的擴(kuò)容，有力推進(jìn)了地方社會(huì)治理和地方法治化進(jìn)程，是我國立法體制改革的一項(xiàng)質(zhì)的突破。以安徽省14 個(gè)新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐來看，雖已出臺(tái)幾十余部法律，并在地方立法體制機(jī)制方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試，但立法的科學(xué)化水平仍有待提高。改革不可能一蹴而就，立竿見影，地方立法權(quán)的擴(kuò)容亦是如此。本文與其說是以安徽省為例，對新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量優(yōu)化問題進(jìn)行探討，毋寧說是期冀引起立法理論界和實(shí)務(wù)界，乃至全社會(huì)對該問題的研究和關(guān)注，從而進(jìn)一步推進(jìn)地方立法質(zhì)量提升。

注釋：

（1）《立法法》第72 條第3 款規(guī)定：“除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案?！币虼?，對于一般的設(shè)區(qū)的地級市而言，其行使地方立法權(quán)必須先獲得省級人大常委會(huì)批準(zhǔn)同意。

（2）2015年3月15日《立法法》修訂后，安徽省宿州、淮北、亳州、阜陽、蚌埠、滁州、六安、馬鞍山、安慶、蕪湖、銅陵、宣城、池州、黃山等14 個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)。

（3）本文所說的地方立法僅包含“實(shí)體法”，《池州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》《馬鞍山市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》等14 個(gè)設(shè)區(qū)的市制定的地方程序法不在本研究范疇。

（4）由于目前《立法法》及全國人大的相關(guān)解釋、說明，并未明確界定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)和“等”的界限和范圍，本文對39 部立法進(jìn)行的分類是基于一般的常識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，即便如此，對個(gè)別立法的分類亦存在兩難抉擇。

（5）2015年5月21日，安徽省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議，確定了宿州、蚌埠、阜陽、宣城、池州、安慶等六個(gè)設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)；2015年9月24日，安徽省十二屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議，確定了滁州、蕪湖、銅陵等三個(gè)設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)；2016年2月2日，安徽省十二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議，確定了淮北、亳州、六安、馬鞍山、黃山等五個(gè)設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)。

（6）通過對全國各省、自治區(qū)人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市立法審查批準(zhǔn)工作的調(diào)研和查詢得知，目前基本采用與安徽省人大常委會(huì)一樣的運(yùn)行模式和程序。

（7）《立法法》第72 條規(guī)定：省、自治區(qū)人大常委會(huì)“對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)”“在對報(bào)請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定”?？梢姡瑢τ谠O(shè)區(qū)的市立法審查批準(zhǔn)不僅專業(yè)性要求較高，而且工作量巨大。僅2018年1 至9月，安徽省各設(shè)區(qū)的市報(bào)送審查批準(zhǔn)的立法就已達(dá)15 件（含修訂批準(zhǔn)），在人員、精力有限的情況下，審查其與憲法、法律，特別是審查其與龐大的行政法規(guī)，省、自治區(qū)地方性法規(guī)，省、自治區(qū)人民政府規(guī)章之間是否存在形式抵觸，工作量就已經(jīng)不小，而要審查是否存在實(shí)質(zhì)抵觸，則難度極大。

（8）2015年《立法法》修訂前，省、自治區(qū)人民政府所在地的市，國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)等共計(jì)49 個(gè)設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。