事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)實現(xiàn)的制度障礙及其克服

●劉鐵光

一、問題的提出

“人往高處走，水往低處流”是人們對人員流動最為樸素的生活觀念，寓意人員流動是最為正常的社會現(xiàn)象。此一樸素的生活觀念要得以順暢實現(xiàn)須以法律上的辭職權(quán)為前提，各國與勞動相關(guān)的立法一般皆規(guī)定勞動者享有辭職的權(quán)利?！?〕比如，《德國民法典》第620（2）條規(guī)定，雇傭關(guān)系的持續(xù)時間既不確定，也不能由勞務(wù)的性質(zhì)或目的推知的，任何一方可以依第621～623條通知終止雇傭關(guān)系；《日本民法典》第627條第1款規(guī)定，不定期勞動契約在勞動者提出退職申請兩周后的任何時候都可以終止；我國臺灣地區(qū)所謂“民法”第488條第2款規(guī)定：“雇傭未定期限，亦不能依勞務(wù)之性質(zhì)或目的定其期限者，各當(dāng)事人得隨時終止契約。但有利于受雇人之習(xí)慣者，從其習(xí)慣。”在我國，辭職權(quán)同樣為勞動者所享有的一項法定權(quán)利，《勞動法》 第31條〔2〕《勞動法》第31條規(guī)定：“勞動者解除勞動合同，應(yīng)當(dāng)提前三十日以書面形式通知用人單位?！币约啊秳趧雍贤ā?第37條〔3〕《勞動合同法》第37條規(guī)定：“勞動者提前三十日以書面形式通知用人單位，可以解除勞動合同。勞動者在試用期內(nèi)提前三日通知用人單位，可以解除勞動合同?！倍济鞔_規(guī)定了勞動者的辭職權(quán)?！?〕辭職權(quán)是勞動者的一項重要權(quán)利，甚至是憲法或與憲法有關(guān)的權(quán)利，故此，在立法上不應(yīng)對勞動者的辭職權(quán)做過分限制，尤其當(dāng)辭職權(quán)與合同法的原理以及雇主的利益發(fā)生沖突時，辭職權(quán)的保護(hù)將處于優(yōu)先地位。參見謝增毅：《我國勞動者辭職權(quán)的法理與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評論》2018年第4期。相較于勞動合同制度，我國事業(yè)單位采取人員聘用制度，與普通勞動者相比，其工作人員辭職難已是一個不容回避的事實。各種網(wǎng)絡(luò)論壇、貼吧中大量求助或吐槽在編教師或醫(yī)生辭職難的帖子，〔5〕比如，某編制內(nèi)教師在某論壇上求助，稱其考上研究生但單位不放人，該教師甚至跪下來求校長，都不同意給人事檔案，參見http://bbs.tianya.cn/post-140-586811-1.shtml，2019年1月11日訪問；有感慨“事業(yè)單位辭職難，難于上青天”，參見http://bbs.tianya.cn/post-free-5682048-1.shtml，2019年1月11日訪問；還有感慨“醫(yī)院在編人員辭職難，心好累，當(dāng)初我們都上當(dāng)了”，參見http://www.dxy.cn/bbs/thread/36306472#36306472，2019年1月11日訪問。坊間甚至將“調(diào)動工作卡死你”作為教師N種“死法”的一種，皆是映射事業(yè)單位員工辭職難的最好例證。筆者通過對部分高校人事管理部門的訪談?wù){(diào)研也發(fā)現(xiàn)，高校教師動輒需2年方可完成全部調(diào)動手續(xù)基本屬于常態(tài)，耗費(fèi)了辭職教師的巨大心力。

這一現(xiàn)實明顯背離了我國新一輪事業(yè)單位人事改革的基本精神?！?〕我國新一輪事業(yè)單位改革始于2011年，改革目標(biāo)達(dá)成的截止時間是2015年年底。參見李成剛：《事業(yè)單位人事改革的思路調(diào)整》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2014年5月16日第1 版。人事改革是事業(yè)單位改革的重點內(nèi)容， 2011年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“中發(fā)〔2011〕5號文”）明確“深化人事制度改革”是事業(yè)單位改革推進(jìn)的主要內(nèi)容。中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳于2011年8月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》（以下簡稱“中辦發(fā)〔2011〕28號文”）專門指導(dǎo)事業(yè)單位人事改革，而2014年2月通過的《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《管理條例》）則是此輪事業(yè)單位人事改革的標(biāo)志性成果?！爸修k發(fā)〔2011〕28號文”明確規(guī)定要“暢通人員流動渠道，破除阻礙人員流動的體制性障礙，建立與聘用制度相適應(yīng)的人員流動政策和管理辦法。健全人力資源市場機(jī)制，完善人力資源市場體系，為事業(yè)單位人事制度改革營造環(huán)境。逐步建立、健全社會化人事檔案管理系統(tǒng)，做好事業(yè)單位與機(jī)關(guān)、企業(yè)及其他組織間人員流動的政策銜接，促進(jìn)不同類型單位、不同所有制單位之間的人員流動?！薄豆芾項l例》則以建立“能進(jìn)能出、能上能下”的用人機(jī)制為目的?！?〕國務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源社會保障部負(fù)責(zé)人2014年5月15日就《管理條例》的有關(guān)問題答記者問時指出，事業(yè)單位人事管理還存在一些問題：一是“能進(jìn)能出、能上能下”的用人機(jī)制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地的做法不統(tǒng)一；三是獎懲等激勵保障機(jī)制不夠健全；四是人事爭議處理依據(jù)不夠明確。這些問題都需要通過專門立法加以解決，因此有必要制定出臺《事業(yè)單位人事管理條例》。參見“國務(wù)院總理李克強(qiáng)日前簽署國務(wù)院令，公布《事業(yè)單位人事管理條例》”，http://china.caixin.com/2014-05-15/100677802.html，2019年1月13日訪問。可見，促進(jìn)人員自由流動是此輪事業(yè)單位人事改革關(guān)于人員流動的基本精神。其中《管理條例》第17條有關(guān)辭職權(quán)的規(guī)定是落實該精神的基本制度，即“事業(yè)單位工作人員提前30日書面通知事業(yè)單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外?！贝艘灰?guī)定改變了2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知（以下簡稱“國辦發(fā)〔2002〕35號文”）所規(guī)定的除特殊情形受聘人員可單方解除合同外，在未獲批準(zhǔn)的前提下，間隔6個月后第二次辭職解除聘用合同。〔8〕“國辦發(fā)〔2002〕35號文”在有關(guān)規(guī)范解聘制度中規(guī)定，有下列情形之一的，受聘人員可以隨時單方面解除聘用合同：（一）在試用期內(nèi)的；（二）考入普通高等院校的；（三）被錄用或者選調(diào)到國家機(jī)關(guān)工作的；（四）依法服兵役的。除上述情形外，受聘人員提出解除聘用合同未能與聘用單位協(xié)商一致的，受聘人員應(yīng)當(dāng)堅持正常工作，繼續(xù)履行聘用合同；6個月后再次提出解除聘用合同仍未能與聘用單位協(xié)商一致的，即可單方面解除聘用合同。對于這一改變，持贊同觀點者認(rèn)為，無需任何實質(zhì)性條件，受聘人員可提前30日書面通知聘用單位即可解除聘用合同，相對于“國辦發(fā)〔2002〕35號文”所規(guī)定的間隔6個月之后第二次辭職實現(xiàn)辭職權(quán)的規(guī)范是一種進(jìn)步?！?〕參見汪敏：《〈事業(yè)單位人事管理條例〉理解與適用》，法律出版社2014年版，第71～72頁。

對于《管理條例》能否實現(xiàn)“促進(jìn)人員自由流動”的人事改革精神，其中事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)能否易于實現(xiàn)是一個重要的參考指標(biāo)。自2014年7月1日《管理條例》實施以來，筆者通過檢索北大法寶、中國裁判文書網(wǎng)，可查詢到的以該條例為裁判依據(jù)的判例最早出現(xiàn)在2016年，而從條例實施至2018年的近五年間，所判案例共計25件，此一結(jié)果可推測出事業(yè)單位工作人員最終選擇通過法律程序解決辭職爭議的意愿并不強(qiáng)烈，這與社會學(xué)有關(guān)民事糾紛解決方式選擇的研究結(jié)論截然相反。社會學(xué)研究認(rèn)為，在民事糾紛中，教育程度越低、收入水平越低、社會交往因子值越低的人越有可能選擇非訴訟方式?！?0〕參見劉青、石任昊：《當(dāng)代中國民事糾紛解決方式的選擇——基于CGSS2005 的法社會學(xué)分析》，《社會發(fā)展研究》2016年第4期。而事業(yè)單位工作人員屬于教育程度、收入水平相對較高、社會交往因子值相對較高的群體，本應(yīng)有通過法律手段實現(xiàn)辭職權(quán)的自覺，然現(xiàn)實情況卻恰恰相反，凸顯出《管理條例》第17條之規(guī)定存在一定的制度障礙，無法實現(xiàn)其所預(yù)設(shè)之效果。

此一情狀不僅背離了本輪事業(yè)單位人事改革“促進(jìn)人員自由流動”的基本精神，而且與中共中央最新“突出市場導(dǎo)向”的人才政策精神相悖?！?1〕2016年3月中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕9號），明確“充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權(quán)，提高人才橫向和縱向流動性，健全人才評價、流動、激勵機(jī)制，最大限度激發(fā)和釋放人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，使人才各盡其能、各展其長、各得其所，讓人才價值得到充分尊重和實現(xiàn)?！被诖?，本文擬從相關(guān)案例入手來定位分析事業(yè)單位工作人員辭職難的制度障礙，嘗試通過針對性的制度調(diào)整以克服之。

二、事業(yè)單位工作人員辭職難的制度障礙

《管理條例》為事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)的實現(xiàn)提供了明確的規(guī)范保障，但是工作人員辭職難仍然面臨如下三種制度障礙。

制度障礙一：《管理條例》第17條關(guān)于辭職權(quán)的“但書”導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)被以合同的形式剝奪。

制度障礙二：相對于勞動法上的“勞動者”，事業(yè)單位工作人員人事檔案與社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)以及人事聘用關(guān)系的解除或終止的證明是其重新就業(yè)所須之前提條件，然而此一過程耗時過長，無法滿足即時性需求，讓事業(yè)單位工作人員對辭職“望法律程序而卻步”。

制度障礙三：事業(yè)單位拒絕辦理其工作人員重新就業(yè)所需手續(xù)所應(yīng)承擔(dān)之法律責(zé)任制度幾無適用可能，而行政執(zhí)法的真空地帶又導(dǎo)致被限制辭職的人員投訴無門，使得法律責(zé)任制度形同虛設(shè)。

（一）“但書”規(guī)定變相剝奪了事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)

《管理條例》第17條賦予事業(yè)單位工作人員通過預(yù)通知的方式實現(xiàn)辭職權(quán)，但相較于《勞動合同法》第37條所規(guī)定的辭職權(quán)，多了一個“但書”規(guī)定——“雙方對解除聘用合同另有約定的除外”。根據(jù)《勞動合同法》的權(quán)威解釋，“在勞動關(guān)系中，勞動者相對于用人單位而言始終處于弱勢地位，從保護(hù)勞動者權(quán)益出發(fā)，法律賦予了勞動者單方解除勞動合同的權(quán)利?！薄?2〕信春鷹、闞珂主編：《中華人民共和國勞動合同法（2012修正）釋義》，法律出版社2013年版，第129頁。所以，用人單位不能任意剝奪勞動者的辭職權(quán)，勞動者辭職權(quán)是任意解除權(quán)?！?3〕學(xué)者研究亦認(rèn)為，我國不宜引進(jìn)大陸法系勞動法對于固定期限勞動合同與無固定期限勞動合同賦予不同辭職權(quán)之規(guī)定。因為我國定期合同在性質(zhì)和數(shù)量比例上與大陸法系國家和地區(qū)存在明顯不同。大陸法系國家和地區(qū)一般將定期合同作為臨時性合同，目的在于完成特定任務(wù)，且合同期限較短，雙方對期限的約束力有明顯的預(yù)期，因此，要求定期合同勞動者解除合同應(yīng)具備重大理由并不會過分限制勞動者解除合同的權(quán)利，且因定期合同的適用范圍嚴(yán)格受限，數(shù)量比例很低，所以受合同期限約束的勞動者群體數(shù)量非常有限。反觀我國，由于立法并未限定定期合同的適用范圍，對期限也幾無限制，加上實踐中定期合同的比例超過不定期合同的比例，若照搬大陸法系國家和地區(qū)對定期合同辭職權(quán)的一般規(guī)則，無疑會極大限制大部分勞動者的辭職權(quán)。同前注〔2〕，謝增毅文。與此同時，考慮到實行聘用制的事業(yè)單位工作人員如不納入勞動合同法調(diào)整，將缺乏實體法依據(jù)，合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，〔14〕同前注〔12〕，信春鷹、闞珂主編書，第387頁。該法在第96條〔15〕《勞動合同法》第96條規(guī)定：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边€特別規(guī)定了允許法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院通過另有規(guī)定的方式，對事業(yè)單位工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同進(jìn)行規(guī)范。未有另行規(guī)定的，依照勞動合同法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！豆芾項l例》第17條有關(guān)辭職權(quán)的“但書”，其實就是一種“另行規(guī)定”。

通常情況下，事業(yè)單位在聘用合同中會對其工作人員的辭職權(quán)進(jìn)行另外約定，甚至?xí)谄赣煤贤庖笃涔ぷ魅藛T職稱晉升時簽訂服務(wù)期的協(xié)議或承諾?！?6〕參見安徽省淮北市中級人民法院 （2017）皖06民終887號民事判決書。在筆者檢索到的25個案例中，法院不支持事業(yè)單位工作人員解除聘用合同訴請的4個案例皆是基于對解除聘用合同的另有約定。例如，在某大學(xué)與某教師人事爭議上訴案中，二審法院認(rèn)為，根據(jù)雙方的合同約定，人事聘用關(guān)系不應(yīng)予以解除。因為雙方所簽訂的《評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)協(xié)議書》中約定了該教師受聘高一級職稱后，須在大學(xué)服務(wù)滿6年以上，在規(guī)定的服務(wù)期內(nèi)提出調(diào)離、辭職、擅自離職、自行出國等，均按違約處理；該教師受聘后應(yīng)嚴(yán)格履行協(xié)議，若因特殊情況不能完成規(guī)定的服務(wù)期限，須經(jīng)大學(xué)批準(zhǔn)，且應(yīng)交納服務(wù)期未滿的違約金。由于該教師提出的辭職申請大學(xué)不同意，所以根據(jù)雙方的合同約定，人事聘用關(guān)系不應(yīng)予以解除?！?7〕同上注。又如，在呂某與某醫(yī)院人事爭議上訴案中，法院駁回呂某辭職訴請的理由是，雙方聘用合同附加補(bǔ)充約定呂某服務(wù)期未滿不能提出調(diào)離醫(yī)院，且此一約定醫(yī)院已通過合理的方式提示給了呂某，屬于雙方的真實意思表示，應(yīng)為有效，對雙方均有約束力。〔18〕參見北京市第二中級人民法院 （2017）京02民終7482號民事判決書。在類似的案例中，還有諸如離職進(jìn)修協(xié)議中對辭職權(quán)限制的特別約定等情形 ?！?9〕參見云南省昆明市中級人民法院 （2016）云01民終4485號民事判決書。這些案例揭示了“但書”已實質(zhì)上成了事業(yè)單位工作人員辭職難的制度障礙，是以合法的合同約定的方式變相剝奪了事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)。

（二）通過法律程序獲取重新就業(yè)前提條件的時間過長

相對于普通勞動者，人事檔案對于事業(yè)單位工作人員而言具有更為重要的意義。根據(jù)檔案方面的研究文獻(xiàn)，人事檔案是每個人自然情況、學(xué)歷、社會經(jīng)歷的原始記錄，它真實、客觀地反映了個人思想品德、政治信仰、業(yè)務(wù)能力、工作狀況、獎懲等情況，其原始性、真實性和完整性決定了人事檔案具有憑證作用和法律效應(yīng)。在組織部門選人用人、人才流動、職稱評聘、調(diào)資、參加社會保險等方面起著依據(jù)作用?！?0〕參見周育紅：《新時期的人事檔案管理存在的問題及措施》，《檔案學(xué)研究》2013年第S1期。而且，人事檔案還對事業(yè)單位工作人員的身份認(rèn)證、連續(xù)計算工齡、按有關(guān)政策辦理轉(zhuǎn)正定級、調(diào)整檔案工資、辦理出國政審、申報技術(shù)職稱等方面起著決定性作用。檔案不僅承載了證明勞動者就職的相關(guān)信息，還發(fā)揮著就業(yè)登記、工齡積累等若干公法規(guī)制的作用?！?1〕參見鄭尚元：《企、事業(yè)單位人事檔案糾紛之法律分析》，《法學(xué)》2007年第10期。盡管根據(jù)我國《社會保險法》〔22〕《社會保險法》第58條第1款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費(fèi)?！鞭k理社會保險參保事宜時無需工作人員的人事檔案，但事業(yè)單位工作人員在辦理退休審批手續(xù)時，則需要提交職工檔案；在辦理社會保險過程中，如遇到一些需要查實的個人情況，也需要借助個人檔案予以核實。故此，事業(yè)單位對于新進(jìn)人員要求必須轉(zhuǎn)移人事檔案。

大部分事業(yè)單位都有入職與啟動薪酬須以人事檔案轉(zhuǎn)入為前提條件的要求。由于事業(yè)單位工作人員在辭職后通常會選擇繼續(xù)在事業(yè)單位就業(yè)，所以在絕大多數(shù)情況下，轉(zhuǎn)移人事檔案便成為其重新就業(yè)的必要條件。而且，事業(yè)單位主管部門也可能會發(fā)布禁止“不要人事檔案”的人才招聘政策。比如，2013年教育部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范高校人才引進(jìn)工作的若干意見》 就明確規(guī)定：“禁止采取‘不要人事檔案、不要戶口、不要流動手續(xù)’或另建人事檔案的違規(guī)做法招攬和引進(jìn)全職人才?！比绱艘粊恚瓎挝徊环湃耸聶n案便成了限制事業(yè)單位工作人員辭職的撒手锏?！?3〕檔案學(xué)的研究文獻(xiàn)認(rèn)為，原單位為留住骨干人才而不放人事檔案成為人事檔案管理混亂的原因之一，這也從另一個側(cè)面說明了扣押人事檔案是事業(yè)單位拒絕同意其工作人員調(diào)離或辭職的關(guān)鍵手段。參見何素芳：《論人才競爭對人事檔案工作的影響與對策》，《檔案學(xué)通訊》2005年第5期。實務(wù)中出現(xiàn)的人已實際在其他事業(yè)單位工作，再折回原單位要求轉(zhuǎn)移人事檔案的案例就是該問題的真實寫照。比如，在雷某訴某學(xué)院的案例中，雷某博士畢業(yè)后未按合同約定到該學(xué)院任教，在到其他事業(yè)單位就職后，主張確認(rèn)解除原人事聘用關(guān)系以及要求該學(xué)院為其辦理人事檔案轉(zhuǎn)移手續(xù)。該案的仲裁、一審、二審均駁回了雷某要求確認(rèn)聘用關(guān)系終止與人事檔案轉(zhuǎn)移的訴訟請求。如二審法院的理由是，依據(jù)雙方的聘用合同約定，雷某博士畢業(yè)后必須工作5年，需要退賠約定費(fèi)用后方可離職，而雷某直接到他處就業(yè)，與法相悖，與“另有約定”不符。〔24〕參見湖南省懷化市中級人民法院（2018）湘12民終1440號民事判決書。

除了人事檔案外，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與解除或終止人事聘用關(guān)系的證明也是事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)的前提條件之一。社會保險關(guān)系在重新就業(yè)后的續(xù)接必須由原單位予以配合方能實現(xiàn)。由于社會保險涉及員工的養(yǎng)老保險金、住房公積金等社會保險事項，關(guān)涉養(yǎng)老與住房，事業(yè)單位工作人員若忌憚單位不辦理社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)，致其社會保險關(guān)系不能續(xù)接，便可能暫緩或放棄辭職，十分不利于人員的順暢流動。

人事檔案、社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、解除或終止人事聘用關(guān)系的證明看是事業(yè)單位工作人員辭職難的障礙，〔25〕事業(yè)單位與其工作人員因聘用關(guān)系所生爭議，在法律、行政法規(guī)與國務(wù)院另有規(guī)定外，可適用《勞動合同法》。根據(jù)我國《勞動合同法》第50條的規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)在解除或終止勞動合同時出具解除或終止勞動合同證明，并明確其應(yīng)在15日內(nèi)為勞動者辦理檔案和社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)；第89條明確規(guī)定了不開具解除或終止勞動關(guān)系證明的用人單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任；第91條則規(guī)定，用人單位招用與其他用人單位尚未解除或者終止勞動合同的勞動者，給其他用人單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。所以說，事業(yè)單位工作人員若在未拿到解除或終止勞動關(guān)系證明的情況下，其他用人單位因忌憚基于第91條的法律責(zé)任，通常不會聘用該人。實則卻是滿足這些條件的耗時過長，使得事業(yè)單位工作人員失卻選擇法律程序?qū)崿F(xiàn)辭職權(quán)的機(jī)會。我國事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職引發(fā)之爭議適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，該法對普通勞動爭議案件采取一裁兩審終局模式。按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《民事訴訟法》有關(guān)審限之規(guī)定，勞動人事仲裁期限為45天；〔26〕《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第43條規(guī)定：“仲裁庭裁決勞動爭議案件，應(yīng)當(dāng)自勞動爭議仲裁委員會受理仲裁申請之日起45日內(nèi)結(jié)束。案情復(fù)雜需要延期的，經(jīng)勞動爭議仲裁委員會主任批準(zhǔn)，可以延期并書面通知當(dāng)事人，但是延長期限不得超過15日。逾期未作出仲裁裁決的，當(dāng)事人可以就該勞動爭議事項向人民法院提起訴訟?！泵袷略V訟一審程序的審限為6個月，〔27〕《民事訴訟法》第149條規(guī)定：“人民法院適用普通程序?qū)徖淼陌讣瑧?yīng)當(dāng)在立案之日起六個月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準(zhǔn)，可以延長六個月；還需要延長的，報請上級人民法院批準(zhǔn)?！倍彸绦虻膶徬逓?個月，〔28〕《民事訴訟法》第176條規(guī)定：“人民法院審理對判決的上訴案件，應(yīng)當(dāng)在第二審立案之日起三個月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準(zhǔn)?！比齻€程序全部走完需要接近11個月的時間，這其中還未計入審限延長時間、立案受理審查時間、法律文書送達(dá)及在途時間、節(jié)假日時間、時限內(nèi)未結(jié)案延期時間、執(zhí)行時間等。在檢索到的25個案例中，從人事爭議仲裁到二審生效判決的作出，期限最短的為4個月，最長的達(dá)14個月，還不包括提起仲裁前事業(yè)單位工作人員與單位溝通的時間。在25個案例中就有兩個事業(yè)單位工作人員為了獲得人事檔案，不得已在辭職時與用人單位簽訂賠償協(xié)議，在拿到檔案后，試圖通過勞動仲裁的方式要回已支付的賠償費(fèi)用的案例。比如，在楊某與某學(xué)院人事爭議上訴案中，法院查明的事實表明，2016年5月25日，楊某向某學(xué)院出具書面報告，稱其考取某大學(xué)心理學(xué)的博士研究生，需于5月30日之前調(diào)出檔案，希望學(xué)院能給予其繼續(xù)求學(xué)的機(jī)會。根據(jù)2015年7月雙方簽訂的聘用合同書的約定，楊某需向?qū)W院支付7萬余元以作為服務(wù)完剩余三年零十個月的違約金，楊某按約定支付了該筆違約金。學(xué)院人事處出具了一份《離職證明》，載明原告于2016年6月因讀博申請離職，經(jīng)慎重考慮準(zhǔn)予離職并已辦完離職手續(xù)。后楊某向勞動人事仲裁委員會提出仲裁申請，請求裁決被申請人返還其收取的違約金。該案的仲裁、一審法院及二審法院均駁回了楊某的請求，認(rèn)為其在考取全日制博士研究生后提出離職，聘用合同尚未到期，且又不符合解除條件，此際單方解除聘用合同，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，而且原告依約實際支付了違約金并辦理了離職手續(xù)，現(xiàn)又主張返還上述違約金，于法無據(jù)，有悖于誠實信用原則，故不予支持?！?9〕參見江西省南昌市中級人民法院 （2017）贛01民終2573號民事判決書、江西省南昌市中級人民法院 （2017）贛01民終2798號民事判決書。

所以說，即便是在事業(yè)單位與其工作人員的合同中未對辭職進(jìn)行“另外約定”，理論上提前30日通知事業(yè)單位解除聘用合同也只是立法預(yù)設(shè)的一個美麗泡沫。人事檔案、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移以及解除或終止聘用關(guān)系的證明作為事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)所要求的條件，因其實現(xiàn)耗時耗力，使得立法所賦予辭職權(quán)的美麗泡沫變成了泡影。

（三）事業(yè)單位限制辭職權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)法律責(zé)任制度形同虛設(shè)

“事業(yè)單位在其工作人員辭職后，有轉(zhuǎn)移人事檔案與社會保險關(guān)系的義務(wù)”被明確規(guī)定在法律及中共中央、國務(wù)院的文件中?！皣k發(fā)〔2002〕號文”規(guī)定，受聘人員與所在聘用單位的聘用關(guān)系解除后，聘用單位要按照國家有關(guān)規(guī)定及時為職工辦理社會保險關(guān)系調(diào)轉(zhuǎn)手續(xù)，做好各項社會保險的銜接工作?！爸修k發(fā)〔2011〕28號文”明確規(guī)定，事業(yè)單位與其工作人員依法解除聘用合同，要按照國家有關(guān)規(guī)定做好社會保險關(guān)系的建立或接續(xù)工作，辦理檔案接轉(zhuǎn)手續(xù)。中共中央辦公廳2018年印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》第25條第2款明確規(guī)定，干部人事檔案管理權(quán)限發(fā)生變動的，原管理單位的干部人事檔案工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對檔案進(jìn)行認(rèn)真核對整理，保證檔案內(nèi)容的真實準(zhǔn)確、材料的齊全完整，并在2個月內(nèi)完成轉(zhuǎn)遞；現(xiàn)管理單位的干部人事檔案工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審核，嚴(yán)格把關(guān)，一般應(yīng)當(dāng)在接到檔案2個月內(nèi)完成審核入庫?！?0〕《干部人事檔案工作條例》第6條規(guī)定：“本條例適用于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）工作人員（工勤人員除外），國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人事檔案管理工作?！币虼耍摋l例亦可適用于國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人事檔案管理。可見，辦理人事檔案與社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)是事業(yè)單位在其工作人員辭職時必須履行之義務(wù)。由于《管理條例》對于終止聘用關(guān)系之后事業(yè)單位出具終止聘用關(guān)系的證明未予規(guī)定，故可適用《勞動合同法》第50條第1款之規(guī)定，用人單位應(yīng)出具解除或終止勞動合同的證明以及辦理檔案和社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)，并承擔(dān)在該法第89條規(guī)定下不履行義務(wù)的法律責(zé)任，包括由行政部門責(zé)令改正的行政責(zé)任，以及給勞動者造成損害的民事賠償責(zé)任。

理論上，事業(yè)單位違反上述義務(wù)，應(yīng)依據(jù)《勞動合同法》承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和民事賠償責(zé)任。然而，這一法律責(zé)任制度幾近于虛設(shè)。如前所述，由于滿足重新就業(yè)所需條件耗時過長，所以極少有人愿意采取此一做法，事業(yè)單位的民事責(zé)任鮮有被追究。即便是事業(yè)單位工作人員通過法律程序?qū)崿F(xiàn)了辭職權(quán)，并主張單位應(yīng)賠償其不辦理相關(guān)手續(xù)所造成的損失，實務(wù)中也難獲支持。在檢索到的25個案例中，只有一個案例提出了獨立的損害賠償主張。在葉某與某醫(yī)院人事爭議糾紛上訴案中，葉某提出了一項獨立的訴訟請求，認(rèn)為該醫(yī)院不同意其辭職的違法決定致其不能辦理離職手續(xù)，也無法到其他單位上班，造成生活難以為繼，這些損失應(yīng)由該醫(yī)院承擔(dān)。一審法院認(rèn)為，該項訴訟請求無法律依據(jù)，不予支持；二審法院則認(rèn)為，對于賠償經(jīng)濟(jì)損失的問題，未經(jīng)仲裁前置程序，不屬于本案審查范圍，不予審查?！?1〕參見云南省昆明市中級人民法院（2016）云01民終4485號民事判決書?？梢?，民事責(zé)任制度的形同虛設(shè)顯然對事業(yè)單位缺乏足夠的威懾力。

而事業(yè)單位不辦理其工作人員重新就業(yè)所需相關(guān)手續(xù)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任實際上處于執(zhí)法真空地帶。在理論上，事業(yè)單位工作人員有權(quán)向有關(guān)部門投訴事業(yè)單位的這些違法行為，要求依據(jù)《勞動合同法》第84條第3款、第89條的規(guī)定對單位進(jìn)行處罰。然而，筆者通過對部分市級勞動行政部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，勞動行政部門沒有相應(yīng)設(shè)立針對事業(yè)單位違法行為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，造成事業(yè)單位工作人員對單位拒絕辦理其重新就業(yè)所需手續(xù)的違法行為投訴無門。

三、克服制度障礙的幾點設(shè)想

（一）刪除辭職權(quán)制度中的“但書”規(guī)定

與前述學(xué)者意見相反的是，筆者認(rèn)為，《管理條例》第17條通過“但書”允許事業(yè)單位與其工作人員之間對解除合同進(jìn)行另外約定，相對于“國辦發(fā)〔2002〕35號文”的規(guī)定而言，實則是一種退步。案例顯示，“但書”可能導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員無法辭職，而依據(jù)“國辦發(fā)〔2002〕35號文”，至少通過間隔6個月的二次辭職可實現(xiàn)辭職?？梢姡暗珪币碌呢?fù)面效應(yīng)是多方面的。

其一，即便是另外約定內(nèi)容直接違反《勞動合同法》，以及明顯是被脅迫的約定，都因除外的立法規(guī)定而成為剝奪辭職權(quán)的合法理由，使得在特定主體（普通勞動者）甚至在抽象性主體（民事合同主體）身上被認(rèn)定為違法的內(nèi)容，〔32〕因為根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，即便是脅迫的內(nèi)容未損害國家利益，受損害的當(dāng)事人也有權(quán)請求撤銷或變更合同。參見《合同法》第52條、第54條的規(guī)定。適用于事業(yè)單位工作人員身上具有了合法性。

1.違反《勞動合同法》的“另有約定”亦被認(rèn)定有效。依據(jù)《管理條例》第17條的“但書”，即便約定明顯違反《勞動合同法》，也不會被司法認(rèn)定為無效。比如，《勞動合同法》第22條〔33〕《勞動合同法》第22條第1、2款規(guī)定：“用人單位為勞動者提供專項培訓(xùn)費(fèi)用，對其進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的，可以與該勞動者訂立協(xié)議，約定服務(wù)期。勞動者違反服務(wù)期約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數(shù)額不得超過用人單位提供的培訓(xùn)費(fèi)用。用人單位要求勞動者支付的違約金不得超過服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分?jǐn)偟呐嘤?xùn)費(fèi)用?！币?guī)定用人單位為勞動者提供專項培訓(xùn)費(fèi)用的可以約定服務(wù)期，但勞動者違反服務(wù)期約定所賠償?shù)倪`約金不得超過用人單位提供的培訓(xùn)費(fèi)用，以及要求勞動者支付的違約金不得超過服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分?jǐn)偟呐嘤?xùn)費(fèi)用。然而，事業(yè)單位即便是未為其工作人員提供培訓(xùn)費(fèi)用但仍約定服務(wù)期與違約金，司法實務(wù)中法院一般會肯定該種約定。比如，在某教師為獲取檔案支付違約金后再要求返還已支付違約金的案例中，一審法院認(rèn)為，事業(yè)單位與其工作人員可對解除合同的條件及違約責(zé)任進(jìn)行約定。而本案雙方當(dāng)事人訂立的《聘用合同書》及《協(xié)議書》系雙方自愿訂立，是雙方的真實意思表示，其形式、內(nèi)容亦不違反相關(guān)法律規(guī)定，屬于合法、有效的合同。上述兩份合同均明確約定的服務(wù)期未滿，該教師在考取全日制博士研究生后提出離職，聘用合同未到期，又不符合解除條件，該教師單方解除聘用合同，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，且其依約實際支付了違約金并辦理了離職手續(xù)，后又主張返還上述違約金，于法無據(jù)?！?4〕參見江西省南昌市中級人民法院（2017）贛01民終2798號民事判決書。其實，在《管理條例》實施前，依據(jù)《勞動合同法》的規(guī)定，在專項培訓(xùn)費(fèi)用之外所約定的服務(wù)期與違約金，就因違反法律規(guī)定而被認(rèn)定為無效。比如，在馬某與某高校之間有關(guān)辭職以及違約金爭議的案件中，青海省高級人民法院在提審的判決中認(rèn)為，某大學(xué)要求馬某按一審判決支付違約金3萬元，超過了該大學(xué)為馬某支付的培訓(xùn)費(fèi)，不予支持。〔35〕參見青海省高院在（2014）青民提字第32號民事判決書。該案由青海省西寧市中級人民法院于2014年5月20日作出終審判決——（2014）寧民三終字第48號民事判決，顯然不能適用2014年7月1日開始實施的《管理條例》。更有甚者，司法實踐認(rèn)定有關(guān)事業(yè)單位工作人員在約定期間不得辭職的規(guī)定亦為有效，拒絕支持工作人員單方解除聘用合同的主張。比如，在某醫(yī)生與某醫(yī)院因為辭職的爭議案中，仲裁庭、一審法院、二審法院均認(rèn)為，雙方有關(guān)乙方（該醫(yī)生）服務(wù)期未滿不能提出調(diào)離甲方（該醫(yī)院）的約定有效，對該醫(yī)生和該醫(yī)院都有約束力，從而駁回了該醫(yī)生辭職的訴請?！?6〕參見北京市第二中級人民法院 （2017）京02民終7482號民事判決書。

2.事業(yè)單位工作人員明顯被迫的約定亦被認(rèn)定為有效，導(dǎo)致其所獲得的保護(hù)弱于普通民事合同主體。實務(wù)中，有些對服務(wù)期的約定明顯屬于事業(yè)單位工作人員被迫而不能拒絕之約定亦被法院認(rèn)定為有效。比如，在高校教師評聘職稱的協(xié)議中約定，該教師受聘高一級職稱之后，須在該大學(xué)服務(wù)滿6年以上；教師受聘后應(yīng)嚴(yán)格履行協(xié)議，若因特殊情況不能完成規(guī)定的服務(wù)期限，須經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)，且應(yīng)交納服務(wù)期未滿的違約金。二審法院認(rèn)為，因?qū)W校不同意其辭職申請，根據(jù)雙方的合同約定，人事聘用關(guān)系不應(yīng)予以解除，并且不支持該教師辯稱上述協(xié)議系該大學(xué)單方制作，協(xié)議約定在合同服務(wù)期內(nèi)辭職須經(jīng)該大學(xué)批準(zhǔn)并支付違約金系霸王條款，無事實和法律依據(jù)。〔37〕參見安徽省淮北市中級人民法院 （2017）皖06民終887號民事判決書。由于專業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱評聘直接攸關(guān)事業(yè)單位工作人員的工資待遇與社會地位，故對于即將評聘職稱的事業(yè)單位工作人員而言，事業(yè)單位要求其簽訂任何內(nèi)容的協(xié)議與承諾，一般都不可能拒絕。

是故，“但書”規(guī)定可能導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)不以違反《勞動合同法》甚至違反民法脅迫性約定的方式剝奪，于事業(yè)單位工作人員而言極不公平。

其二，與普通勞動者和公務(wù)員群體相比，事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)制度過于嚴(yán)苛。

1.與普通勞動者相比，對事業(yè)單位工作人員辭職的“但書”規(guī)定過于苛刻。根據(jù)《勞動合同法》的權(quán)威解釋，聘用合同與勞動合同雖有不同，但本質(zhì)上并無二致，不應(yīng)存在兩種合同制度，不應(yīng)因歸屬于兩個部門管理就變成兩種性質(zhì)的合同，將聘用合同納入勞動合同法的適用范圍，解決事業(yè)單位工作人員實體權(quán)利保護(hù)無法可依的局面，有利于事業(yè)單位勞動關(guān)系的法制化和規(guī)范化，有利于保護(hù)事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)利，有利于促進(jìn)我國事業(yè)單位的改革?！?8〕同前注〔12〕，信春鷹、闞珂主編書，第387頁。然而，《勞動合同法》第37條賦予勞動者單方解除權(quán)，只要符合提前30天通知的條件即可，不允許對勞動者的辭職權(quán)進(jìn)行限制。即便是允許用人單位因勞動者支付專門培訓(xùn)費(fèi)用從而可以約定服務(wù)期，也允許勞動者在支付不超過專門培訓(xùn)費(fèi)的違約金以解除勞動合同。相對于此，“但書”的規(guī)定顯然更嚴(yán)苛，足以阻礙事業(yè)單位工作人員的自由流動。

立法對事業(yè)單位工作人員與普通勞動者辭職權(quán)的區(qū)別對待欠缺正當(dāng)性。隨著我國社會保障體系的逐漸完善，事業(yè)單位工作人員所獲得的保障并不多于普通勞動者，工作境遇并不絕對更好。比如，在2014年之前，退休金應(yīng)該是事業(yè)單位工作人員相比普通勞動者所享有的一項特別福利，但隨著《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的實施，事業(yè)單位工作人員已開始實行由事業(yè)單位與其本人繳納部分養(yǎng)老保險費(fèi)以獲取退休后的養(yǎng)老保險金，〔39〕《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定，個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。與普通勞動者獲取養(yǎng)老保險金的體制并無本質(zhì)差別。普通勞動者基于其弱勢群體地位受到了勞動法的傾斜保護(hù)，而事業(yè)單位的工作人員同樣是弱勢群體。以大學(xué)教師與醫(yī)生為例足可說明這個問題：（1）大學(xué)、醫(yī)院與其工作人員對辭職進(jìn)行另外約定，主要針對的是剛?cè)肼氄撸驅(qū)W術(shù)影響或業(yè)務(wù)能力相對較弱者，如果某教師或醫(yī)生的學(xué)術(shù)成果、業(yè)務(wù)能力具有絕對的優(yōu)勢地位，在合同簽訂過程中則更有話語權(quán)，“另有約定”實難對其辭職權(quán)構(gòu)成實質(zhì)性制約；（2）大學(xué)或醫(yī)院通常不會對學(xué)術(shù)或業(yè)務(wù)能力強(qiáng)者的辭職權(quán)進(jìn)行限制，因為基于該教師或醫(yī)生的學(xué)術(shù)地位與業(yè)務(wù)能力，任職單位希望今后能夠充分利用其學(xué)術(shù)資源，亦不敢對該類人員的辭職權(quán)進(jìn)行限制，即便是違約離職，也可能是一路綠燈放行?？梢姡暗珪睂嵸|(zhì)上限制的群體是弱勢群體中的弱勢群體。因此，無論是從工作境遇并不比普通勞動者更好的角度，還是從“但書”實質(zhì)上所限制辭職的群體是弱勢群體中的弱勢群體而言， “但書”的規(guī)定均不妥適。

2.“但書”的規(guī)定甚至嚴(yán)苛于公務(wù)員辭職權(quán)的實現(xiàn)。公務(wù)員所擔(dān)負(fù)的公益性至少不比事業(yè)單位工作人員低，即便是以事業(yè)單位所擔(dān)負(fù)的公益性為借口，該“但書”也不具有正當(dāng)性。相對于事業(yè)單位工作人員而言，作為公職人員的公務(wù)員自然應(yīng)該更具有公益的性質(zhì)?！豆珓?wù)員法》第85條規(guī)定，公務(wù)員辭去公職，應(yīng)當(dāng)向任免機(jī)關(guān)提出書面申請。任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到申請之日起30日內(nèi)予以審批，其中對領(lǐng)導(dǎo)成員辭去公職的申請，應(yīng)自接到申請之日起90日內(nèi)予以審批。根據(jù)對該法的權(quán)威解釋，辭去公職是公務(wù)員的一項權(quán)利。勞動權(quán)是受憲法保護(hù)的每個公民的基本權(quán)利，公民擇業(yè)自由是公民勞動權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容。公民有權(quán)依法通過法定程序擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過法定程序不再擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)?！?0〕參見楊景宇、李飛主編：《中華人民共和國公務(wù)員法釋義》，法律出版社2005年版，第205頁。對于普通公務(wù)員來說，審批的時間只有30日，除該法第86條所規(guī)定的不得辭去公職的情形外，實際上都能獲得審批?？疾臁豆珓?wù)員法》第86條所規(guī)定的不得辭去公職的5種情形，亦不能說明該5種情形比事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)制度中“但書”對辭職權(quán)的限制更苛刻。第一種為未滿國家規(guī)定的最低服務(wù)年限的，即為中共中央組織部、人力資源和社會保障部關(guān)于《新錄用公務(wù)員任職定級規(guī)定》 所規(guī)定的5年，但該規(guī)定至少表明，5年后確定可以辭職，但于事業(yè)單位工作人員而言，“但書”可以直接約定不得辭職，或者辭職需要經(jīng)過事業(yè)單位批準(zhǔn)，前述案例已顯示司法實踐甚至支持該種不得辭職或辭職經(jīng)批準(zhǔn)的約定；第二種為涉及國家秘密等特殊職位任職或離開上述職位不滿國家規(guī)定的脫密期限的，該規(guī)定從國家利益的考量上具有正當(dāng)性，且這種涉密公務(wù)員并不具有普遍性，因此，并不能說公務(wù)員辭職權(quán)實現(xiàn)的條件比事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)實現(xiàn)的條件嚴(yán)苛；第三種為重要公務(wù)尚未處理完畢，且須由本人繼續(xù)處理的，這與事業(yè)單位工作人員辭職前必須完成工作交接的規(guī)定并無本質(zhì)區(qū)別，而且須由本人繼續(xù)處理的公務(wù)只是特殊情形，況且該公務(wù)處理完畢之后是可以確定辭職；第四種為正在接受審計、紀(jì)律審查、監(jiān)察調(diào)查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未終結(jié)的，這是公務(wù)員自身的違法行為所導(dǎo)致對其辭職權(quán)的限制，自然具有正當(dāng)性；第五種為兜底條款，即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他不得辭去公職的情形，但實際上現(xiàn)行立法并無另外規(guī)定不得辭去公職的情形。而“但書”的規(guī)定有可能根本性地剝奪了事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)，即便是以事業(yè)單位工作人員所擔(dān)負(fù)的公益性為理由，相對于公務(wù)員而言，“但書”規(guī)定亦不具正當(dāng)性。

其三，事業(yè)單位聘用合同中普遍適用“但書”可能引致的負(fù)面效應(yīng)。

1.可能導(dǎo)致事業(yè)單位所供養(yǎng)的工作人員成為群體性庸人。作為一個龐大而特殊的群體，事業(yè)單位工作人員主要分布在具有公立性質(zhì)的學(xué)校、科研院所及醫(yī)院等機(jī)構(gòu)。由于事業(yè)單位之間的地域、行政級別以及單位平臺高低的差別，比如，我國大學(xué)之前有985、211、重點與非重點大學(xué)以及現(xiàn)在的雙一流與非雙一流大學(xué)等區(qū)別；即便是基礎(chǔ)教育中的高中、初中與小學(xué)，也有省級重點與非重點的差別；再如，我國按照《醫(yī)院分級管理標(biāo)準(zhǔn)》，醫(yī)院經(jīng)過評審，確定為三級，每級再劃分為甲、乙、丙三等，其中三級醫(yī)院增設(shè)特等，因此醫(yī)院共分三級十等。再加之事業(yè)單位存在套用行政級別的管理模式，因而不可否認(rèn)的是，事業(yè)單位之間各種類型的不同差異必然導(dǎo)致工作待遇、工作環(huán)境、發(fā)展機(jī)遇以及工作成就感的重大差距，而區(qū)域發(fā)展的不平衡進(jìn)一步加劇了這些方面的差距，所以事業(yè)單位工作人員的流動成為一個不可回避的問題。不允許事業(yè)單位工作人員向上、向優(yōu)流動的后果會導(dǎo)致事業(yè)單位的工作人員成為群體性庸人，因為努力與不努力所獲得的工作待遇、工作環(huán)境、發(fā)展機(jī)遇以及工作成就感完全相同，那么人的惰性本性使然，必然使這個群體全部成為不犯錯的庸人。更嚴(yán)重的是，如此還將導(dǎo)致事業(yè)單位缺乏公平競爭的環(huán)境，阻礙工作人員向上、向優(yōu)流動，這對事業(yè)單位所擔(dān)負(fù)的公益目標(biāo)而言可謂百害而無一利。

2.會阻礙優(yōu)秀人才合理流動、有更多的選擇權(quán)。比如，有大學(xué)要求工作人員評聘職稱后一定期限不允許調(diào)離，也就是限制曾經(jīng)為這個大學(xué)做過一定貢獻(xiàn)的人員流動，而不限普通人員離職。如此一來，這個群體中總體而言的非杰出群體可以自由選擇辭職，盡管不能選擇更好的平臺，但至少可以選擇待遇更好的區(qū)域；其當(dāng)然也可以選擇不辭職，只要不犯錯，事業(yè)單位并不能開除這些人員。反而是做出一定貢獻(xiàn)的相對而言更為杰出的群體則應(yīng)該繼續(xù)在原地“犧牲”。

3.會導(dǎo)致事業(yè)單位的集體性“懶政”。由于允許事業(yè)單位通過與其工作人員的另外約定，限制事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)，事業(yè)單位便會優(yōu)先選擇在聘用合同中約定其工作人員不得辭職，前述的案例表明了這種情況的客觀存在。從而不再對其人事管理的政策進(jìn)行創(chuàng)新，或創(chuàng)造出來的政策厚此薄彼，因為其只要在人事聘用合同中約定被“薄”的那個群體不得辭職即可，甚至可能出現(xiàn)以事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)群體的條件量身定制人才政策，當(dāng)前有些事業(yè)單位所創(chuàng)新出來的“人才工程”政策被戲稱為“走人工程”便是典型例證。而且這些事業(yè)單位非但不去反思其人才大量流失的原因，反而用拒絕辦理其工作人員重新就業(yè)所必需前提條件手續(xù)等方法與手段，卡住被“薄”的那個群體流動，讓這個群體真切地感受到“要走的時候才覺得自己真是個人才”。

由上分析可以推知，刪除“但書”的規(guī)定具有正當(dāng)性，而且刪除之后也不致影響事業(yè)單位公益性目標(biāo)的實現(xiàn)，也不意味著事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)的實現(xiàn)不受任何限制。詳言之，因《管理條例》對聘用合同相關(guān)問題未作規(guī)定的，可適用《勞動合同法》的規(guī)定，事業(yè)單位工作人員的辭職權(quán)做到如下兩方面的限制，就能夠保障其所擔(dān)負(fù)公益性目標(biāo)的實現(xiàn)：（1）工作交接的義務(wù)?！秳趧雍贤ā返?0條第2款規(guī)定，勞動者應(yīng)按雙方約定，辦理工作交接。因此，事業(yè)單位工作人員辭職前須先辦理工作交接，不會影響事業(yè)單位公益性事務(wù)的進(jìn)行。加之事業(yè)單位工作人員一般文化素養(yǎng)相對較高，極少出現(xiàn)在工作交接完全未落實的情況下突然離職的情況。（2）事業(yè)單位在支付專項培訓(xùn)費(fèi)用的前提下，其工作人員應(yīng)遵循服務(wù)期義務(wù)，否則需承擔(dān)違約責(zé)任。根據(jù)《勞動合同法》第22條的規(guī)定，事業(yè)單位為其工作人員提供專項培訓(xùn)費(fèi)用，可以約定服務(wù)期，工作人員違反服務(wù)期限約定，可以要求其支付不超過培訓(xùn)費(fèi)用的違約金。

（二）實現(xiàn)重新就業(yè)所需前提條件而生的爭議采用一裁終局

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的權(quán)威解釋，過去的勞動爭議處理機(jī)制存在勞動爭議處理周期長、效率低、勞動者維權(quán)成本高等問題。許多勞動者往往因拖不起時間、打不起官司而致合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)。為了使勞動爭議仲裁實現(xiàn)便捷、高效，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》作出了有針對性的制度設(shè)計：一裁終局。作為勞動爭議經(jīng)仲裁庭裁決后即行終結(jié)的制度，一裁終局能讓大量的勞動爭議案件解決在仲裁階段，無需拖至訴訟階段，如此一來可有效縮短勞動爭議案件的處理時間，提高勞動爭議的仲裁效率，及時保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?！?1〕參見信春鷹主編：《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法釋義》，法律出版社2008年版，第170頁。我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第47條規(guī)定了兩種針對用人單位一裁終局的情形，其一為小額仲裁，其二為標(biāo)準(zhǔn)明確的仲裁。根據(jù)勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估課題組的調(diào)研結(jié)論，一裁終局制度自2008年5月1日《勞動爭議調(diào)解仲裁法》施行以來，截至2013年年底，全國一裁終局的案件數(shù)量為23.8 萬件，說明6年來至少有23.8 萬勞動者受益于一裁終局制度?！?2〕參見勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估課題組：《勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估》，《中國勞動》2014年第5期。

然而，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》并未考慮勞動者辭職所生的勞動檔案、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移，以及勞動關(guān)系解除或終止證明的爭議也適用一裁終局制度，主要是因為勞動者重新就業(yè)需要勞動檔案與社會保險轉(zhuǎn)移以及解除或終止勞動關(guān)系證明的情形相對較少，即便是存在該類情形，勞動者除了選擇仲裁與訴訟外，還可選擇依據(jù)《勞動合同法》第77條的規(guī)定向勞動行政管理部門投訴，要求用人單位依據(jù)該法的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任，通過行政執(zhí)法程序快速解決這些爭議。這也是司法實務(wù)中極少出現(xiàn)這類案例的原因之一。

于事業(yè)單位工作人員而言，這種狀況則完全相反。如前所述，人事檔案與社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移，以及解除或終止人事聘用關(guān)系的證明是事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)的前提條件。而實現(xiàn)該前提條件耗時耗力，一定程度上剝奪了事業(yè)單位工作人員選擇法律程序?qū)崿F(xiàn)辭職權(quán)的機(jī)會。如果將此類爭議納入一裁終局的范圍，將會極大縮短爭議解決所需要的時間。因為《勞動爭議調(diào)解仲裁法》所規(guī)定仲裁的審限為45天，即便是加上案情復(fù)雜延長的15天，也不超過60天。況且此類爭議都不太可能納入案情復(fù)雜的范圍，所以通過法律程序?qū)崿F(xiàn)重新就業(yè)的前提條件所需要的時間一般只需45天。由于重新就業(yè)所需的前提條件具有人身性，直接關(guān)系到事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)的自由，不管是在人權(quán)理論還是在人權(quán)實踐中，自由都是人最為基本的權(quán)利，該權(quán)利在勞動方面體現(xiàn)為勞動自由權(quán)，勞動者有權(quán)選擇所從事勞動的形式、時間及方式，可以決定為誰勞動，也就是說，勞動者具有擇業(yè)自主權(quán)?！?3〕參見林嘉：《勞動法的原理、體系與問題》，法律出版社2016年版，第206頁。而擇業(yè)自主權(quán)必須有勞動法上的辭職權(quán)為保障。因此，事業(yè)單位拒絕履行這些行為導(dǎo)致?lián)駱I(yè)自主權(quán)乃至對勞動自由權(quán)的限制不具有法律上的正當(dāng)性，仲裁機(jī)構(gòu)也不可能作出拒絕工作人員辦理重新就業(yè)所需前提條件相關(guān)手續(xù)請求的裁決，而且將此類爭議納入一裁終局的范圍并不會減損事業(yè)單位的利益。理由是，如果事業(yè)單位為其工作人員提供專項培訓(xùn)費(fèi)用而與其工作人員在聘用合同中約定了違約金，其可以另行提起仲裁以主張違約金，但絕無以此作為拒絕辦理事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)所必需前提條件手續(xù)的正當(dāng)理由。實際上，事業(yè)單位工作人員在生效法律文書認(rèn)定其應(yīng)該支付違約金的前提下，鑒于其事業(yè)單位工作人員身份，加之當(dāng)前司法系統(tǒng)實行的失信被執(zhí)行人制度，一般不會存在不履行生效裁決的可能性。我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》已將標(biāo)準(zhǔn)明確的仲裁納入一裁終局制度，只是將其限定為因執(zhí)行國家的勞動標(biāo)準(zhǔn)在工作時間、休息休假、社會保險等方面發(fā)生的爭議。所謂國家勞動標(biāo)準(zhǔn)，是指國家對勞動領(lǐng)域內(nèi)規(guī)律性出現(xiàn)的事物或行為進(jìn)行規(guī)范，以定量或定性形式作出的統(tǒng)一規(guī)定，我國以勞動法為核心的勞動標(biāo)準(zhǔn)體系基本涵蓋了勞動領(lǐng)域的主要方面，包括工作時間、休息休假、社會保險等?！?4〕同前注〔41〕，信春鷹主編書，第174頁。而且相關(guān)規(guī)范性文件也對事業(yè)單位工作人員重新就業(yè)所需前提條件等事項有明確要求，實踐中已形成了固定做法，也可納入標(biāo)準(zhǔn)明確的仲裁。在具體制度上，只需要將《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第47條第2項的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整即可，即將該項規(guī)定的“因執(zhí)行國家的勞動標(biāo)準(zhǔn)在工作時間、休息休假、社會保險等方面發(fā)生的爭議”調(diào)整為“因執(zhí)行國家的勞動標(biāo)準(zhǔn)在工作時間、休息休假、社會保險以及因解除或終止勞動關(guān)系產(chǎn)生的勞動者檔案、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與出具終止或解除勞動關(guān)系證明等方面發(fā)生的爭議?！薄?5〕如此調(diào)整之后，對勞動者辭職權(quán)的實現(xiàn)也更為有利，實務(wù)中也有勞動者因為通過法律程序?qū)崿F(xiàn)重新就業(yè)的條件（包括勞動檔案與社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移以及解除或終止人事聘用關(guān)系的證明）所需要的時間過長而只得放棄選擇通過法律程序?qū)崿F(xiàn)辭職權(quán)。因此，將重新就業(yè)條件的爭議納入一裁終局范圍之后，對于需要轉(zhuǎn)移勞動檔案與社會保險關(guān)系以及需要解除或終止人事聘用關(guān)系證明的勞動者而言，可以通過法律程序快捷地實現(xiàn)辭職權(quán)。

（三）法律責(zé)任制度的明確適用與專門性質(zhì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立

其一，事業(yè)單位的違法行為本應(yīng)根據(jù)《勞動合同法》第84條第2款、第89條的規(guī)定向辭職的工作人員承擔(dān)民事賠償責(zé)任，但因《勞動合同法》適用于事業(yè)單位與其工作人員之間基于辭職所生的爭議案件的前提是法律、行政法規(guī)與國務(wù)院并不存在另外的規(guī)定。司法實務(wù)中法院通常會以缺乏法律明定為由拒絕工作人員提出的民事賠償，在檢索到的唯一一例工作人員提出民事賠償?shù)陌咐?，一審法院認(rèn)為該主張因無法律規(guī)定而不予支持?！?6〕參見云南省昆明市中級人民法院（2016）云01民終4485號民事判決書。因為《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》（法函〔2004〕30號）對事業(yè)單位人事爭議案件是否適用《勞動合同法》再次予以明確，該答復(fù)明確《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2003〕13號）第1條規(guī)定“適用《勞動法》的規(guī)定處理”，是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《勞動法》的有關(guān)規(guī)定。從而使法院必須窮盡查找人事法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，也即《勞動合同法》第96條所規(guī)定的法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院的另有規(guī)定，這也是司法實務(wù)中認(rèn)為事業(yè)單位工作人員主張損害賠償缺乏法律依據(jù)的原因所在。為此，有必要通過司法解釋，明確如果事業(yè)單位拒絕辦理其工作人員重新就業(yè)所需手續(xù)的違法行為，該工作人員主張事業(yè)單位依據(jù)《勞動合同法》的規(guī)定承擔(dān)民事賠償責(zé)任，法院應(yīng)依法予以支持。

其二，拒絕辦理其工作人員重新就業(yè)所需手續(xù)的違法行為，本應(yīng)依據(jù)《勞動合同法》第84條第2款、第89條的規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任，由行政機(jī)關(guān)責(zé)令其限期退還，并以每人500元以上2 000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，或責(zé)令其出具解除或終止人事關(guān)系的證明。盡管該罰款的金額相對較少，但行政機(jī)關(guān)責(zé)令其承擔(dān)限期退還或改正的法律責(zé)任，事業(yè)單位還是會有所顧忌。而且如果事業(yè)單位拒絕履行行政決定，行政執(zhí)法部門可依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

然而，當(dāng)前的人事行政執(zhí)法存在兩個問題：（1）行政執(zhí)法權(quán)必須基于法律明定，但《勞動合同法》所規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)是針對勞動者與用人單位，并未明確規(guī)定可以針對事業(yè)單位。若勞動行政部門到事業(yè)單位執(zhí)法，可能違背行政執(zhí)法權(quán)法定的基本原則；（2）或許正是基于前述第一點的疑慮，導(dǎo)致勞動行政部門沒有針對事業(yè)單位違反《勞動合同法》設(shè)立專門的執(zhí)法部門，以至于事業(yè)單位工作人員投訴無門。為此，有必要通過法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，勞動行政部門有權(quán)對事業(yè)單位因拒絕辦理其工作人員重新就業(yè)所需手續(xù)的違反《勞動合同法》的行為進(jìn)行行政執(zhí)法，并在勞動行政部門設(shè)立專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。鑒于《管理條例》對事業(yè)單位人事管理的專門性，可在其第九章中增加一條規(guī)定，即“事業(yè)單位違反《勞動合同法》的規(guī)定，勞動行政部門應(yīng)依據(jù)《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定責(zé)令其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；事業(yè)單位工作人員可以要求勞動行政部門依法處理。”如此一來，勞動行政部門對事業(yè)單位的行政執(zhí)法便有了法律依據(jù)，在事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)受到限制時不再投訴無門，事業(yè)單位存在扣押其工作人員人事檔案、拒絕辦理社會保險轉(zhuǎn)移手續(xù)以及拒絕出具解除或終止人事聘用關(guān)系證明的行為必須依法承擔(dān)行政責(zé)任。

四、結(jié)語

勞動權(quán)是我國憲法規(guī)定的一項基本權(quán)利，〔47〕我國憲法學(xué)界通常把《憲法》第42 條第1 款“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)”概括為“勞動權(quán)”。參見王德志：《論我國憲法勞動權(quán)的理論建構(gòu)》，《中國法學(xué)》2014年第3 期。擇業(yè)自主權(quán)是其必然應(yīng)有的內(nèi)容，也是大部分國家憲法所規(guī)定勞動權(quán)的基本內(nèi)容。〔48〕有學(xué)者比較研究了世界107部憲法，得到明確規(guī)定職業(yè)自由的占55.1%的結(jié)論。參見王惠玲：《成文憲法的比較研究——以107 部憲法文本為研究對象》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第101頁。事業(yè)單位工作人員所從事的工作本質(zhì)上是勞動，在身份上首先是普通勞動者。2005年出臺的《公務(wù)員法》將事業(yè)單位工作人員排除在外，〔49〕根據(jù)《公務(wù)員法》第2條之規(guī)定，公務(wù)員必須符合三個條件，即依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。根據(jù)權(quán)威解釋，財政供養(yǎng)人員的很大一部分，如公立學(xué)校的老師、科研院所的科研人員等，雖由國家負(fù)擔(dān)其工資福利，但不屬于公務(wù)員，因為他們不具備另外兩個條件，即履行公職和納入國家行政編制。參見前注〔40〕，楊景宇、李飛等主編書，第7頁。從一個側(cè)面表明在立法上已將事業(yè)單位工作人員同普通勞動者同等對待。事業(yè)單位工作人員這個在2014年就達(dá)到3 153萬的群體理應(yīng)獲得與普通勞動者同等的保護(hù)?！?0〕參見姚奕：《我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個 事業(yè)編制3153萬人》，http://renshi.people.com.cn/n/2014/0515/c139617-25022183.html, 2019年1月23日訪問。正如學(xué)者所言：“如果不對勞動者辭職權(quán)提供切實的保障，無異于剝奪了勞動者自由選擇職業(yè)的權(quán)利?！薄?1〕劉洲：《離開的自由——勞動者辭職權(quán)研究》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2009年第1期。反之，只有事業(yè)單位工作人員辭職權(quán)獲得了切實的法律保障，方可實現(xiàn)自由擇業(yè)的權(quán)利。惟其如此，新一輪國家事業(yè)單位人事改革“促進(jìn)人員自由流動”的基本精神才能得以落實。