“三維”視角下精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的評價標(biāo)準(zhǔn)體系

2013年11月，習(xí)近平總書記調(diào)研湘西扶貧工作時，強(qiáng)調(diào)扶貧要因地制宜，并提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念；2014年，國務(wù)院扶貧辦制定了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，我國正式啟動精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧政策極大彌補(bǔ)了傳統(tǒng)粗放式扶貧方向不明、內(nèi)容不清、針對性不強(qiáng)的缺陷，是黨和國家為完成脫貧目標(biāo)任務(wù)而制定的行動準(zhǔn)則，是脫貧攻堅(jiān)的保證，是民生福祉的保障。

審計(jì)全覆蓋是當(dāng)前審計(jì)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)。從2013年首次提出“審計(jì)全覆蓋”的理念，到2016年“審計(jì)全覆蓋”首次寫入政府工作報(bào)告，“審計(jì)全覆蓋”的理念不斷深化，措施不斷完善。審計(jì)全覆蓋要求審計(jì)監(jiān)督重大政策措施落實(shí)情況，對精準(zhǔn)扶貧實(shí)施審計(jì)全覆蓋勢在必行。

對精準(zhǔn)扶貧這一公共政策實(shí)施全覆蓋審計(jì)，評價標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建十分重要。本文通過嵌入政策生命周期理論，從“形式、事實(shí)、價值”三個維度構(gòu)建涵蓋政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估和政策循環(huán)在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)體系，以促進(jìn)理論成果落地，為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策績效審計(jì)提供理論指導(dǎo)和實(shí)務(wù)借鑒。

一、構(gòu)建思路及原則

筆者沿著公共政策的作用路徑，從“形式、事實(shí)、價值”三個維度來構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評價指標(biāo)體系，力求實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系對精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的全覆蓋。指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中嚴(yán)格遵守較為廣泛采用的評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則——“SMART”和“CREAM”原則，即Specific明確、Measurabl可衡量、Achievable可實(shí)現(xiàn)、Relevant相關(guān)性、Tirae-bound時限性和Clear清楚、Relevant相關(guān)、Economic經(jīng)濟(jì)、Adequate充分、Monitorable可監(jiān)測。針對精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)內(nèi)容廣泛等特征，在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時充分考慮精準(zhǔn)扶貧的生命周期，分階段分內(nèi)容構(gòu)建評價指標(biāo)體系。同時，我們力求精簡，采用實(shí)務(wù)指導(dǎo)性較強(qiáng)的指標(biāo)，并在指標(biāo)選擇的過程中強(qiáng)調(diào)受眾群體的參與程度和精準(zhǔn)扶貧政策重在長效脫貧即強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則。構(gòu)建思路如圖1所示。

圖1 精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建思路圖

二、基于公共政策作用路徑的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)體系的指標(biāo)選取

根據(jù)精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的作用路徑與邏輯框架，可以從“形式、事實(shí)、價值”三個維度對精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行界定，確定每個維度的審計(jì)內(nèi)容，進(jìn)而根據(jù)全覆蓋的深度和廣度確定審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，詳見圖2。

圖2 基于公共政策的作用路徑與邏輯框架分析圖

（一）形式維度，考核政策落地及資金分配

形式維度的審計(jì)屬于源頭審計(jì)，強(qiáng)調(diào)對該項(xiàng)公共政策在區(qū)域內(nèi)的政策落地程度的評價。各個地區(qū)地理?xiàng)l件、自然環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)政策各有不同，不可能采用同一個模式來解決所有區(qū)域的貧困問題。因此，精準(zhǔn)扶貧政策形式維度應(yīng)重點(diǎn)考察精準(zhǔn)扶貧政策和該地區(qū)致貧因素的契合程度、政策執(zhí)行過程中的資金投入情況以及政策的可行性?；诖耍P者從精準(zhǔn)扶貧政策落地、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施保障和扶貧資金投入管理三個維度選擇指標(biāo)，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策形式維度的評價標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評價形式維度的指標(biāo)體系

（二）事實(shí)維度，考核政策實(shí)施進(jìn)程及資金使用

精準(zhǔn)扶貧政策事實(shí)維度的審計(jì)，應(yīng)以項(xiàng)目為抓手來執(zhí)行，即從精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中確立的具體幫扶項(xiàng)目入手來執(zhí)行審計(jì)工作，將審計(jì)工作細(xì)化到對該項(xiàng)目的執(zhí)行情況和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核。審計(jì)過程中，對所確立的某一類精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目設(shè)立具體的評價流程和評價指標(biāo)體系。應(yīng)重點(diǎn)考核扶貧項(xiàng)目的管理情況，其中最為重要的是扶貧項(xiàng)目的資金使用情況，因此，筆者選取扶貧項(xiàng)目管理和扶貧資金使用兩個維度來設(shè)置指標(biāo)實(shí)施評價。

在這兩個維度的審計(jì)過程中，扶貧項(xiàng)目管理可以通過項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行情況和項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理制度設(shè)置及執(zhí)行情況來評價；扶貧資金使用情況的評價需要對扶貧資金的投入使用情況進(jìn)行審計(jì)，同時也對存量資金情況進(jìn)行審計(jì)，以判定相關(guān)職能部門是否存在懶政行為。構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策事實(shí)維度的評價標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評價事實(shí)維度的指標(biāo)體系

（三）價值維度，考核政策落實(shí)成效及資金審計(jì)

價值維度即結(jié)果維度，重點(diǎn)考核政策落實(shí)后執(zhí)行的結(jié)果及績效，公共政策投入產(chǎn)生的各類效果均為價值維度的審計(jì)內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的直接目標(biāo)是幫助貧困戶提高收入和生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)財(cái)富的積累，從長遠(yuǎn)看，精準(zhǔn)扶貧還應(yīng)幫助貧困戶建立長效脫貧機(jī)制，扶貧項(xiàng)目的建立也應(yīng)該考慮政策目標(biāo)的社會價值和生態(tài)價值的實(shí)現(xiàn)程度。因此，可通過經(jīng)濟(jì)效果、生態(tài)效果和社會效果三個維度進(jìn)行考核。首先，經(jīng)濟(jì)效果主要考核精準(zhǔn)扶貧資金的投入績效，這種投入績效應(yīng)重點(diǎn)考核長期造血能力，即是否幫助貧困戶建立長效脫貧機(jī)制。其次，在考慮經(jīng)濟(jì)效果的同時，還需要考核其對經(jīng)濟(jì)社會全面和諧發(fā)展作出的貢獻(xiàn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、社會保障措施、醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平等方面的改善情況。最后，生態(tài)效果要考核在扶貧政策執(zhí)行過程中是否對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，以及對當(dāng)?shù)鼐用窬G色生活方式的優(yōu)化程度。構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策價值維度的評價標(biāo)準(zhǔn)如表3，該維度的指標(biāo)均為定量評價指標(biāo)。

（四）指標(biāo)設(shè)置說明及預(yù)處理

考慮到精準(zhǔn)扶貧評價涉及面廣，很多指標(biāo)不能通過量化指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)兼具定性和定量評價的指標(biāo)。評價中還應(yīng)加入政策受益者的直觀評價，如對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的滿意程度等，指標(biāo)的選取應(yīng)力求全面客觀?？紤]到所獲得的數(shù)據(jù)均為原始數(shù)據(jù)，需要進(jìn)行統(tǒng)一性處理，即評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，筆者選擇的方法是目標(biāo)值指數(shù)法。該方法是將原始數(shù)據(jù)區(qū)分為正負(fù)指標(biāo)之后，將其統(tǒng)一到0-1之間，從0-1表示水平逐漸增加。指標(biāo)中有些為正效益指標(biāo)，我們使用公式1對該指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一化處理；反之則使用公式2。指標(biāo)體系中的定性指標(biāo)，我們采用直接賦值的方法進(jìn)行處理，表格中定性評價指標(biāo)的分值換算如表4。

表3 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評價價值維度的指標(biāo)體系

正效益指標(biāo)：

負(fù)效益指標(biāo)：

表4 評價等級及分值對應(yīng)表

三、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧全覆蓋審計(jì)的對策建議

（一）利用大數(shù)據(jù)提高審計(jì)效率

利用大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)是首選，可引入分類、聚類、異常、演化等挖掘分析技術(shù)，充分利用統(tǒng)計(jì)分析軟件，拓寬數(shù)據(jù)分析方式。同時，還可以通過云計(jì)算技術(shù)，制定云間接口，推動開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)模式，通過網(wǎng)絡(luò)平臺對被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行集中分析、驗(yàn)證核查，實(shí)施對重點(diǎn)數(shù)據(jù)動態(tài)的實(shí)時監(jiān)控。

（二）第三方評估

第三方機(jī)構(gòu)憑借其獨(dú)立的地位和業(yè)務(wù)專長能力，可以對精準(zhǔn)扶貧的工作成效做出客觀、獨(dú)立、公正、精準(zhǔn)的評價，增強(qiáng)評估結(jié)果的科學(xué)性，提高政府績效評估報(bào)告的公信力與可信度。在實(shí)踐過程中，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新第三方評估機(jī)制，優(yōu)化第三方評估路徑，充分發(fā)揮其政策效應(yīng)。

（三）完善精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)檢測機(jī)制

鑒于精準(zhǔn)扶貧政策的作用路徑需要經(jīng)歷政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估和政策循環(huán)，政策效果的顯現(xiàn)需要較長的周期，對精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)也不能一蹴而就，需要建立長效、連續(xù)的審計(jì)評估機(jī)制，做到全過程跟蹤審計(jì)。一是及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題并解決問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的威懾力，提高精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確度，加強(qiáng)對扶貧資金投向、扶貧項(xiàng)目選擇的監(jiān)管，保障精準(zhǔn)扶貧的順利實(shí)施和投入的扶貧資金發(fā)揮最大功效。二是建立動態(tài)地審計(jì)評估的貧困退出機(jī)制，保障政策的可持續(xù)性，防止脫貧后再次返貧。