區(qū)級(jí)層面推動(dòng)“多規(guī)合一”的方法探討
——以成都市金牛區(qū)為例

王 楠

(成都市城市設(shè)計(jì)研究中心中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都610041)

現(xiàn)階段，國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃各個(gè)部門之間的多樣訴求，各部門編制的規(guī)劃在定位、側(cè)重點(diǎn)上都不盡相同，難以落實(shí)在一個(gè)空間上［1］。當(dāng)前對(duì)于多規(guī)合一方法和的理論探索，主要面向解決多規(guī)矛盾，協(xié)調(diào)差異問題等方面，研究單元多是市域范圍。主要的方法有：規(guī)劃管理部門合并、平臺(tái)搭建、差異協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建等等［2-3］，這些方法能夠在宏觀層面優(yōu)化空間資源配置。但是，為加強(qiáng)管理，在一些特大城市的中心城區(qū)常下設(shè)轄區(qū)一級(jí)政府，因此也產(chǎn)生了權(quán)責(zé)劃分上的矛盾。區(qū)級(jí)規(guī)劃部門作為規(guī)劃體系中承上啟下的環(huán)節(jié)，肩負(fù)著產(chǎn)業(yè)引入、建設(shè)實(shí)施等更現(xiàn)實(shí)的職責(zé)，各類規(guī)劃矛盾沖突更為嚴(yán)峻和集中，因此在落實(shí)市上原則的基礎(chǔ)上，需要一個(gè)更加面向?qū)嵤┑姆椒ê腕w制。本文以區(qū)級(jí)層面為切入點(diǎn)，以成都市金牛區(qū)為研究對(duì)象，通過回顧成都市規(guī)劃管理事權(quán)地劃分，思考城市規(guī)劃的角色演變與城市發(fā)展之間的關(guān)系，探討區(qū)級(jí)規(guī)劃部門在多規(guī)合一中的重點(diǎn)工作和實(shí)施方法。

1 城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的回顧

1.1 1955～1978年階段，集中管理階段

新中國(guó)成立初期，百業(yè)待興，城市規(guī)劃作也逐步開展。1955年，成都市第一版城市規(guī)劃獲國(guó)家審批，第一次成為成都市發(fā)展建設(shè)的依據(jù)。規(guī)劃確定了城市用地布局，明確了各項(xiàng)用地的功能，為后續(xù)規(guī)劃工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。1968年的文革期間，城市規(guī)劃工作一度停滯。隨著文革逐漸結(jié)束，規(guī)劃管理工作恢復(fù)運(yùn)行。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制相匹配，總體上來說是集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

1.2 1978～1989，權(quán)限逐步下放

政府肯定了規(guī)劃的“龍頭”引領(lǐng)作用，提出了“以干道建設(shè)帶動(dòng)其他城市建設(shè)”的引領(lǐng)方針，狠抓城市治理，加強(qiáng)居住配套建設(shè)，填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施缺口。1979年重組了成都市規(guī)劃局后，編制了新的城市總體規(guī)劃，并在1984年正式批準(zhǔn)。這一階段城市發(fā)展迅速，人們生活水平不斷提高，商業(yè)發(fā)展迅速，加劇了交通、能源的矛盾。1985年進(jìn)行了補(bǔ)充，并進(jìn)一步在管理上加強(qiáng)建設(shè)，加上1989年《城市規(guī)劃法》的頒布，規(guī)劃正式有法可依。隨后對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步明確了各區(qū)的發(fā)展方向。1984年成都市規(guī)劃委員會(huì)正式成立，規(guī)劃辦公室為行使規(guī)劃管理職能的具體機(jī)構(gòu)，市轄各區(qū)的建委，一般都設(shè)有規(guī)劃室(科、股)，主管當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)的規(guī)劃管理工作。

在這一時(shí)期，全國(guó)的很多地區(qū)都在嘗試逐步下放規(guī)劃的權(quán)限，將一些規(guī)劃、計(jì)劃?rùn)?quán)限逐步下放到地區(qū)政府。比如上海市，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，開展了“放權(quán)讓利”的政策，賦予了地區(qū)，縣政府一些規(guī)劃、財(cái)政上的權(quán)限。

1.3 新時(shí)期，分級(jí)管理體制

1990年代以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地轉(zhuǎn)變，全國(guó)大批機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，規(guī)劃管理權(quán)限也出現(xiàn)了根本性地變革。市級(jí)、區(qū)級(jí)的規(guī)劃管理權(quán)限徹底分開，全國(guó)很多城市都建立起了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制，如上海、廣州等。在市、區(qū)兩級(jí)政府的基礎(chǔ)之下，形成了市、區(qū)、街道辦事處這樣三級(jí)的縱向管理體制，充分調(diào)動(dòng)基層政府的能動(dòng)性。在我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制中，有代表性的幾種模式有北京模式、上海模式、深圳模式、廣州模式等。

如規(guī)劃管理權(quán)限過于集中，則會(huì)降低決策的及時(shí)性和效率，降低基層主動(dòng)性，產(chǎn)生閉門造車等問題；如規(guī)劃管理權(quán)限過于分散，則會(huì)降低整體的調(diào)控能力，攤子過大，水平低下，重復(fù)建設(shè)，只重經(jīng)濟(jì)利益等問題。因此，協(xié)調(diào)好整體和局部的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的規(guī)劃管理體制，是規(guī)劃管理的核心問題。

2 過去金牛區(qū)規(guī)劃工作的特征及困境

金牛區(qū)是成都市的中心城區(qū)之一，也是成都市人口最多，發(fā)展最早的城區(qū)之一。區(qū)域面積108 km2，大部分為建成區(qū)，引進(jìn)的重大項(xiàng)目、業(yè)態(tài)提升、舊城改造等工作較多。過去，由于控規(guī)滿覆蓋編制時(shí)間的緊迫性導(dǎo)致控規(guī)編制未與屬地政府管理、市場(chǎng)多樣化需求緊密結(jié)合，因此隨著城市快速建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各級(jí)區(qū)政府和投資平臺(tái)公司近幾年頻繁申請(qǐng)控規(guī)調(diào)整。從2012年規(guī)劃編制思路逐步轉(zhuǎn)變，開始由區(qū)政府為主導(dǎo)編制城市設(shè)計(jì)，市規(guī)劃局根據(jù)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行控規(guī)調(diào)整，將區(qū)政府的訴求融合于控規(guī)編制中。但這主要是對(duì)部分重要區(qū)域的三維空間進(jìn)行了控制，對(duì)區(qū)域何時(shí)啟動(dòng)建設(shè)，引入何種產(chǎn)業(yè)并未進(jìn)行深入研究，且由于區(qū)政府各職能部門之間缺乏缺乏溝通，各自為陣，導(dǎo)致了大部分規(guī)劃仍然只是一幅“藍(lán)圖”，城市建設(shè)滯后發(fā)展。存在的特征和問題主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 采用分級(jí)垂直管理模式

金牛區(qū)規(guī)劃編制工作集中在市規(guī)劃局，金牛區(qū)分局負(fù)責(zé)非市屬重點(diǎn)區(qū)域的調(diào)規(guī)、審批、驗(yàn)收等工作，并協(xié)助市局進(jìn)行部分如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等非法定規(guī)劃的編制。其規(guī)劃管理體制與深圳的相似，區(qū)規(guī)劃局是市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府進(jìn)行配合，人員上由市局任命管理［4］。這樣做既能夠保證了規(guī)劃政策的落地和效果不走樣，局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，也能夠保證規(guī)劃政策的迅速宣傳。但是，這樣也導(dǎo)致了規(guī)劃的編制難以與市場(chǎng)需求、屬地政府的要求相結(jié)合，因此，各級(jí)平臺(tái)公司頻繁申請(qǐng)調(diào)規(guī)［5］。

2.2 多個(gè)主體編制的規(guī)劃各自為政，難以落實(shí)到同一空間上

整理成都市政府信息公開網(wǎng)站公布的政府機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，有編制和規(guī)劃管理職權(quán)的行政部門超過18個(gè)(表1)。區(qū)級(jí)政府和市級(jí)政府之間，在機(jī)構(gòu)數(shù)量和類別方面是對(duì)等的，一方面不利于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，另一方面，各部門均各自開展規(guī)劃編制工作，編制主體眾多，各自側(cè)重點(diǎn)不同規(guī)劃、國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)等部門各自有縱向?qū)蛹?jí)的銜接部門，編制、審批、監(jiān)督等職能自成體系，但卻未真正建立各個(gè)部門規(guī)劃之間的橫向?qū)优c協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃編制出來空間差異較大［6］，難以落實(shí)到一個(gè)空間上［7-8］。

表1 金牛區(qū)涉及城鄉(xiāng)空間管理事權(quán)的行政單位

2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不共享，規(guī)劃工作開展難度大

金牛區(qū)各部門在編制工作的開展時(shí)，各部門數(shù)據(jù)不共享，由部門各自持有。如統(tǒng)計(jì)局持有人口數(shù)據(jù)，發(fā)改局持有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)土局持有地形資料、基本農(nóng)田資料、土規(guī)資料，建交局持有道路交通資料以及建設(shè)資料，環(huán)保局持有河流水系資料，林業(yè)局持有林業(yè)調(diào)查資料，規(guī)劃局持有規(guī)劃資料，電力公司持有電力管線資料等。在規(guī)劃編制工作開展時(shí)，收集數(shù)據(jù)常常需要耗費(fèi)大量時(shí)間及人力，并且難度較大，很難收集。

2.4 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃難以實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)困難重重

目前，金牛區(qū)產(chǎn)規(guī)在編制過程中，與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃的銜接不足，導(dǎo)致可操作性差。另外在實(shí)施建設(shè)中，與街道辦、功能區(qū)、平臺(tái)公司、職能部門的橫向聯(lián)系不夠，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施過程遇到的問題，溝通不及時(shí)，沒有形成合力，導(dǎo)致大部分項(xiàng)目不能按計(jì)劃開工。

3 金牛區(qū)推動(dòng)多規(guī)合一工作的方法經(jīng)驗(yàn)

3.1 進(jìn)一步理順操作機(jī)制，形成對(duì)接窗口

針對(duì)上述問題，金牛區(qū)自2015年起進(jìn)行了一系列改革，通過理順體制機(jī)制，劃清職責(zé)邊界等方式，規(guī)劃管理層面進(jìn)行多規(guī)合一嘗試［9］。

2015年7月，金牛區(qū)通過《成都市金牛區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》，設(shè)立了人北中央商務(wù)區(qū)、環(huán)交大智慧城、國(guó)賓文旅商貿(mào)區(qū)、北部新城、環(huán)城生態(tài)區(qū)推進(jìn)辦和金牛高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等6個(gè)功能區(qū)。同時(shí)，根據(jù)六大功能區(qū)分別成立相對(duì)應(yīng)功能區(qū)推進(jìn)辦，全面管理轄區(qū)的規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施工作。在規(guī)劃編制體系上，市規(guī)劃局和區(qū)規(guī)劃分局做好統(tǒng)籌性的工作，而推進(jìn)辦的主要任務(wù)，是做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制和落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施工作(圖1)。

圖1 組織架構(gòu)工作思路

推進(jìn)辦模式的優(yōu)勢(shì)在于，一是能夠集合規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施兩套功能，節(jié)約各級(jí)政府、平臺(tái)公司之間的溝通成本，形成自上而下和自下而上的對(duì)接窗口；二是適合金牛區(qū)目前的以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)為主要目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀產(chǎn)規(guī)城規(guī)各自為政的格局，服務(wù)于金牛區(qū)整體的優(yōu)化升級(jí)；三是有利于激活區(qū)級(jí)規(guī)劃部門的主動(dòng)性，優(yōu)化全區(qū)空間資源的有效配置。利用推進(jìn)辦構(gòu)筑好的推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制基礎(chǔ)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)規(guī)帶動(dòng)城規(guī)，以規(guī)劃的引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)城市和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)(圖2)。

圖2 片區(qū)建設(shè)工作模式

3.2 以控規(guī)為主導(dǎo)，對(duì)多規(guī)進(jìn)行整合

構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)策劃+城市設(shè)計(jì)+控規(guī)編制+實(shí)施計(jì)劃”多位一體的規(guī)劃體系，以控規(guī)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)各類規(guī)劃的有機(jī)融合。將控規(guī)的土地利用控制規(guī)劃和道路工程規(guī)劃作為強(qiáng)制性內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)布局、城市形態(tài)、風(fēng)貌、色彩控制作為引導(dǎo)性內(nèi)容，根據(jù)道路工程和公共服務(wù)用地規(guī)劃制定近期實(shí)施計(jì)劃，變過去圖則式管理為一本“法定圖則”加一套“建設(shè)指南”。同時(shí)，制定“年度行動(dòng)計(jì)劃”，由各功能區(qū)推進(jìn)辦組織編制，實(shí)施，并納入政府目標(biāo)任務(wù)考核，確保片區(qū)道路和公服配套優(yōu)先建設(shè)，土地上市有序進(jìn)行，更加精細(xì)化地指導(dǎo)城市建設(shè)。根據(jù)政府統(tǒng)一建設(shè)安排，制定5年行動(dòng)計(jì)劃，使土地上市與公服、道路建設(shè)有效結(jié)合，達(dá)到最優(yōu)(圖3)。

圖3 控規(guī)編制模式建議

4 結(jié)束語

隨著城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，多規(guī)合一工作在未來許多年內(nèi)都是規(guī)劃管理部門工作的重點(diǎn)。區(qū)級(jí)規(guī)劃部門作為更貼近實(shí)施的前沿陣地，更加面向?qū)嵤┑亩嘁?guī)合一方法探索是規(guī)劃工作的必經(jīng)之路，通過進(jìn)一步理順操作機(jī)制，構(gòu)建政府與平臺(tái)公司的對(duì)接窗口，找到區(qū)級(jí)層面多規(guī)合一的工作抓手，將產(chǎn)規(guī)、城規(guī)、實(shí)施計(jì)劃合為一體，是區(qū)級(jí)規(guī)劃部門規(guī)劃工作科學(xué)決策的有效手段。

總之，金牛區(qū)城市規(guī)劃管理面臨的問題，與其他大城市中心區(qū)區(qū)級(jí)部門面臨的問題都有一定的相似性，金牛區(qū)規(guī)劃管理的模式對(duì)其他地區(qū)有一定的借鑒意義。