干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的理論技術(shù)分析與探討

徐翔宇，酈建強(qiáng)，李原園

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

一、旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控研究現(xiàn)狀

在我國幾千年的歷史進(jìn)程中，旱災(zāi)是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響最大的自然災(zāi)害之一。由旱災(zāi)引起的社會動蕩時(shí)有發(fā)生，如果統(tǒng)治者應(yīng)對不當(dāng)，甚至?xí)?dǎo)致改朝換代，因此如何降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)始終是歷代政府的執(zhí)政重心。我國古代為了降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)了都江堰、靈渠、中國大運(yùn)河等舉世聞名的水利工程，通過構(gòu)建區(qū)域水資源的調(diào)配和利用體系，減少干旱缺水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響；建立以糧食儲備為主的應(yīng)對策略，通過開倉賑災(zāi)等方式，降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。我國古代因受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和技術(shù)手段的限制，應(yīng)對旱災(zāi)是以被動應(yīng)急抗旱為主策略。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球氣候變化加劇、水資源需求增長、人口快速增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，旱災(zāi)的發(fā)生頻率、致災(zāi)強(qiáng)度和影響范圍都在顯著增大，旱災(zāi)對我國經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境造成的影響和損失越來越大，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)程度不斷增加，因此，建立我國旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控體系已勢在必行。

風(fēng)險(xiǎn)分析作為一種處理和應(yīng)對未知恐懼的手段，可以很好地幫我們解決這個(gè)問題?；陲L(fēng)險(xiǎn)分析的風(fēng)險(xiǎn)管理面向于決策制定，注重對不確定性的衡量，要求利益相關(guān)者的參與，考慮到自然和人類社會的相互作用，實(shí)施滾動的決策過程，是制定防災(zāi)、抗災(zāi)決策，減少災(zāi)害損失的最科學(xué)方法。旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理能夠?qū)崿F(xiàn)從被動抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃涌购?，是科學(xué)抗旱、減少旱災(zāi)損失的必由之路。

自19世紀(jì)末“風(fēng)險(xiǎn)”概念在西方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中被提出以來，已被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、工程、科學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域。近年，已經(jīng)有越來越多關(guān)于旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估的研究，而將旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)用在管理實(shí)踐上相對較少。Wilhite等（2000年）提出了預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，重視旱災(zāi)管理的規(guī)劃，應(yīng)該從危機(jī)管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理（Sonmez等，2005年）。Zamani等（2006年）指出資源保護(hù)和節(jié)約理論可以應(yīng)用于旱災(zāi)心理策略。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署（UNISDR）在2007年關(guān)于旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)緩減框架與實(shí)踐的報(bào)告中提出了以旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性為核心概念的干旱管理框架。薛麗等（2007年）認(rèn)為有效的干旱預(yù)警是旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)，也是有關(guān)管理部門和決策部門防旱抗旱、實(shí)施水利調(diào)度的決策依據(jù)。Marchildon等（2008年）認(rèn)為制度建設(shè)在降低區(qū)域旱災(zāi)脆弱性方面起著關(guān)鍵作用。喻朝慶（2009年）提出需要明確旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與量化標(biāo)準(zhǔn)，并將地下水作為抗旱戰(zhàn)略儲備物資。呂娟等（2013年）探討了我國干旱災(zāi)害管理的思路轉(zhuǎn)變和未來發(fā)展方向。屈艷萍等（2014年）基于致災(zāi)因子危險(xiǎn)性分析、承災(zāi)體暴露性分析和孕災(zāi)環(huán)境脆弱性分析，構(gòu)建了旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略框架。張強(qiáng)等（2014年）從規(guī)劃、評估、應(yīng)對、防災(zāi)、制度等角度系統(tǒng)論述了氣候變化背景下干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主要策略。金菊良等（2014年）根據(jù)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制系統(tǒng)地闡述了旱災(zāi)系統(tǒng)，分析了其控制性因數(shù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控。金菊良等（2016年）系統(tǒng)論述了旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的基本概念、識別、評估和調(diào)控4個(gè)方面關(guān)鍵技術(shù)的研究進(jìn)展以及存在的問題。

二、旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的理論

1.旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的概念與特征分析

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)指干旱事件發(fā)生的可能性及可能產(chǎn)生的不利影響的綜合度量（屈艷萍等，2014年）。從區(qū)域?yàn)?zāi)害系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為干旱是旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的致災(zāi)因子、是風(fēng)險(xiǎn)源，干旱的時(shí)空規(guī)模會影響旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的大小。而干旱并不一定會產(chǎn)生旱災(zāi)，只有當(dāng)干旱發(fā)展到一定程度之后才會對承災(zāi)體產(chǎn)生旱災(zāi)損失。這個(gè)產(chǎn)生旱災(zāi)損失的干旱程度閾值，與承災(zāi)體的適應(yīng)性和抗旱能力有關(guān)。孕災(zāi)環(huán)境在旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的形成過程中處于重要地位，它不僅會通過抗旱能力影響旱災(zāi)損失的產(chǎn)生與否，也會影響旱災(zāi)損失規(guī)模對于干旱程度的敏感性。適應(yīng)性和敏感性通過孕災(zāi)環(huán)境中受致災(zāi)因子不利影響的承災(zāi)體要素才能體現(xiàn)出來，把這些承災(zāi)體要素及其分布稱作暴露性，它是承災(zāi)體在時(shí)間和空間上與致災(zāi)因子的一種接觸，是致災(zāi)因子與承災(zāi)體在孕災(zāi)環(huán)境中相互作用的結(jié)果。暴露性、適應(yīng)性、敏感性和抗旱能力綜合反映了承災(zāi)體在旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展過程中的作用，把這四個(gè)特性統(tǒng)稱為承災(zāi)體的脆弱性。承災(zāi)體的脆弱性是旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必要條件，是由干旱到旱災(zāi)損失的中間紐帶。因此，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是在不穩(wěn)定的孕災(zāi)環(huán)境中具有危險(xiǎn)性的干旱事件經(jīng)承災(zāi)體的脆弱性傳遞、作用于承災(zāi)體而導(dǎo)致承災(zāi)體未來可能損失的規(guī)模及其發(fā)生概率，可簡要地把旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定義為干旱發(fā)生的可能性分布函數(shù)及干旱導(dǎo)致?lián)p失（旱災(zāi)損失）的可能性分布函數(shù)的總稱。其中，干旱發(fā)生的可能性分布函數(shù)稱為干旱風(fēng)險(xiǎn)，它是狹義的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，屬于自然屬性的范疇；因干旱所導(dǎo)致?lián)p失（旱災(zāi)損失）的可能性分布函數(shù)稱為旱災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)，它是廣義的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，屬于自然屬性與社會屬性相復(fù)合的范疇，反映了旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征。

根據(jù)干旱發(fā)生和發(fā)展的特點(diǎn)，以及干旱災(zāi)害鏈的演變特征，可以推斷旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、動態(tài)性、傳遞性和可調(diào)控性等特征。

（1）不確定性

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性(隨機(jī)性)是源于發(fā)生干旱事件的特征，干旱發(fā)生的范圍、時(shí)間和強(qiáng)度都具有隨機(jī)性，旱災(zāi)受各種自然和人類活動因素共同影響，因此旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也具有隨機(jī)性。另外，不確定性也可能來自對干旱事件規(guī)律認(rèn)識的不充分性，由于人們對未來孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體的變化認(rèn)識不充分，導(dǎo)致人們對未來干旱和旱災(zāi)的預(yù)測具有較大的不確定性。

（2）動態(tài)性

干旱烈度、歷時(shí)和范圍，以及旱災(zāi)影響程度都是隨時(shí)間動態(tài)變化的，因此,旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也具有隨時(shí)間變化的動態(tài)性。

（3）傳遞性

干旱風(fēng)險(xiǎn)具有兩類傳遞性：一是內(nèi)部傳遞性，就是從干旱風(fēng)險(xiǎn)向旱災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)傳遞的特性；二是外部傳遞性，就是旱災(zāi)具有向其他災(zāi)害傳遞的可能性，從而形成災(zāi)害鏈。

（4）可調(diào)控性

通過發(fā)揮承災(zāi)體的主觀能動性，可降低或規(guī)避旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，因此旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有可調(diào)控性。

2.旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的基本原理

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的整體調(diào)控是構(gòu)建全方位協(xié)同化調(diào)控體系，旨在從形成區(qū)域旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的全過程全要素角度出發(fā)，通過對旱災(zāi)系統(tǒng)承災(zāi)體的合理調(diào)節(jié)，維系整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的前提下，合理調(diào)配水資源的時(shí)空分布，把水循環(huán)過程中的整體水分虧缺降到最低，使旱災(zāi)造成的損失和影響控制在可接受的范圍。從水循環(huán)角度來看，水循環(huán)中“大氣過程、地表過程、土壤過程、地下過程”任一環(huán)節(jié)發(fā)生水分虧缺現(xiàn)象均會導(dǎo)致干旱，只有緩解水分虧缺現(xiàn)象，才能有效應(yīng)對旱災(zāi)。從旱災(zāi)系統(tǒng)角度來看，基于風(fēng)險(xiǎn)理念的旱災(zāi)系統(tǒng)組成包括致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體、考慮自適應(yīng)的抗旱能力等4個(gè)子系統(tǒng)?？购禍p災(zāi)工作的核心就是基于某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的基本狀況，通過對旱災(zāi)系統(tǒng)中4個(gè)子系統(tǒng)相互作用影響的分析，著力緩解水循環(huán)中的水分虧缺對經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的影響，減少危險(xiǎn)性、規(guī)避暴露性、降低脆弱性，最大限度地減輕旱災(zāi)帶來的影響和損失。

對于承災(zāi)體而言，通過構(gòu)建水資源—經(jīng)濟(jì)社會—生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展模式，使得經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局總體上適應(yīng)區(qū)域水循環(huán)水分虧缺的特點(diǎn)和干旱的總體特征，構(gòu)建適應(yīng)能力強(qiáng)、抗旱風(fēng)險(xiǎn)程度高的承災(zāi)體總體格局。對于抗旱能力而言，在加強(qiáng)水資源需求管理、提高水資源利用效率、保護(hù)水資源與生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化水資源配置、完善水資源配置格局基礎(chǔ)上，通過水利工程抗旱能力挖掘、抗旱應(yīng)急備用水源工程體系建設(shè)、旱情監(jiān)測預(yù)警和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)、抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)等，構(gòu)建現(xiàn)代抗旱減災(zāi)體系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)對干旱的適應(yīng)能力和應(yīng)對能力，盡可能降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控通過降低干旱期水循環(huán)過程中整體水分虧缺程度，盡可能保證經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，尋找水資源—經(jīng)濟(jì)社會—生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的可行途徑，實(shí)現(xiàn)旱災(zāi)系統(tǒng)中致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體、考慮自適應(yīng)的抗旱能力等4個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同。

從旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理出發(fā)，通過對致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體進(jìn)行整體多維協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控，從減少危險(xiǎn)性、規(guī)避暴露性、降低脆弱性和增強(qiáng)自適應(yīng)性的角度，尋求科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)可行、風(fēng)險(xiǎn)可控的調(diào)控區(qū)間，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的基本原理見圖1。

通過對致災(zāi)因子危險(xiǎn)性、承災(zāi)體暴露性、孕災(zāi)環(huán)境脆弱性、經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境自適應(yīng)性等的全方位精準(zhǔn)多維調(diào)控，需要找到經(jīng)濟(jì)合理、抗旱標(biāo)準(zhǔn)適度、損失可接受的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，關(guān)系函數(shù)可以表示成：

式中：Rmin為旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最小值，Hmin為致災(zāi)因子危險(xiǎn)性的最小值，Emin為承災(zāi)體暴露性的最小值，Vmin為孕災(zāi)環(huán)境脆弱性的最小值，SAmax為經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境對干旱的自適應(yīng)性的最大值。

致災(zāi)因子受降水量、徑流量、土壤水量、地下水量等影響，因此致災(zāi)因子危險(xiǎn)性的最小值是這些影響因素的函數(shù)，可以表示為：

式中：P為降水量，R為徑流量，S為土壤水量，G為地下水量。

承災(zāi)體暴露性受農(nóng)業(yè)、城市、工業(yè)、人飲等方面的影響，因此承災(zāi)體暴露性的最小值是這些影響因素的函數(shù)，可以表示為：

式中：A為農(nóng)業(yè)影響因素，C為城市影響因素，E為工業(yè)影響因素，H為人飲影響因素。

孕災(zāi)環(huán)境脆弱性受地形、植被、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、應(yīng)急能力等方面的影響，因此孕災(zāi)環(huán)境脆弱性的最小值是這些影響因素的函數(shù)，可以表示為：

式中：β為地形坡度，V為植被覆蓋度，Ee為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，Ea為應(yīng)急能力。

經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的自適應(yīng)性受人飲需求、農(nóng)業(yè)用水需求、工業(yè)用水需求、服務(wù)業(yè)用水需求等方面的影響，因此經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的自適應(yīng)性的最大值是這些影響因素的函數(shù)，可以表示為：

式中：Hd為人飲需求彈性，Ad為農(nóng)業(yè)用水需求彈性，Ed為工業(yè)用水需求彈性，Sd為服務(wù)業(yè)用水需求彈性。

三、旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控技術(shù)體系

根據(jù)旱災(zāi)的生態(tài)水文碳循環(huán)過程響應(yīng)關(guān)系，基于干旱形成機(jī)理和旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，通過對致災(zāi)因子、承災(zāi)體、孕災(zāi)環(huán)境從減少危險(xiǎn)性、規(guī)避暴露性、降低脆弱性和增強(qiáng)自適應(yīng)性角度的分析，對旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全要素全方位的多維精準(zhǔn)調(diào)控，尋求旱災(zāi)整體損失最低、經(jīng)濟(jì)社會成本最小、生態(tài)穩(wěn)定性擾動最低、風(fēng)險(xiǎn)程度可接受的調(diào)控區(qū)域，提出基于“空間—過程—功能—要素—準(zhǔn)則”五位一體的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控技術(shù)體系（見圖2）。其中，空間調(diào)控以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)布局和水資源調(diào)配格局以及抗旱能力格局相適應(yīng)為核心，過程調(diào)控以水循環(huán)過程和用水的供用耗排過程相均衡為核心，功能調(diào)控以水資源服務(wù)功能和水生態(tài)服務(wù)功能相平衡為核心，結(jié)構(gòu)調(diào)控以生活生產(chǎn)方式和用水標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則相協(xié)調(diào)為核心。

1.空間調(diào)控

圖1 旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的基本原理

圖2 多維旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控技術(shù)體系框架

空間調(diào)控是對水資源、經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)等各要素空間布局、形式、規(guī)模等進(jìn)行調(diào)控的技術(shù)，主要包括減少水循環(huán)過程中的水分虧缺技術(shù)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整技術(shù)。水循環(huán)過程中的水分虧缺技術(shù)是針對我國水資源時(shí)空分布不均勻、南北方和流域上下游水資源稟賦條件差距巨大的現(xiàn)狀，通過完善水資源的調(diào)配格局，對水資源的空間分布進(jìn)行調(diào)度，使得水資源與人口、經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)力布局和土地等其他資源以及城市分布格局相匹配，解決缺水地區(qū)的水分虧缺現(xiàn)象，從而提高區(qū)域和流域的水資源和水環(huán)境承載能力。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整技術(shù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源環(huán)境容量占用、損益關(guān)系，進(jìn)行生產(chǎn)力要素調(diào)控并優(yōu)化生產(chǎn)力與資源環(huán)境的匹配格局，提高水資源的利用效率，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局（如人口和城鎮(zhèn)、重要工業(yè)區(qū)、農(nóng)田布局等）與水資源分布和干旱分布情勢相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模適當(dāng)，要給生態(tài)系統(tǒng)預(yù)留足夠的空間和水資源，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并減少資源環(huán)境付出的代價(jià)等。

2.過程調(diào)控

過程調(diào)控是以水的自然和經(jīng)濟(jì)社會兩個(gè)系統(tǒng)的循環(huán)過程為調(diào)控對象，主要包括水循環(huán)過程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會供水需水過程調(diào)控技術(shù)。水循環(huán)過程技術(shù)是對水循環(huán)過程中的降水過程、地表水過程、土壤水過程、地下水過程和生態(tài)水過程的水分虧缺進(jìn)行調(diào)控，調(diào)控措施主要包括增加森林覆蓋和人工降雨等降水調(diào)控技術(shù)、修建水利工程完善水量調(diào)度措施等地表水調(diào)控技術(shù)、采取蓄水保墑耕作及地膜覆蓋等土壤水調(diào)控技術(shù)和水源涵養(yǎng)補(bǔ)給及人工回灌等地下水調(diào)控技術(shù)。供水需水過程調(diào)控技術(shù)是對干旱期經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的用水過程調(diào)控，將有限的水資源用于重點(diǎn)保障居民的基本用水權(quán)利，支持經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)基本功能的維持，包括通過采取適當(dāng)減少或暫時(shí)停止部分用戶供水等非常措施，盡量滿足居民基本生活和重要行業(yè)最基本用水需求，對于水質(zhì)要求不高的用水部門，調(diào)整新鮮水和再生水的供水比例，增加再生水供水量以替代新鮮水的供水量，保障干旱情形下合理有序供水，實(shí)行干旱期間的應(yīng)急管理，江河、湖泊、水庫等的發(fā)電、航運(yùn)、旅游等功能服從并服務(wù)于抗旱需要等。

3.功能調(diào)控

功能調(diào)控是從干旱期水資源減少導(dǎo)致其功能受到影響的角度實(shí)施的調(diào)控技術(shù)，主要包括水資源的資源服務(wù)功能調(diào)控技術(shù)和生態(tài)服務(wù)功能調(diào)控技術(shù)。干旱期水資源是有限的，協(xié)調(diào)處理好水資源經(jīng)濟(jì)社會的資源服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能，是實(shí)現(xiàn)水資源—經(jīng)濟(jì)社會—生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。一方面根據(jù)干旱期經(jīng)濟(jì)社會不同用水對象的重要性，對有限水資源的資源服務(wù)功能進(jìn)行臨時(shí)調(diào)整，保障重要對象的水資源需求；另一方面根據(jù)生態(tài)環(huán)境的最基本用水量，保障水資源的生態(tài)服務(wù)功能。不管水循環(huán)過程中水分虧缺到什么程度，只要能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)對水資源提出的資源服務(wù)功能和生態(tài)服務(wù)功能的需求，干旱對經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的不利影響就在可接受的范圍內(nèi)。

4.要素調(diào)控

要素調(diào)控是對旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響最大的主要要素進(jìn)行調(diào)控，是應(yīng)對干旱的有效手段之一。要素調(diào)控是通過對構(gòu)成旱災(zāi)系統(tǒng)的各主要因子進(jìn)行調(diào)控，也就是對旱災(zāi)系統(tǒng)的致災(zāi)因子子系統(tǒng)、孕災(zāi)環(huán)境子系統(tǒng)和防災(zāi)減災(zāi)措施子系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控。致災(zāi)因子子系統(tǒng)的影響因子主要是降水、地表水、土壤水和地下水等導(dǎo)致干旱的直接因子，可以通過人工影響天氣、水利工程、保墑耕種技術(shù)、增加植被、地下水水源涵養(yǎng)等措施進(jìn)行調(diào)控。孕災(zāi)環(huán)境子系統(tǒng)包括地形地貌、大氣背景、水土資源等自然環(huán)境，也包括經(jīng)濟(jì)社會水平、認(rèn)識觀念、管理體制、應(yīng)急抗旱能力、抗旱保障能力等人為環(huán)境的多種影響因素，可以通過調(diào)控各種影響因素，降低孕災(zāi)環(huán)境的脆弱性，降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。承災(zāi)體子系統(tǒng)影響因素包括農(nóng)村、城市和生態(tài)3個(gè)方面，其中農(nóng)村方面主要包括農(nóng)牧民生活、種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等；城市方面主要包括居民生活、工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)行業(yè)等；生態(tài)方面主要包括水、土地和生物資源等。防災(zāi)減災(zāi)措施子系統(tǒng)的調(diào)控因子主要是水源工程體系、旱情監(jiān)測和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、抗旱管理服務(wù)等，增強(qiáng)自適應(yīng)能力，降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)要素調(diào)控技術(shù)可通過經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和水資源調(diào)配格局優(yōu)化等措施，規(guī)避承災(zāi)體暴露性，降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

5.準(zhǔn)則調(diào)控

準(zhǔn)則調(diào)控是通過建立準(zhǔn)則來規(guī)范和指導(dǎo)社會和經(jīng)濟(jì)活動符合防旱減災(zāi)要求，有利于干旱風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。準(zhǔn)則調(diào)控技術(shù)主要包括政策規(guī)章制度和規(guī)范生產(chǎn)生活方式。準(zhǔn)則調(diào)控技術(shù)的核心是節(jié)水型社會建設(shè)，為保障我國經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的健康協(xié)調(diào)發(fā)展和供水安全，必須將厲行節(jié)約用水作為一項(xiàng)戰(zhàn)略方針長期堅(jiān)持，要把節(jié)水減排工作貫穿于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)生活的全過程，大力提高水資源利用效率和效益。通過建立健全節(jié)水技術(shù)開發(fā)推廣體系，加強(qiáng)對節(jié)約用水的管理和制度建設(shè)，積極培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)節(jié)水型產(chǎn)品認(rèn)證與市場準(zhǔn)入，建立與水資源承載能力相適應(yīng)的國民經(jīng)濟(jì)體系，降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。政策規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控是通過制定一系列的政策規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和約束，增強(qiáng)全社會防旱減災(zāi)意識，正確應(yīng)對旱災(zāi)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的干旱適應(yīng)能力。

四、我國旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控實(shí)踐

我國在水資源宏觀調(diào)配格局、抗旱減災(zāi)應(yīng)急體系、抗旱基本用水定額體系以及法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面進(jìn)行了大量旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控實(shí)踐。

1.國家宏觀水資源調(diào)配格局

根據(jù)我國水土資源的分布特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局以及生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，在全面節(jié)約、有效保護(hù)水資源的基礎(chǔ)上合理開源，以保障飲水安全、糧食安全、能源安全、城市化與工業(yè)化發(fā)展以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)用水要求為重點(diǎn)，與東北老工業(yè)基地振興、西部大開發(fā)、中部崛起和新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)，結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū) （農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、限制開發(fā)區(qū)（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略定位，實(shí)施和優(yōu)化國家宏觀水資源配置調(diào)配格局是我國應(yīng)對全國性、區(qū)域性干旱的最有力的措施。

2.抗旱減災(zāi)應(yīng)急體系

為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的旱災(zāi)形勢，加強(qiáng)對抗旱工作的指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化、整合各類抗旱資源，提升綜合抗旱能力，最大限度地減輕干旱災(zāi)害造成的影響和損失，2011年水利部組織編制了《全國抗旱規(guī)劃》并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組織實(shí)施?！度珖购狄?guī)劃》是我國今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)抗旱減災(zāi)工作的重要戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性與指導(dǎo)性文件，是抗旱減災(zāi)管理工作的重要依據(jù)。該規(guī)劃全面系統(tǒng)地分析了我國干旱災(zāi)害區(qū)域分布和演變趨勢，科學(xué)評價(jià)了我國抗旱減災(zāi)工作面臨的嚴(yán)峻形勢和挑戰(zhàn)；明確提出2015年和2020年抗旱減災(zāi)的目標(biāo)任務(wù)和區(qū)域布局；對水利工程體系抗旱能力建設(shè)、抗旱應(yīng)急備用水源工程體系建設(shè)、旱情監(jiān)測預(yù)警和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)、抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)等均做出了具體規(guī)劃和安排。

3.抗旱基本用水定額體系

目前我國制定了一系列的正常用水定額，但對于干旱等特殊情況下的抗旱基本用水定額還處于空白?？购祷居盟~是指維持人類生存、作物生長、工業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境最基本需求的用水量?？购祷居盟~是確定抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)規(guī)模的重要依據(jù)，研究制定不同旱情等級下的農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市居民和工業(yè)的抗旱基本用水定額具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

4.法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系

制定抗旱減災(zāi)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會和人類活動，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)對干旱適應(yīng)能力，依法推進(jìn)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理具有重要意義。2009年頒布的《中華人民共和國抗旱條例》，標(biāo)志著我國抗旱減災(zāi)工作開始走上法制軌道，但目前完整的法規(guī)、制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還沒有形成。近年我國各級政府在建立制度、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了大量工作，如《縣級抗旱服務(wù)隊(duì)建設(shè)管理辦法》《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》《國家防總防汛抗旱應(yīng)急工作規(guī)程》《國家防汛抗旱總指揮部工作制度》《國家防汛抗旱督查辦法（試行）》《水情預(yù)警發(fā)布管理辦法 （試行）》《特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)管理辦法》等。根據(jù)我國當(dāng)前抗旱減災(zāi)工作的需要，在跨?。▍^(qū)域）、流域水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和河湖生態(tài)環(huán)境需水計(jì)算等方面也進(jìn)行了深入的研究。 ■