榮昌區(qū)水權(quán)試點實踐及對重慶市水權(quán)改革的建議

印涇經(jīng)，陳仕明

（1.重慶市榮昌區(qū)水文管理站，402460，重慶；2.重慶市榮昌區(qū)水利電力工程管理和質(zhì)量監(jiān)督站，402460，重慶）

重慶市境內(nèi)河流縱橫，流域面積大于100 km2的河流有274條，其中大于1 000 km2的有42條。全市降雨分布不均且年際間變化大，存在水資源分布與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、水質(zhì)狀況不佳、用水效率分布不均衡等水資源問題。為緩解用水矛盾，重慶市選取榮昌區(qū)作為試點區(qū)縣，于2016—2018年開展水權(quán)試點，以期在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和相關(guān)制度建設(shè)方面取得突破，為重慶市水權(quán)交易提供經(jīng)驗和典型示范。

一、榮昌區(qū)水權(quán)試點分析

1.主要成效

（1）制定了水量分配方案

結(jié)合最嚴格水資源管理制度用水總量控制目標印發(fā)了 《水權(quán)試點（示范區(qū)）初始水權(quán)水量分配方案》，明確了試點鎮(zhèn)街生活、農(nóng)業(yè)灌溉、畜禽養(yǎng)殖、生態(tài)等水量分配，同時制定了各行業(yè)用水指標，為農(nóng)業(yè)、畜牧林漁初始水權(quán)的分配提供了依據(jù)。

（2）開展了初始水權(quán)分配

確定了2016—2020年度最嚴格水資源管理“三條紅線”控制指標，將用水總量控制指標分解到鎮(zhèn)街，以“三條紅線”用水總量控制目標作為試點鎮(zhèn)街的區(qū)域水權(quán)；按照取水許可核定的水量作為取水權(quán)初始水權(quán)；以核定的面積或數(shù)量與用水指標的乘積作為灌溉用水戶初始水權(quán)。

（3）進行了水資源使用權(quán)確權(quán)登記

取水權(quán)由取水權(quán)人提出申請，經(jīng)榮昌區(qū)水務(wù)局復(fù)核取水許可情況后進行初始水權(quán)確權(quán)登記，共登記18戶共計651.41萬m3。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)由村委會或社區(qū)居民委員會提出申請，經(jīng)所在鎮(zhèn)街復(fù)核同意后報區(qū)水務(wù)局進行確權(quán)登記，共登記農(nóng)業(yè)初始水權(quán)29個村（社區(qū)）共計1 491.25萬m3。

（4）完善了用水計量監(jiān)控設(shè)施體系

在重慶市的統(tǒng)一安排下，榮昌區(qū)對取水大戶安裝了在線計量設(shè)施。在農(nóng)業(yè)水價改革試點和水權(quán)試點的推動下，積極爭取資金，對全區(qū)在用提灌站安裝量水設(shè)施，落實資金對已辦理取水許可的用戶安裝在線傳輸水表，基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、取水權(quán)人取水計量全覆蓋。

（5）建立了水權(quán)制度

一方面，制定了《初始水權(quán)確權(quán)登記申請表》、水權(quán)證，建立了《初始水權(quán)確權(quán)登記統(tǒng)計表》，登記了水權(quán)人、批準初始水權(quán)量、申請日、水權(quán)起始日等基本信息，并指導(dǎo)試點鎮(zhèn)街、村集體組織建立初始水權(quán)分配、水權(quán)使用臺賬。另一方面，印發(fā)了《重慶市榮昌區(qū)水權(quán)交易管理實施辦法 （試行）》《重慶市榮昌區(qū)初始水權(quán)分配及確權(quán)登記管理辦法（試行）》，通過制度建設(shè)規(guī)范初始水權(quán)分配、確權(quán)登記、水權(quán)使用管理、水權(quán)交易等，做到有法可依、有據(jù)可循。

（6）核發(fā)了農(nóng)業(yè)取水許可

制定了農(nóng)業(yè)灌溉用水指標，根據(jù)灌溉面積核定用水量，對應(yīng)每個取水點一個取水許可證，在試點區(qū)域辦理農(nóng)業(yè)取水許可證61個，并要求做好取水計量、記錄，建立用水臺賬。榮昌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理得以規(guī)范，并走在重慶市農(nóng)業(yè)用水管理前列。

2.存在的問題及產(chǎn)生原因分析

榮昌區(qū)水權(quán)試點在水量分配、水資源使用權(quán)確權(quán)登記方面取得了不錯的成效，但同時也出現(xiàn)了一些問題，影響了水權(quán)改革的深入。主要表現(xiàn)在以下幾方面：無法實現(xiàn)精準計量，取水監(jiān)督人員欠缺，取用水監(jiān)督管理力度不足；水權(quán)市場形成十分困難，閑置水權(quán)較多；水權(quán)制度單一、不完善，水價、閑置水權(quán)的處理等方面未建立相關(guān)制度，水權(quán)交易缺乏公眾參與性，不能調(diào)動公眾的積極性；配套設(shè)施尤其是田間配套設(shè)施（輸水管網(wǎng)、計量設(shè)施）比較欠缺。

分析上述問題產(chǎn)生的原因，主要有：水權(quán)改革意識薄弱，主動性較低，部分取水戶甚至有抵觸情緒；缺乏獨立、系統(tǒng)的管理機構(gòu)；計量設(shè)施不完善，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉僅在取水點安裝了計量設(shè)施，不能精準計量到戶；水權(quán)改革技術(shù)力量不足；田土分散且田塊面積小，全面實現(xiàn)灌溉設(shè)施安裝到每個田塊且進行計量耗資巨大，取用水計量、監(jiān)管困難；南方地區(qū)降雨較充沛，農(nóng)業(yè)取水受降雨影響大；取水用戶少，挖掘潛在取水權(quán)人力度不夠。

圖1 重慶市水權(quán)改革工作思路

二、重慶市水權(quán)改革工作思路建議

近年我國水權(quán)改革十分活躍，各省市積極探索開展水權(quán)交易，不同地區(qū)各有特色，不盡相同。結(jié)合榮昌區(qū)水權(quán)試點實踐經(jīng)驗，提出重慶市水權(quán)改革工作思路建議，詳見圖1。

三、重慶市水權(quán)改革具體建議

1.全面開展水資源調(diào)查評價

摸清當?shù)厮Y源總量及分布、人口分布及需求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展預(yù)測、供水能力及供水設(shè)施分布、最嚴格水資源管理制度相關(guān)政策及其硬性指標、河庫水體水質(zhì)狀況等，分析各地區(qū)水資源現(xiàn)狀、需求及供水能力，為初始水權(quán)分配奠定基礎(chǔ)。

2.建立水權(quán)管理機構(gòu)

機構(gòu)改革后，自然資源部門承擔水資源確權(quán)登記，水利部門負責取水許可管理，水權(quán)工作存在交叉現(xiàn)象。建議成立水資源管理委員會，統(tǒng)籌水資源管理工作，理順相關(guān)部門職責。同時成立水權(quán)交易管理公司，委托其專職負責用水計量設(shè)施的完善、用水計量的監(jiān)督、水權(quán)交易的指導(dǎo)等工作，將水權(quán)市場盤活。

3.落實水權(quán)監(jiān)督管理人員

水資源管理委員會可從相關(guān)部門抽調(diào)人員，專職負責全地區(qū)的水資源管理工作，統(tǒng)籌水資源的配置、使用、保護、計量、監(jiān)督，建立水權(quán)交易制度。同時加大監(jiān)督管理力度，加大執(zhí)法力度，全面查處違法取水現(xiàn)象。各項具體工作實施仍由相應(yīng)職能部門負責。水權(quán)交易管理公司管理人員可由水資源管理委員會的人員掛職，也可以是獨立的企業(yè)法人，從業(yè)人員可從社會招聘。

4.完善在線計量設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施

沒有精準的計量，水資源使用量的公正性就無法得到保障。在開展水權(quán)交易前，完善計量設(shè)施是關(guān)鍵，一方面可以實時掌握取用水戶用水情況，核實其是否超過允許取水限額，另一方面可以杜絕人為修改數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

5.明確初始水權(quán)分配層級及用水主體人

一個區(qū)域的初始水權(quán)分配到哪一級，與水權(quán)監(jiān)督管理層級不可分離。明確初始水權(quán)分配的層級和用水主體人，才能夠順利開展水資源確權(quán)登記工作。

四、重慶市水權(quán)改革的對策與措施建議

1.制定水量分配方案

（1）用水需求試算

制定水量分配方案的前期，需要對用水需求進行試算，分析用水需求是否與最嚴格水資源管理制度用水總量控制目標之間存在矛盾，從而核定行業(yè)用水指標，為初始水權(quán)分配奠定基礎(chǔ)。一般來說，計算用水需求可以將行業(yè)用水分為生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、林果地（主要指經(jīng)濟林）、環(huán)境、生態(tài)幾個大類。通過調(diào)查分析各行業(yè)用水需求，經(jīng)過累加得到該地區(qū)用水需求量。試算時，用水指標可以按照行業(yè)用水定額或者當?shù)亟y(tǒng)計數(shù)據(jù)計算。

（2）用水指標的核定

用水指標可分為城鎮(zhèn)生活、農(nóng)村生活、田、土、大牲畜、小牲畜、林果地、規(guī)模以上工業(yè)、規(guī)模以下工業(yè)幾類。用水指標核定來源有3種：一是直接采用行業(yè)用水定額；二是采用當?shù)亟y(tǒng)計數(shù)據(jù)，例如水資源公報、水利年鑒；三是進行現(xiàn)場調(diào)研、樣本統(tǒng)計制定，核定的用水指標不得超過國家、重慶市定額管理文件規(guī)定的用水定額。若試算后發(fā)現(xiàn)用水需求大于總量控制，則需對用水指標進行調(diào)整。若調(diào)整用水指標后仍然不能滿足用水需求，則需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或購買水權(quán)。

（3）制定水量分配方案

當摸清了用水總量與用水需求之間的關(guān)系，并且核定好各行業(yè)用水指標后，便可正式制定水量分配方案。水量分配方案應(yīng)將分配方法、分配依據(jù)、分配原則、分配的數(shù)量及其他要求予以明確。

2.建立水權(quán)制度

國家層面已經(jīng)于2016年出臺了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，對水權(quán)的種類、交易原則、交易方式等內(nèi)容進行了明確，但對初始水權(quán)的分配和確權(quán)登記沒有給予明確的規(guī)定。榮昌區(qū)在這方面取得了突破，將《重慶市榮昌區(qū)初始水權(quán)及確權(quán)登記管理辦法》納入了制度建設(shè)中，對區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉水權(quán)的分配、確權(quán)、登記、使用、管理、變更進行了規(guī)定，規(guī)范水資源分配、確權(quán)登記流程，保證水資源使用權(quán)的公平、公開性。重慶市開展水權(quán)改革還可以對政府回購水權(quán)的條件、范圍、交易模式等進行明確，出臺政府回購管理辦法；對水價管理制定相應(yīng)的辦法；對管理人員職責進行約束，建立相應(yīng)的內(nèi)部管理制度；對交易合同進行規(guī)范等。

3.分配初始水權(quán)

結(jié)合榮昌區(qū)水權(quán)試點理論實際，提出基于準則類易理解、易操作的分配方式，供重慶市水權(quán)改革參考。

（1）區(qū)域水權(quán)

國家下達給重慶市的用水總量控制目標，由重慶市先分解到區(qū)縣，各區(qū)縣再根據(jù)各行業(yè)水量情況制定區(qū)域水量分配方案，明確鎮(zhèn)街區(qū)域水權(quán)。

（2）取水權(quán)

取水權(quán)，即通過取水許可獲得的水權(quán)。取水許可允許的水量，需通過水資源論證后，結(jié)合取水戶的用水需求、水源地可供水量等因素綜合考慮。

（3）灌溉用水戶水權(quán)

灌溉用水戶水權(quán)，主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。目前農(nóng)業(yè)用水需求主流分配方法有2種：一種是根據(jù)作物特性，按作物需水進行用水指標確定，該方式適用于種植結(jié)構(gòu)較單一，且規(guī)?；N植區(qū)域；一種是根據(jù)土地特性，按田、土等類型進行用水指標確定，該方式適用于種植結(jié)構(gòu)復(fù)雜，作物不成片的區(qū)域。

重慶市位于丘陵地區(qū)，普遍存在種植作物類型較多、田塊較小的現(xiàn)象，按作物特性計算較為復(fù)雜，建議可直接按照土地特性分配灌溉水權(quán)。按土地類型確定用水指標的灌溉用水戶水權(quán)可按下列算式計算：

式中，Q代表用水量，q代表用水指標，S代表土地面積，“其他”代表未考慮到的土地類型，各地區(qū)可結(jié)合實際情況綜合考慮，例如將水澆地單列，將林果地單列。

4.水資源確權(quán)登記及公示

區(qū)域水權(quán)一般以用水總量控制目標、水量分配等方式確定，并以正式公文的形式印發(fā)，公文具有法律效應(yīng)，因此無需單獨確權(quán)登記。

取水權(quán)辦理的取水許可證實際上是水權(quán)的一種許可模式，可在水權(quán)區(qū)域發(fā)放水權(quán)證，也可認同取水許可證具有水權(quán)證的同等效力，不再單獨發(fā)放水權(quán)證。

灌溉用水戶水權(quán)若辦理了取水許可手續(xù)，則和取水權(quán)享有同樣的權(quán)利，若未辦理取水許可，則需單獨申請水資源使用權(quán)的確權(quán)登記，登記完成后發(fā)放水權(quán)證。

申請水資源確權(quán)登記應(yīng)填寫水資源確權(quán)登記申請表，載明申請人的基本情況、取水地點、取水量、水量核定的依據(jù)、使用期限等信息。審批機關(guān)對其進行復(fù)核、審定，決定是否批準同意，發(fā)放水權(quán)證，并將審批結(jié)果進行公示。若建立了水權(quán)交易信息平臺，可將地區(qū)水量分配、可申請許可量、確權(quán)登記結(jié)果等水資源有關(guān)信息予以公布，若未建立獨立的信息平臺，可在當?shù)卣?wù)公開網(wǎng)站、審批機關(guān)的公開網(wǎng)站、當?shù)貓蠹?、電視臺等平臺進行公示。

5.培育水權(quán)市場

開展水資源確權(quán)登記、做好用水監(jiān)督管理的最終目標是為了促進水權(quán)交易，通過水權(quán)交易達到優(yōu)化水資源的目的。培養(yǎng)水權(quán)市場，可以從搭建交易平臺、用水監(jiān)督管理、水權(quán)宣傳、水價補償?shù)确矫骈_展，刺激水權(quán)交易的開展。

（1）建立水權(quán)交易平臺

目前，中國水權(quán)交易所已開通了水權(quán)交易平臺，全國各地均可以在此平臺開展交易。為更好地做好水權(quán)管理，重慶市可建立獨立的水權(quán)交易平臺，除承擔水權(quán)交易功能外，還可將各地區(qū)存留水資源量、已使用的水資源狀況、可轉(zhuǎn)讓的水量等水資源管理情況予以公示，讓用戶能隨時了解哪些地方有水權(quán)可以售出，更加省時省力省錢獲得最佳水權(quán)。

（2）做好取用水監(jiān)督管理

取用水監(jiān)督管理包括日常監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)督管理兩個方面。日常監(jiān)督管理包括維護好取水計量設(shè)施，確保用水計量的準確性；督促取用水戶做好取用水臺賬；巡查取用水戶的取用水狀況，防止偷水現(xiàn)象等。執(zhí)法監(jiān)督管理則通過執(zhí)法人員對非法取水進行處罰，責令其依法獲得水權(quán)后方能取用水，其中獲取水權(quán)的方式就包括水權(quán)交易，從而促進水權(quán)交易的形成。

（3）大力開展水權(quán)宣傳

水權(quán)宣傳是一項長期、持續(xù)的工作，可分為集中宣傳和日常宣傳。建議在做好水權(quán)交易的基礎(chǔ)性工作、水資源確權(quán)登記后開展集中大規(guī)模宣傳，借助媒體力量廣泛宣傳；依靠基層組織進企業(yè)、進社區(qū)逐級宣傳到戶；依靠基層工作人員和志愿者在人口集中區(qū)域進行宣傳；以區(qū)域為單位進行水權(quán)知識培訓(xùn)；在人流聚集區(qū)等張貼橫幅、宣傳標語、宣傳海報等。日常宣傳如利用 “世界水日”“中國水周”等與水相關(guān)的時間節(jié)點，或者選擇固定的日子進行宣傳。

6.建立科學(xué)的水價機制

水價是市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)物，反映的是水資源供求的關(guān)系，有利于合理配置水資源、提高用水效率，讓水資源向高需求用水戶轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及工藝的升級。為避免水權(quán)交易過程中出現(xiàn)惡性競爭，需要政府建立科學(xué)合理的水價機制，對水價進行調(diào)控。

水價一般是通過轉(zhuǎn)出方與購入方進行協(xié)商，當需求大而供給不足時，也可運用競價的方式確定?？傮w而言，水價要兼顧轉(zhuǎn)出方的經(jīng)濟利益和購入方的成本控制。

為促進水權(quán)交易，可建立水價補償機制。建議從以下幾方面進行考慮：

①全民補貼。直接補貼給水權(quán)交易模式建立初期的成交用戶，刺激水權(quán)交易市場的形成。

②特殊行業(yè)水權(quán)交易水價補貼?？裳a貼用水效率高的企業(yè)在因生產(chǎn)量增大而形成的交易；鼓勵用水效率低的企業(yè)通過補貼改進工藝提高用水效率；灌溉用水戶水權(quán)因交易的水量小、交易效益低而不能激發(fā)農(nóng)戶的交易積極性，可通過補貼形式激勵交易。

③欠發(fā)達地區(qū)水價補貼。欠發(fā)達地區(qū)通常用水效率較低，通過政府補貼的形式提供節(jié)水設(shè)施和技術(shù)，提高用水效率，促進水資源的節(jié)約、保護，進而刺激水權(quán)市場的培育，其節(jié)約水資源轉(zhuǎn)讓獲取的利潤可以繼續(xù)投入節(jié)水，促進全區(qū)域節(jié)水的良性循環(huán)。

7.建立水權(quán)交易風(fēng)險防控

一是健全水權(quán)制度，減少社會矛盾的發(fā)生。二是落實管理職責，降低責任風(fēng)險事故。三是對各種可能發(fā)生的突發(fā)情況建立應(yīng)急預(yù)案，例如遭遇干旱年份時，如何保證各取水戶有序地聽從政府統(tǒng)一調(diào)度；水權(quán)交易成功后，轉(zhuǎn)讓方因售出水量導(dǎo)致自身水量不足，拒絕履行交易協(xié)議時，如何緩解雙方矛盾；如何規(guī)避或者減少用水組織因水權(quán)交易產(chǎn)生的矛盾；發(fā)生水權(quán)交易上訪事件或者群體事件如何應(yīng)對等。 ■