農(nóng)村宅基地閑置的原因及優(yōu)化路徑探析

(江南大學(xué) 江蘇 無錫 214122)

在農(nóng)村的推力和城市的拉力之下，農(nóng)民受到利益的驅(qū)動(dòng)大量的涌入城市，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)移，會(huì)造成大量的農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置或者季節(jié)性閑置的情況，“空心村”程度也會(huì)進(jìn)一步的增加。另外，農(nóng)村宅基地制度不能適應(yīng)現(xiàn)有的發(fā)展趨勢(shì)而做出及時(shí)的調(diào)整和改革，有關(guān)宅基地的法律法規(guī)存在相應(yīng)的缺陷，村鎮(zhèn)體系的缺乏及缺少詳細(xì)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，其共同的作用下，使得農(nóng)村宅基地出現(xiàn)宅基地面積超標(biāo)、“一戶多宅”、“建新不拆舊”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致宅基地的利用效率低下。鑒于此背景下，找到農(nóng)村宅基地閑置的原因，結(jié)合農(nóng)村宅基地制度的改革及相關(guān)的法律法規(guī)提出切實(shí)可行的對(duì)策和建議，有助于我們建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)主義新農(nóng)村。

一、閑置宅基地的現(xiàn)狀

(一)閑置宅基地的現(xiàn)狀

目前我國宅基地閑置的數(shù)量、規(guī)模及其分布每年都會(huì)發(fā)生不小的變化，尤其近年來農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作的順利展開和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的試點(diǎn)，部分地區(qū)宅基地閑置的現(xiàn)狀得到一些調(diào)整，但我國大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)狀未能得到改變，仍然存在著很大的相同之處。

1.宅基地面積超出國家標(biāo)準(zhǔn)

由于我國地理環(huán)境的復(fù)雜多樣性，每個(gè)省、自治區(qū)和直轄市關(guān)于農(nóng)戶擁有宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)不一。根據(jù)調(diào)查可以了解到，每個(gè)村莊中農(nóng)戶宅基地閑置的重要因素就是宅基地面積超標(biāo)，農(nóng)戶未按照相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建房或者進(jìn)行擴(kuò)建的案例比比皆是，同時(shí)對(duì)于超出的宅基地面積無法利用或者說利用的效率十分低下，長(zhǎng)年處于閑置的狀態(tài)，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了農(nóng)村的土地，更加影響了農(nóng)村的全面建設(shè)發(fā)展。

2.“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在

盡管現(xiàn)在實(shí)行嚴(yán)格的一戶一宅的宅基地制度，嚴(yán)抓宅基地確權(quán)和登記，但農(nóng)村“一戶多宅”的現(xiàn)象還是普遍的存在，主要表現(xiàn)在以下兩種情況。第一種是農(nóng)戶建新房不拆舊房導(dǎo)致的“一戶多宅”，農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到提高之后在村內(nèi)建立起新房的同時(shí)又不愿意拆除舊房而留作他用甚至一直處于廢棄的狀態(tài)，這種閑置宅基地?cái)?shù)量在我國比較多，分布范圍比較廣，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的普遍存在。第二種是老宅基地過剩導(dǎo)致的“一戶多宅”，農(nóng)戶在繼承自己祖輩留下來的宅基地的同時(shí)又獨(dú)自擁有新的宅基地，由于宅基地的范圍過大，超出了農(nóng)戶的使用能力范圍，便使得祖宅這一部分宅基地閑置不用。由于現(xiàn)在政策不斷完善和發(fā)展，傳統(tǒng)的分家分戶受到限制和制約，使得原來在傳統(tǒng)的分家方式下可獲得一處新的宅基地，而老人過世后，子女考慮到自己的利用又不把舊宅基地歸還于集體也會(huì)導(dǎo)致“一戶多宅”的現(xiàn)象發(fā)生。

3.宅基地閑置狀況十分嚴(yán)重

就宅基地閑置的規(guī)模來說，根據(jù)自然資源部的數(shù)據(jù)顯示，截止2018年，農(nóng)村就有7000萬套房屋在閑置，閑置面積達(dá)到3000萬畝。2017年，以重慶市為例，在20個(gè)區(qū)縣調(diào)查中，閑置近59萬戶，空置率達(dá)到19.15%。從閑置宅基地的分布規(guī)律上來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)，近郊與遠(yuǎn)郊地區(qū)之間宅基地閑置的規(guī)模與數(shù)量也存在很大的差距，偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置的現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重。當(dāng)前我國農(nóng)村的用地現(xiàn)狀存在著很多不合理的地方，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村數(shù)量多但是普遍規(guī)模較小，且地處偏遠(yuǎn)；用地沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，空置房，閑置的土地大量存在，且對(duì)整體布局沒有規(guī)劃，布局混亂；存在“一戶多宅”，人均占地面積較多等現(xiàn)象；另外人居環(huán)境較差，農(nóng)村建房占用耕地的現(xiàn)象也屢見不鮮。

二、宅基地閑置的原因

宅基地閑置的形成原因比較復(fù)雜，受到歷史文化、政策制度、行政管理、農(nóng)戶主觀意愿等的綜合影響。宅基地管理的不足、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)移、生活方式的改變、房屋流轉(zhuǎn)的不順利和村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后都是造成宅基地閑置的原因[1]。綜合各種觀點(diǎn)，本文選擇從農(nóng)民自身層面、法律制度層面和基層政府層面，分析總結(jié)出農(nóng)村宅基地閑置的原因。

(一)農(nóng)民自身的層面，是農(nóng)村宅基地閑置的根本原因

1.利益的驅(qū)動(dòng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在家務(wù)農(nóng)和外出打工的收入的差距引得越來越多的農(nóng)民選擇外出打工，追求更高的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)民在進(jìn)入大城鎮(zhèn)或者小城鎮(zhèn)后，在思想、生活等方面都會(huì)受到現(xiàn)代城鎮(zhèn)化潛移默化的影響，等有足夠的經(jīng)濟(jì)能力之后，越來越多的農(nóng)民會(huì)選擇在城鎮(zhèn)定居，導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口流動(dòng)，農(nóng)村的宅基地就出現(xiàn)大量的閑置。同時(shí)受農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制、戶籍制度制約、傳統(tǒng)觀念束縛以及城鎮(zhèn)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等因素的綜合影響，使得進(jìn)城的農(nóng)民即使在城市中有了居所，亦保留農(nóng)村的老房子，希望宅基地和房屋帶來潛在的利潤(rùn)空間和價(jià)值，進(jìn)而造成宅基地上房屋的閑置。

2.生活方式的改變。在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的定居生活的浪潮之下，也有一部分農(nóng)戶繼續(xù)留守在農(nóng)村。為了改變當(dāng)前的住房條件和環(huán)境，農(nóng)戶進(jìn)行新房屋的建設(shè)，而在新房屋的建設(shè)過程中，往往會(huì)出現(xiàn)建新不拆舊、私下買賣農(nóng)田進(jìn)行建房、宅基地面積隨意擴(kuò)張等，導(dǎo)致農(nóng)村“一戶多宅”、宅基地出現(xiàn)閑置、宅基地利用效率低下等現(xiàn)象。農(nóng)戶在追求更好的生活方式時(shí)所產(chǎn)生的這些行為，加劇了農(nóng)村宅基地閑置的嚴(yán)重程度。

3.農(nóng)村傳統(tǒng)文化因素的約束與農(nóng)民的主觀意識(shí)。傳統(tǒng)文化對(duì)農(nóng)村居民的影響是根深蒂固的，他不僅影響的農(nóng)民的思想，對(duì)農(nóng)民的生活方式和行為選擇，都會(huì)產(chǎn)生潛移默化的作用。一方面，農(nóng)民受到傳統(tǒng)“祖宅”觀念及迷信思想的影響。祖宅對(duì)農(nóng)民來說是一個(gè)家族歷史、傳統(tǒng)和記憶的神圣之地，農(nóng)民始終愿意保留祖宅寧可讓其荒廢，也不愿意讓集體收回，導(dǎo)致農(nóng)村的老宅基地過剩，閑置現(xiàn)象加重。農(nóng)村居民在建房選址時(shí)會(huì)考慮到風(fēng)水問題，受到風(fēng)水不好影響的宅基地將長(zhǎng)期處于荒廢階段，而宅基地上的房屋也會(huì)被視為“兇宅”，會(huì)影響到一家的生活狀況，包括后代的前途等問題，房屋就被隨之閑置，會(huì)造成部分的宅基地處于閑置狀態(tài)[2]。另一方面，農(nóng)民受到自身攀比心理及對(duì)法律法規(guī)觀念淡薄的影響。在農(nóng)村，有人建立起新房且生活方式得到不斷的改善，其他的農(nóng)民就會(huì)產(chǎn)生一種嫉妒攀比的心理，在自己建立新房的過程中又因其欠缺相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)房屋的建設(shè)隨著自身的喜好與經(jīng)濟(jì)實(shí)力來，經(jīng)常出現(xiàn)宅基地面積超標(biāo)、違法亂建房屋等現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)村宅基地的閑置率。

(二)法律制度層面，是農(nóng)村宅基地閑置的主要原因

1.農(nóng)村閑置宅基地的法律界定不明確及其產(chǎn)權(quán)的不明晰[3]。雖然相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)閑置土地有所界定，但目前法律規(guī)定和理論研究對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地卻沒有形成統(tǒng)一的界定和認(rèn)識(shí)，使其缺少相應(yīng)的法律法規(guī)作支撐，導(dǎo)致在對(duì)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行處理時(shí)往往會(huì)處于一種無法可依，無法可行的狀態(tài)，閑置宅基地得不到有效的利用與處理。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只擁有宅基地的使用權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，集體對(duì)于農(nóng)民失去使用權(quán)的閑置宅基地進(jìn)行有償或無償?shù)氖栈貐s十分困難，同時(shí)沒有充分考慮到閑置宅基地的實(shí)際情況，使農(nóng)村閑置宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬存在缺陷，閑置宅基地的回收效率低下。

2.關(guān)于宅基地相應(yīng)的法律法規(guī)不完善，法律效力低下。我國的法律法規(guī)和政府的關(guān)于農(nóng)村宅基地的相關(guān)規(guī)章規(guī)定中，出現(xiàn)了法律之間的相互矛盾，使得法律在實(shí)際中的具體履行變得困難。同時(shí)相關(guān)的法規(guī)在一定程度上雖然明確了農(nóng)村宅基地的集體產(chǎn)權(quán)和審批程序，但缺乏閑置宅基地的退出機(jī)制，使得農(nóng)村的閑置宅基地大量累積而無法得到及時(shí)的處理[4]。我國關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)的數(shù)量較少，在宅基地的分配、使用和流轉(zhuǎn)等方面的規(guī)范性文件數(shù)量則更加缺失，且法律效力低下。法律法規(guī)的缺失和不完善，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的管理難度加大，未能得到有效規(guī)劃和統(tǒng)一管理的宅基地閑置率會(huì)極大的提高。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)缺乏制度性規(guī)范，隱形交易市場(chǎng)的存在。一方面，農(nóng)村宅基地在流轉(zhuǎn)的主體、條件、范圍、方式、期限及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，都受到了嚴(yán)格的法律法規(guī)的限制，缺乏明確的規(guī)定和具體的指導(dǎo)[5]。目前我國相關(guān)的法律法規(guī)既沒有明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，也沒有明確的限制其流轉(zhuǎn)，只是對(duì)流轉(zhuǎn)的對(duì)象和范圍作了明確的規(guī)定。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中范圍界定的模糊、流轉(zhuǎn)實(shí)體內(nèi)容的缺失及流轉(zhuǎn)程序規(guī)定的不完善，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺乏有效的管理體制，使得農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置與浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)得不到法律的規(guī)范指導(dǎo)與維護(hù)，農(nóng)民的利益就得不到穩(wěn)定的保障，更無法協(xié)調(diào)好各方的利益。另一方面，宅基地的流轉(zhuǎn)雖然沒有得到法律的支撐和保障，但由于農(nóng)民受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，就形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地的隱形市場(chǎng)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的暗地交易、隱形流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地市場(chǎng)的交易秩序，導(dǎo)致土地權(quán)屬的混亂，宅基地矛盾糾紛不斷激化。

(三)基層政府層面，是農(nóng)村宅基地閑置的重要原因

1.農(nóng)村缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，居民建房布局混亂[6]。一方面，由于歷史的原因，農(nóng)村一直處于較為落后的發(fā)展地步，無論是農(nóng)民自身思想觀念的落后還是村集體、鄉(xiāng)政府的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和執(zhí)行能力，都相對(duì)比較落后。再加上當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢，宅基地就成為了農(nóng)村唯一的住房甚至是生活保障，如果說當(dāng)時(shí)村鎮(zhèn)的規(guī)劃思想和執(zhí)行力跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的建房選址的隨意性和盲目性，而這種發(fā)展的一直延續(xù)到現(xiàn)在。另一方面，由于農(nóng)村前期的發(fā)展規(guī)劃滯后，現(xiàn)在農(nóng)村的建房選址基本上都是在老宅基地的基礎(chǔ)上建房，長(zhǎng)期缺乏村鎮(zhèn)的規(guī)劃一直會(huì)影響到現(xiàn)在的一些發(fā)展?，F(xiàn)如今，大部分村鎮(zhèn)仍未編制出科學(xué)合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)需要科學(xué)合理的規(guī)劃的重要性和必要性認(rèn)識(shí)的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民建房選址沒有按照嚴(yán)格的審批程序進(jìn)行，一味的追求自身的便利和經(jīng)濟(jì)利益，忽略了村鎮(zhèn)的整體發(fā)展的重要性，建房選址的隨意性和盲目性使得農(nóng)村村莊內(nèi)部格局的混亂，宅基地布局的散亂，使得農(nóng)村居民宅基地的布局和規(guī)模難以控制，使得房屋建設(shè)的規(guī)模增大，數(shù)量增多，老宅基地被閑置的幾率和數(shù)量也會(huì)越來越多，一戶多宅和宅基地超標(biāo)的現(xiàn)象在農(nóng)村就會(huì)變成一種常態(tài)。

2.基層政府對(duì)宅基地缺乏有效的監(jiān)督和管理手段。管理者對(duì)于農(nóng)村宅基地的重視度不夠，在審核和批準(zhǔn)農(nóng)村居民建房時(shí)，由于節(jié)地意識(shí)的淡薄及受到人情世故等外界因素的干擾，往往這種審核和批準(zhǔn)只是走個(gè)過程，一種形式般的存在，導(dǎo)致農(nóng)民隨意申請(qǐng)宅基地的風(fēng)氣盛行，宅基地的數(shù)量不斷增加，閑置的宅基地也隨之增加。在對(duì)于宅基地的建設(shè)和選址過程中，沒有任何的監(jiān)管措施，任由農(nóng)村居民自己建造，在宅基地完成后沒有對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的管理，宅基地的面積、規(guī)模等都沒有進(jìn)行適時(shí)有效的登記，造成農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅的情況數(shù)不勝數(shù)，加上沒有任何監(jiān)管部門的管理和基層政府的睜一只眼閉一只眼，這種現(xiàn)象存在于大部分農(nóng)村地區(qū)，甚至成了一種不斷發(fā)展的趨勢(shì)。

3.基層政府沒有做好有效的法律宣傳，缺乏專業(yè)的引導(dǎo)和執(zhí)行人員。農(nóng)村居民在文化上可能相對(duì)于落后，在思想上存在著部分迷信和封建的觀念，對(duì)于宅基地相關(guān)的法律法規(guī)的了解更是微乎其微，基層政府和村鎮(zhèn)干部對(duì)于上級(jí)的發(fā)布的法律法規(guī)和國家的有關(guān)宅基地管理等方面的規(guī)定又未能及時(shí)的公布，即使公布了，農(nóng)村居民也很少會(huì)主動(dòng)去看，沒有做好有效的宣傳，沒能使得更多的人進(jìn)行了解，這就造成農(nóng)村居民在沒有法律意識(shí)的情況下隨意建造和處理房屋現(xiàn)象的加劇，使農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)量不斷增加。同時(shí)，鄉(xiāng)村缺乏專業(yè)人員的引導(dǎo)和相應(yīng)的執(zhí)行力度，沒有對(duì)我國宅基地相關(guān)法律法規(guī)政策制度有很大了解且辦事執(zhí)行力度較強(qiáng)的專業(yè)人員的引導(dǎo)，農(nóng)民的那種建房的隨意性和盲目性，違法亂建的思想就不能從根本上剔除，同時(shí)在宅基地的處理方面會(huì)存在很多的缺陷，使得農(nóng)村宅基地以各種形式出現(xiàn)閑置的狀態(tài)，不利于未來農(nóng)村宅基地村鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展和規(guī)劃。

三、農(nóng)村閑置宅基地優(yōu)化路徑的探析

農(nóng)村宅基地閑置的原因是各方面因素綜合作用的結(jié)果，在各學(xué)者提出解決這一問題的方案和對(duì)策的基礎(chǔ)之上，本文將繼續(xù)探索農(nóng)村閑置宅基地的優(yōu)化路徑。

(一)完善宅基地法律法規(guī)，加強(qiáng)宅基地的法制建設(shè)與宣傳

當(dāng)前我國關(guān)于宅基地管理的法律法規(guī)的效力低下，尤其是閑置宅基地法律法規(guī)的存在的缺陷，嚴(yán)重阻礙了宅基地的管理與發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)宅基地的立法體系建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)政策，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行宅基地的確權(quán)登記制度；規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，維護(hù)農(nóng)村閑置宅基地的交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，保障農(nóng)民根本的利益。通過各種形式開展宣傳宅基地的法律法規(guī)活動(dòng)，使得基層干部和廣大群眾在思想層面發(fā)生轉(zhuǎn)變，更好的合理利用與處理閑置宅基地。

(二)改革管理方式，加強(qiáng)管理手段，注重人才培養(yǎng)

當(dāng)前我國大部分農(nóng)村居民的建房選址存在隨意性、盲目性，缺乏科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)量增多，嚴(yán)重影響到村容村貌。通過加強(qiáng)宅基地的執(zhí)法力度，嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)章制度來執(zhí)行，通過科學(xué)合理的村莊規(guī)劃體系，在政府和農(nóng)民共同作用下運(yùn)用遷建合并、拆舊建新、整改結(jié)合等方式，完善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變村莊布局散亂、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。同時(shí)注重人才的培養(yǎng)，有專業(yè)人員引導(dǎo)和幫助，農(nóng)村閑置宅基地問題將會(huì)進(jìn)一步的縮小。

(三)引導(dǎo)公眾參與管理，創(chuàng)新閑置宅基地利用新方式

農(nóng)村宅基地閑置的成因是各方面綜合的結(jié)果，也因地而異，因此在解決此問題時(shí)需要因地制宜的提出優(yōu)化路徑，確保農(nóng)村宅基地閑置問題得到更好的解決。在政府的引導(dǎo)和幫助下，讓農(nóng)民參與到村莊的主要活動(dòng)中，讓農(nóng)民自己參與閑置宅基地的處理，確切的了解到他們對(duì)閑置宅基地的態(tài)度和處理方法，提取切實(shí)有效的措施和方法，在尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，發(fā)揮最有效的方式去處閑置宅基地。另一方面，要盤活農(nóng)村的閑置宅基地不僅要防止其數(shù)量和規(guī)模的不斷增加，還要更加科學(xué)合理的對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行再利用，達(dá)到保護(hù)農(nóng)村土地、環(huán)境等任務(wù)。充分利用好農(nóng)村閑置的宅基地，在其上建立老年活動(dòng)中心、養(yǎng)老院、村圖書室等農(nóng)村公共文化事業(yè)，來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，使得資源得到合理的開發(fā)和利用，各種形式的閑置宅基地再利用是探索農(nóng)村閑置宅基地的一種新的路徑。