南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察制度

(新疆大學(xué)法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830000)

一、南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察制度立法內(nèi)容

孫中山在1906年率先提出五權(quán)憲法的思想，“希望在中國(guó)實(shí)施的共和政治，是除立法、司法、行政三權(quán)外還有考選權(quán)和糾察權(quán)的五權(quán)分立的共和政治”加入中國(guó)古代科舉制中的考試權(quán)、古代糾察權(quán)。

五權(quán)憲法中所述五權(quán)屬于五個(gè)不同的部門，部門之間相互獨(dú)立、互不干涉、分工明確。在國(guó)家權(quán)力的職能分類上看，立法、行政及司法負(fù)責(zé)“治事”，考試、監(jiān)察負(fù)責(zé)“治人”，真正意義上實(shí)現(xiàn)兩者間的互相監(jiān)督的效能。1928年，南京國(guó)民政府依據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國(guó)國(guó)民組織法》正式將監(jiān)察權(quán)設(shè)為憲法五權(quán)之一，確認(rèn)具有中國(guó)特色的傳統(tǒng)監(jiān)察體制，監(jiān)察權(quán)為獨(dú)立的權(quán)力并有專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察院來(lái)執(zhí)掌。

1931年2月監(jiān)察院正式成立，根據(jù)《國(guó)民政府組織法》，設(shè)監(jiān)察院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人；設(shè)監(jiān)察委員19至29人，由監(jiān)察委員來(lái)組織監(jiān)察會(huì)議，監(jiān)察院院長(zhǎng)為會(huì)議主席。在此期間，國(guó)民政府還頒布了《監(jiān)察委員保障法》，對(duì)監(jiān)察委員的職位、言論、身體自由與安全予以充分保障。

訓(xùn)政時(shí)期監(jiān)察院之外還設(shè)置了派出監(jiān)察機(jī)關(guān)。根據(jù)1933年國(guó)民政府修正公布之《監(jiān)察組織法》第6條，在地方設(shè)立中央派出監(jiān)察機(jī)關(guān)(監(jiān)察行署)以巡回監(jiān)察，“監(jiān)察區(qū)及監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程，有監(jiān)察院定之”①。在1936年4月，南京國(guó)民政府頒布“監(jiān)察使署組織條例”，在各個(gè)監(jiān)察區(qū)設(shè)立監(jiān)察使署。

“五五憲草”第90條中規(guī)定：“監(jiān)察委員由各省、蒙古、西藏及僑居國(guó)外國(guó)民所選出之國(guó)民代表、各省二人、提請(qǐng)國(guó)民大會(huì)選舉之、其人選不以國(guó)民代表為限。”②在第91條中規(guī)定：“監(jiān)察委員任期三年，連選連任”。③理由為參議院被賦予重任，在監(jiān)督全國(guó)各地公務(wù)員時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮地域因素，保證監(jiān)察委員來(lái)自全國(guó)各地。

二、南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察機(jī)構(gòu)

(一)南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組成

1.中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)——監(jiān)察院。根據(jù)1928年公布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《國(guó)民政府組織法》，監(jiān)察院為中央政府五院之一。在訓(xùn)政時(shí)期，監(jiān)察院作為中央政府主要機(jī)關(guān)之一，直接對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，且與其他四院享有同等的權(quán)力，不受其他機(jī)關(guān)干涉。監(jiān)察院機(jī)構(gòu)部門與職員的職能如下：(1)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)。在《國(guó)民組織法》與“五五憲草”中均規(guī)定置院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一名。院長(zhǎng)的職權(quán)為“綜理全院院務(wù)”④主要職責(zé)包括：指揮監(jiān)督、考核所屬機(jī)構(gòu)工作，行政決策，主持監(jiān)察院會(huì)議，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系等。副院長(zhǎng)以協(xié)助院長(zhǎng)處理院務(wù)為主。(2)監(jiān)察委員的職權(quán)范圍包括：依法提出彈劾案、建議案、調(diào)查案、糾結(jié)案，受院長(zhǎng)指派進(jìn)行各項(xiàng)視察及專案調(diào)查、擔(dān)任監(jiān)試監(jiān)賑等，接受并核閱人民訴狀并簽擬辦法，依法審查彈劾案件。(3)秘書(shū)處掌理全院的一般事務(wù)，包括文書(shū)、收發(fā)、編制、保管方面的事項(xiàng)。秘書(shū)處置秘書(shū)長(zhǎng)1人。(4)參事掌管事務(wù)較為簡(jiǎn)單，主要負(fù)責(zé)撰擬、審核監(jiān)察院法案及命令、整理編輯監(jiān)察院法規(guī)以及處理院長(zhǎng)交辦的事項(xiàng)。

2.地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察院在地方行使監(jiān)督權(quán)的方式主要有兩種：一是專門派駐地方行使權(quán)力的監(jiān)察人員—監(jiān)察使；二是在各區(qū)設(shè)置的派駐機(jī)構(gòu)—監(jiān)察行署。監(jiān)察院對(duì)派駐地方的監(jiān)察人員與機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。地方監(jiān)察體系在保持其自身獨(dú)立性的同時(shí)加強(qiáng)國(guó)民黨政府對(duì)地方事務(wù)的監(jiān)督與控制。

(二)南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能

1928年，南京國(guó)民政府根據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》正式確定監(jiān)察權(quán)為五權(quán)之一，且規(guī)定由監(jiān)察院行使其監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)官員的違法和失職行為的監(jiān)督。主要職權(quán)有：

1.審計(jì)權(quán)。根據(jù)《國(guó)民政府組織法》、《監(jiān)察院組織法》及《審計(jì)部組織法》的規(guī)定，監(jiān)察院審計(jì)職權(quán)有：監(jiān)察政府所述全國(guó)各機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行；審核政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)預(yù)算及決算；核定政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)收入命令及支付命令；稽查政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)財(cái)政上不法或不忠于職務(wù)行為。⑤

2.調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)，監(jiān)察院在行使彈劾、同意、糾舉和審計(jì)等權(quán)力時(shí)，對(duì)官員的違法違規(guī)行為可以進(jìn)行調(diào)查?！侗O(jiān)察院組織法》第3條中規(guī)定：“監(jiān)察院為行使職權(quán)，想各官署及其他公共機(jī)關(guān)查詢或者調(diào)查檔案冊(cè)籍，遇到疑問(wèn)時(shí)，該主管人員應(yīng)負(fù)責(zé)為詳實(shí)之答復(fù)。”

3.彈劾權(quán)?！秶?guó)民政府組織法》第46條規(guī)定，監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使對(duì)象為政府官吏的違法與失職行為。⑥監(jiān)察院有權(quán)對(duì)中央及地方公務(wù)人員、司法院和考試院工作人員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他公務(wù)人員的違法或失職行為而提出訴訟的權(quán)力。

4.同意權(quán)。《中華民國(guó)憲法》第79條規(guī)定，監(jiān)察院同意權(quán)是，“司法院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之”。因此監(jiān)察院獲得了同意權(quán)。除司法院正副院長(zhǎng)之外，還有大法官、考試院正度院長(zhǎng)和考試委員的任命，亦必須通過(guò)監(jiān)察院同意后才能任命。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察制度的特點(diǎn)

(一)監(jiān)察制度之獨(dú)立性

在南京國(guó)民政府時(shí)期，關(guān)于監(jiān)察權(quán)的爭(zhēng)論基本圍繞著監(jiān)察體制的獨(dú)立性展開(kāi)。孫中山主張監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的理由有二：“第一，是比較研究外國(guó)民主政治制度后的創(chuàng)見(jiàn)；第二，對(duì)于古代監(jiān)察制度價(jià)值與理想性的肯定。”⑦防止官員腐敗、懲處、實(shí)現(xiàn)官僚體系透明化是從古代至今都十分重視的問(wèn)題，與之相應(yīng)，為此服務(wù)的監(jiān)察體制存在時(shí)間更是可以追溯到中國(guó)古代社會(huì)。

(二)監(jiān)察范圍之廣泛性

監(jiān)察院在其職責(zé)范圍內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員均有監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院對(duì)公務(wù)員的違法失職行為有權(quán)進(jìn)行調(diào)查并采取相應(yīng)的措施。不論是中國(guó)古代監(jiān)察體制的中央與地方的監(jiān)察體制，還是南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察院及派出機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)之范圍從中央到地方均占據(jù)。

(三)局限性

由于處于社會(huì)動(dòng)蕩不安的時(shí)期，南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察院僅發(fā)揮了有限的監(jiān)督作用。一方面，監(jiān)察院作為南京政府機(jī)構(gòu)之一，必然受最高統(tǒng)治者支配，不能避免按照最高統(tǒng)治者的需求作出非常規(guī)的舉動(dòng)。另一方面，當(dāng)時(shí)實(shí)行一黨專政的治國(guó)方略，監(jiān)察權(quán)難以獨(dú)立行使。獨(dú)立監(jiān)察體制受到國(guó)民黨的影響，并無(wú)權(quán)限去處理高級(jí)官員的貪污賄賂行為。因此，南京國(guó)民政府時(shí)期制度的變化，對(duì)監(jiān)察委體制的完善仍有一定參考價(jià)值。

【注釋】

①夏新華等.近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:860.

②立法院憲草草案宣傳委員會(huì)編.中華民國(guó)憲草說(shuō)明書(shū).正中書(shū)局,1940:59.

③立法院憲草草案宣傳委員會(huì)編.中華民國(guó)憲草說(shuō)明書(shū).正中書(shū)局,1940:59.

④1928年10月公布之《監(jiān)察院組織法》第21條.中華監(jiān)察大典(法律卷):829.

⑤孫學(xué)敏.南京政府監(jiān)察權(quán)的形式及其評(píng)析.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005,6.

⑥謝振民編著,張知本校訂.中華民國(guó)立法史.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

⑦陳新民.中華民國(guó)憲法釋論.自刊,2001:713.