完善少數(shù)民族地區(qū)稅收自治權(quán)的法律對策

(湖北民族大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施稅收自治權(quán)的必要性

(一)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的二元特點(diǎn)突出

中國國土面積960萬平方公里，幅員遼闊，資源豐富，歷史悠久，地理與人文環(huán)境復(fù)雜多變，因此，在多種因素綜合作用下，使得不同省區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距逐漸增大，其中以西部少數(shù)民族區(qū)域與東部沿海城市差異最為突出。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東部與西部的差距不僅沒有縮小，反而在擴(kuò)大。雖然這是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)普遍存在的現(xiàn)象，但是它阻礙了中國經(jīng)濟(jì)和社會的共同繁榮與發(fā)展。

民族自治地方一般都位于偏遠(yuǎn)西部，文化比較落后，經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，而民族自治地方的發(fā)展關(guān)系到整個國家的文化素質(zhì)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展。稅收作為財政收入的主要來源，對民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有著不容小覷的作用，我國現(xiàn)行稅收立法遵循的是稅權(quán)高度集中于中央的體制，這嚴(yán)重影響了民族自治地方根據(jù)實(shí)際情況解決關(guān)于稅收方面的經(jīng)濟(jì)問題，而且產(chǎn)生了很多現(xiàn)實(shí)問題，制約了民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此有必要賦予民族自治地方更多的稅收自治權(quán)。

(二)民族區(qū)域具有特殊性

由于環(huán)境的影響，民族地區(qū)教育水平和科學(xué)技術(shù)水平與其他地區(qū)相比還較為落后，因此人口素質(zhì)較差，受過高等教育的青年也在不斷流失，很多去東部地區(qū)謀求發(fā)展。此外在許多地區(qū)還存在著城市化水平低、性別失衡、就業(yè)壓力大、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)人口比例高等諸多問題。使自治地方政府在醫(yī)療、教育、社會保障、就業(yè)等方面，承受著很大的壓力。少數(shù)民族地區(qū)仍然以農(nóng)業(yè)，畜牧業(yè)為主要支柱，對于工業(yè)的發(fā)展依然較為緩慢，民族地區(qū)規(guī)模較大工業(yè)企業(yè)比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地方的平均水平，交通、教育、通訊、醫(yī)療、等發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也十分薄弱，因此民族區(qū)域自治地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，改善人民生活的任務(wù)異常艱巨。

二、少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施稅收自治權(quán)存在的問題

(一)沒有與自治權(quán)相適應(yīng)的地方稅收立法權(quán)

在實(shí)踐中，我國的稅收立法權(quán)仍然高度集中在中央，雖然少數(shù)民族地區(qū)擁有少量的稅收立法權(quán)，但實(shí)際運(yùn)用中其幾乎沒有可行性，因?yàn)樵谖覈P(guān)于民族區(qū)域自治的稅收立法權(quán)尚未有明確的理論依據(jù)，這也就能夠順利實(shí)施此項(xiàng)權(quán)利限制了其可能性，就少數(shù)民族地區(qū)而言，雖然法律賦予了其立法權(quán)，但是立法的制定過程是十分受限制的，因此在少數(shù)民族地區(qū)，稅收的立法權(quán)難以真正的實(shí)現(xiàn)。

自我國實(shí)行分稅制度之后我國劃分了中央和地方的權(quán)利，但這種劃分不夠明確，中央仍然掌握著大多數(shù)的權(quán)利，在稅收方面，中央掌握著稅收立法權(quán)，在地方上只擁有十分有限的權(quán)利，但這種權(quán)利卻著實(shí)難以實(shí)施。

(二)中央相關(guān)職能部門沒有具體實(shí)施細(xì)則

民族區(qū)域自治法只是少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行自治的基本法，所謂基本法就是只對民族自治的基本問題作原則性、宏觀上的規(guī)定，對具體的內(nèi)容規(guī)定得不可能很全面。我國的民族區(qū)域自治基本法比較籠統(tǒng)、簡單，缺乏可操作性，只有基本法而無具體實(shí)施細(xì)則，則會使基本法的法律條文孤立無援，可以說，中央沒有制定民族區(qū)域自治法的相關(guān)實(shí)施細(xì)則也是民族自治地方的自治權(quán)利形同虛設(shè)的主要原因之一。

早在五六十年代，國務(wù)院就公布或批準(zhǔn)了有關(guān)民族自治地方財政管理的規(guī)定或辦法，這為制定財稅自治權(quán)的實(shí)施細(xì)則奠定了很好的基礎(chǔ)，但是可惜的是，這兩部法律的層次還比較低，只是辦法和規(guī)定，63年的規(guī)定還只是個草案，穩(wěn)定性不夠，同時由于這兩部文件頒布的時間很早，其中關(guān)于少數(shù)民族自治地方稅收自治的規(guī)定也是很原則性的，不夠具體，民族區(qū)域自治法中關(guān)于財稅自治權(quán)的規(guī)定是對上述兩部文件的吸收，而這兩部文件不能成為民族區(qū)域自治法具體實(shí)施的細(xì)則。

三、少數(shù)民族地區(qū)完善稅收自治權(quán)的法律對策

(一)賦予少數(shù)民族地區(qū)相應(yīng)的稅收立法權(quán)

在明確中央與少數(shù)民族地區(qū)稅收立法權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予少數(shù)民族地區(qū)適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。相對于地方政府而言，中央立法都具有一般性質(zhì)而無法根據(jù)地方的稅源充裕情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平來制定特殊的政策。

就當(dāng)前的情況來看，稅收實(shí)體法，稅收征收管理、稅務(wù)代理等主要稅收程序法的全部立法權(quán)集中在中央。對于少數(shù)民族地區(qū)而言，除了己有授權(quán)的，通過法律規(guī)定或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，可以賦予其以下權(quán)力：一是對中央統(tǒng)一立法的地方稅種在本地區(qū)實(shí)施中的一定的調(diào)整權(quán)；二是對于條件比較成熟并且地域性特征明顯的地方性稅源開征地方性稅種規(guī)定其稅收要素；但對上述權(quán)力的賦予必須小心謹(jǐn)慎。要避免地方政府因?yàn)樾惺勾祟悪?quán)力而損壞國家的整體利益和其他的公共利益，也不能因?yàn)樾露惙N的開征而使得納稅人被重復(fù)征稅或者過分征收新稅，對何種情況屬于重復(fù)征稅，可以通過稅基、稅收客體以及稅收的經(jīng)濟(jì)作用等方面予以判斷。

從長遠(yuǎn)看，可賦予少數(shù)民族地區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實(shí)施、解釋、調(diào)整權(quán)，并可由少數(shù)民族地區(qū)政府制定地方性稅收法規(guī)的實(shí)施細(xì)則和征管辦法。

(二)完善自治權(quán)法律法規(guī)建設(shè)

進(jìn)一步充實(shí)和完善民族區(qū)域自治法體系。要使民族區(qū)域自治法律得以切實(shí)貫徹執(zhí)行，必須要有一系列與民族區(qū)域自治法相配套的法律法規(guī)作保障。包括我國中央立法機(jī)構(gòu)頒布的具體實(shí)施自治權(quán)的具體法律，國務(wù)院及其有關(guān)部委制定的實(shí)施區(qū)域自治法、實(shí)施自治權(quán)、實(shí)施財政稅收自治權(quán)的法規(guī)、規(guī)章和辦法，轄有民族自治地方的省制定的實(shí)施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章。抓緊制定民族自治地方的自治條例和關(guān)于財政稅收的單行條例。

(三)補(bǔ)貼因?qū)嵤┒愂兆灾螜?quán)而減少的地方財政收入

國家給與了民族自治地方在企業(yè)所得稅方面享有一定的減免稅權(quán)，但是民族地方有權(quán)不敢用，因?yàn)檫@會給地方財政在短期內(nèi)帶來很大的負(fù)擔(dān)和壓力。丁這也正是現(xiàn)行民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方自治權(quán)，而民族自治地方普遍不能落實(shí)到位、不能夠很好的貫徹實(shí)施的關(guān)鍵性原因之一。

結(jié)語

少數(shù)民族地區(qū)稅收自治權(quán)制度的發(fā)展和完善是一個涉及范圍非常廣泛又十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，稅收自治權(quán)的行使不僅關(guān)系到政府調(diào)節(jié)本地經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能發(fā)揮，更加關(guān)系到民眾對公共需求的滿足。中央與地方權(quán)力分配問題關(guān)系到國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，是我國現(xiàn)代民主進(jìn)程的重要組成部分。賦予少數(shù)民族地區(qū)適度的稅收自治權(quán)，不僅有助于正確的理好中央與少數(shù)民族地區(qū)的關(guān)系，而且有助于我國財政管理體制的不斷深化和完善，對推動少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展有著重要意義。