公務(wù)雇員：現(xiàn)階段公立高校教師法律地位的合理界定

李兵帥，閆成儉

（阜陽師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

新中國成立以來，隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展和變革，我國公立高校教師的法律定位經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期的“國家干部”到改革開放時期的“專業(yè)人員”，再到高校實施聘任制至今的“事業(yè)單位聘用專業(yè)人員”的變化。通過對國內(nèi)有關(guān)公立高校教師法律政策文本及實施情況的研究，現(xiàn)階段關(guān)于國內(nèi)公立高校教師的表述主要強調(diào)了其公益性，并不能明確說明其法律地位——是國家公職人員？社會人員？還是勞動者？教師管理適用行政法還是勞動法？可以說，公立高校教師在社會關(guān)系中的位置是模糊不清的，其法律地位在“行政人員”與“勞動者”之間兼而有之又搖擺不定，適用的法律依據(jù)并不完整統(tǒng)一，反映出立法者、司法部門和教育行政主管部門在公立高校教師法律地位認(rèn)識上“公法與民法適用混合”的模糊不定和猶豫不決，現(xiàn)實中已影響到高校教師合法權(quán)利的保障和救濟。筆者在研究國內(nèi)公立高校教師身份角色的歷史變遷、法律政策規(guī)定和高等教育自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“公務(wù)雇員”是對我國公立高校教師法律地位的合理界定，符合現(xiàn)階段基本國情。

一、“公立高校教師法律地位”概念分析

法律地位（status）與法律身份在英文中是同一詞，是指法律關(guān)系主體權(quán)利與義務(wù)的外在表現(xiàn)，強調(diào)個體或群體的法律地位必須通過一定法律關(guān)系即與其內(nèi)部、外部其他法律主體的互動聯(lián)系中才能體現(xiàn)出其應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)。

我國《高等教育法》第十八條規(guī)定高等教育包括專科、本科及以上教育。本文“高校”主要指實施本科及以上教育的普通公立高等學(xué)校。民辦高校的成立、運作及具體管理方式與公立高校差異較大，不是本文研究對象。

本文所提“高校教師”主要指普通公立高等學(xué)校聘任在專業(yè)技術(shù)主體崗上的在編專任教師，即通常承擔(dān)教學(xué)、科研任務(wù)的高校教師，在公立高等學(xué)校教職工中居主體地位。根據(jù)《高等教育法》第四十五條規(guī)定，“高等學(xué)校的教師及其他教育工作者”依法享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)?！捌渌逃ぷ髡摺敝钙溉卧邳h政管理、工勤技能、其他系列專業(yè)技術(shù)崗位的高校人員，不是典型意義的“高校教師”。高校編外自主聘用的教師、管理、工勤技能、其他系列專業(yè)技術(shù)人員，采取勞動合同方式管理，聘用對象的法律定位清楚，屬于《勞動法》適用對象，不在本文研究范圍。

綜合而言，本文“公立高校教師法律地位”主要是對現(xiàn)行法律政策下的國內(nèi)普通公立高等學(xué)校在編專任教師（以下簡稱公立高校教師）在社會關(guān)系中的位置及其權(quán)利義務(wù)狀況的研究。

二、我國現(xiàn)階段公立高校教師法律地位的現(xiàn)狀及存在問題

現(xiàn)行法律規(guī)定，企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，按《勞動法》第二條執(zhí)行。企業(yè)聘用人員屬于“勞動者”。《勞動法》將公立高校教師排除在外，因其屬于事業(yè)單位在編人員，按聘用合同管理，不適用勞動合同管理。高校編外自主聘用人員，按《勞動法》規(guī)定簽訂勞動合同，自然屬于《勞動法》適用對象。我國《公務(wù)員法》第二條對國家和地方黨政機關(guān)工作人員的錄用遴選、職務(wù)任免、獎懲待遇、權(quán)利保障等作出了明確規(guī)定，明確限定了公務(wù)員范疇，即黨政機關(guān)工作人員屬于國家行政工作人員。國內(nèi)普通公立高等學(xué)校被國家劃入公益二類事業(yè)單位，公立高校教師自然屬于事業(yè)編制，而非行政編制，按法律政策規(guī)定不屬于公務(wù)員。

依據(jù)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，公立高校教師不是“公務(wù)員”，也不是“勞動者”，究竟是什么呢？

長期以來，我國公立高校教師一直是“國家干部”身份，由教育行政主管部門統(tǒng)一錄用、調(diào)配、任用，屬于行政機關(guān)職責(zé)的延伸和輔助。20世紀(jì)90年代以來，隨著教育體制改革的深入進行，公立高校教師的法律身份開始發(fā)生變化。我國《教師法》第三條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命?！贝颂帯皩I(yè)人員”即專業(yè)技術(shù)人員，是相對于“業(yè)余人員”而言的，教師的法律地位并不明晰。

《教師法》第十七條和《高等教育法》第四十八條還提出了教師聘任制。但限于當(dāng)時條件，并未全面推行。2002年，原人事部頒布實施《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》（國辦發(fā)[2002]35 號），第一條明確要求轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，對教師的管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，從行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。此后，教師聘任制才開始在全國高校逐步實施，使得公立高校教師的行政身份進一步淡化，但聘任合同的性質(zhì)并不清楚——是受行政法調(diào)整的行政合同？受合同法制約的民事合同？還是勞動法調(diào)節(jié)的勞動合同？現(xiàn)實中公立高校教師簽訂的聘用合同徒具形式，管理方式上與過去并無實質(zhì)區(qū)別，除非教師觸犯刑法被處以有期徒刑才被開除公職。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》（法函〔2004〕30 號），事業(yè)單位與其工作人員之間合同爭議適用《勞動法》，人事法律中沒有規(guī)定的適用《勞動法》規(guī)定[1]。此解釋并未從根本上解決人事爭議法律處理依據(jù)的問題，暴露出事業(yè)單位人事爭議案件法律適用的混亂狀況。在司法實踐中還表現(xiàn)為法院經(jīng)常以上級教育主管部門未作出處理決定為由，對教師提起的關(guān)于職稱評審、行政處分及人身財產(chǎn)權(quán)利訴求不予受理。

通過上述分析，現(xiàn)階段國內(nèi)公立高校教師只能是“公益二類事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員”，但這種表述并不能準(zhǔn)確說明其法律地位，公立高校教師在社會關(guān)系中的位置模糊不清，處境尷尬，現(xiàn)實中帶來諸多管理難題。

那么，我們應(yīng)該如何科學(xué)合理地確定公立高校教師的法律地位呢？有哪些關(guān)鍵因素在影響其法律地位的確定？

三、決定公立高校教師法律地位的相關(guān)主要依據(jù)

探討決定公立高校教師法律地位的相關(guān)依據(jù)這一問題時，必然要從教育規(guī)律和高等教育的職責(zé)開始談起，這是開展相關(guān)研究的前提和基礎(chǔ)，其次還要考慮到公立高校教師與學(xué)校、學(xué)生等法律主體的關(guān)系，以及現(xiàn)有政治環(huán)境和法律政策規(guī)定對公立高校教師的規(guī)訓(xùn)等客觀因素。

（一）教育具有公共性和公益性

教育的兩大基本規(guī)律，即教育與社會發(fā)展的關(guān)系（教育的外部關(guān)系規(guī)律）、教育與人的發(fā)展的關(guān)系（教育的內(nèi)部關(guān)系規(guī)律）表明，人接受教育不單是為了生存繁衍和服務(wù)社會，更是為了服務(wù)于人的終極追求：完善個體身心，實現(xiàn)人的自由發(fā)展。政府和社會有責(zé)任優(yōu)先為教育事業(yè)發(fā)展提供最大的便利。教育的功能和價值在不同歷史階段是一致的，其公共性和公益性特征十分突出。教師作為教育系統(tǒng)的要素之一，承載著培養(yǎng)人才、促進學(xué)生身心健康發(fā)展的社會職責(zé)，其重要性不言而喻。從一定意義上，教育的本質(zhì)是指個人需要與社會要求辯證統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國家和學(xué)校有目的、有計劃的培育“新人”的特殊活動[2]6。接受教育是公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)，更是國家和民族的責(zé)任，教育的責(zé)任倫理特征決定了其本質(zhì)上具有公共性和公益性。

我國《教育法》第五條規(guī)定，教育目的是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。教育承擔(dān)著培育完善公民身心素質(zhì)，培養(yǎng)各級各類人才的重要任務(wù)，關(guān)系國家和民族發(fā)展的興衰存亡。世界各國尤其是發(fā)達國家，無不把教育作為國家的頭等要務(wù)，財政經(jīng)費優(yōu)先保證教育事業(yè)的發(fā)展，鼓勵社會力量辦學(xué)。所以，教育具有天然的公共性和公益性這兩大本質(zhì)特征，這是教育規(guī)律使然，更是人類社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求。在教育的不同階段，教育的兩大本質(zhì)特征表現(xiàn)程度不一，如我國規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校屬于公益一類事業(yè)單位，是純公益單位，市場不能配置資源；高等學(xué)校屬于公益二類事業(yè)單位，部分由市場配置資源。但不管如何劃分，學(xué)校始終是公益單位。

（二）高等教育按國家法定標(biāo)準(zhǔn)為社會培養(yǎng)高級專門人才，公益性是其主要特征

高等教育具有培養(yǎng)高級專門人才、傳承人類知識、服務(wù)社會發(fā)展等重要職責(zé)，在促進人的自我完善方面發(fā)揮更高階位的作用，這也是高等教育規(guī)律的客觀要求。

中共中央國務(wù)院文件《關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》（中發(fā)[2016]31 號）指出：高校的職責(zé)是培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會、文化傳承等[3]，有多重目標(biāo)，育人是其核心目標(biāo)，科學(xué)追求是其基本前提，政治追求是其理想預(yù)期，文化追求是其本體，也是高等教育的本質(zhì)[4]7。

《高等教育法》第四、五、二十四條規(guī)定高校要把大學(xué)生培養(yǎng)成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人及高級專門人才。高校的設(shè)立應(yīng)符合社會公共利益。由此可見，現(xiàn)行法律從社會本位角度明確規(guī)定高校的辦學(xué)定位是為社會培養(yǎng)符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高級人才，排斥私法干預(yù)和市場規(guī)律，國家投入巨額財政經(jīng)費推進高等教育的大眾化，讓更多公民有機會接受高等教育，努力提高全民素質(zhì)，充分體現(xiàn)了高等教育的公益性。高校培養(yǎng)人才的非物質(zhì)性、學(xué)術(shù)產(chǎn)出周期較長的特點也要求國家給予高校較為寬松的教學(xué)科研環(huán)境和較高穩(wěn)定的工資福利待遇，不能用單純量化指標(biāo)的方式要求高校拼命追求論文和成果數(shù)量。以追求利潤最大化為目標(biāo)、以講求競爭淘汰為人力資源管理方法的企業(yè)管理模式不適用國家對高校的管理。盡管現(xiàn)階段高等教育不屬于免費義務(wù)教育，大學(xué)生也要繳費上學(xué)，但這只是高等教育大眾化帶來的辦學(xué)成本壓力的合理分擔(dān)，并不意味著，也沒有人會贊同將大學(xué)生變成“消費者”，高校變成“商人”，高校與學(xué)生之間演變?yōu)槭袌鲆?guī)律主導(dǎo)支配的商品交易關(guān)系。中國與德國、法國均屬于傳統(tǒng)大陸法系國家，在高等教育方面有很多相似之處，中央政府從政治、經(jīng)濟、辦學(xué)自主權(quán)等方面均對高校強力控制，辦學(xué)經(jīng)費主要由中央或地方政府財政撥款支持。德、法兩國高校大多為公辦高校，為州政府創(chuàng)辦，高校經(jīng)費主要來自州政府，教授由中央或州政府任命，政府在高校管理中扮演了關(guān)鍵角色，高等教育均以公益性為基本特征，這為我國高等教育提供了很好的啟示和借鑒。

（三）現(xiàn)階段公立高校與教師的關(guān)系中，聘任制合同兼具行政合同與勞動合同的特點

我國在20世紀(jì)90年代相繼頒布施行了《教師法》（1994）、《教育法》（1995）、《高等教育法》（1999），都提出在高校實施教師聘任制?！蛾P(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》（2002）第一條要求高校與教師在平等自愿的基礎(chǔ)上簽訂聘任合同。目前公立高校與教師基本都簽訂了聘用合同（一般采用原人事部發(fā)布的《事業(yè)單位聘用合同》范本），包括聘用崗位類別等級、聘用期限、崗位職責(zé)、工作任務(wù)、工作紀(jì)律、工資福利和社會保險、合同變更、違約責(zé)任、爭議處理等條款，具備了勞動合同的形式要件。故有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為公立高校教師與學(xué)校之間是受《勞動法》調(diào)節(jié)的勞動合同關(guān)系，公立高校教師是“勞動者”。筆者認(rèn)為這是對高校教師聘任制的誤解：一方面，如前文所述，國家并未明確聘任制合同是行政合同還是勞動合同，聘任制合同的出現(xiàn)只是高校內(nèi)部管理觀念和管理方式的變化；另一方面，原人事部《事業(yè)單位聘用合同》范本首段規(guī)定：“根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》（國辦發(fā)[2002]35 號）和規(guī)定，甲乙雙方在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂如下聘用合同條款，共同遵照履行?！睋?jù)此可以判定，簽訂高校聘任合同的法律依據(jù)不是勞動法，也不是合同法，而是國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的人事部文件，這清楚說明了聘任合同是政府制定并授權(quán)高校與教師簽訂的具有行政合同性質(zhì)的契約，高校代表國家選聘教師從事教學(xué)科研和服務(wù)社會的公益性工作，教師只能按政府制定的格式合同簽約而無修改權(quán)力，簽約雙方主體地位不平等，符合典型行政合同的特點。聘任合同是政府下放辦學(xué)自主權(quán)的表現(xiàn)，僅意味著公立高校內(nèi)部人事管理方式發(fā)生了變化，其所強調(diào)的當(dāng)事人雙方的平等性和自愿性并不能削弱其行政性和法定性，盡管公立高校教師聘任制本身的出臺就是想取消或淡化行政任用關(guān)系?！督處煼ā穬?nèi)有著名法條第二十五條規(guī)定：教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平。明文規(guī)定公立高校教師待遇的調(diào)整以公務(wù)員待遇作為法定參照標(biāo)準(zhǔn)，這清晰表明公立高校教師身份和地位的特殊性，顯現(xiàn)出國家對公立高校教師的法律定位與企業(yè)用工顯著不同，公立高校教師具有行政人員特點，不應(yīng)簡單適用勞動法規(guī)定。

總而言之，公立高校教師聘任制合同的“公法契約”性質(zhì)十分明顯，同時具備行政合同與勞動合同的特點，反映了現(xiàn)階段教育體制改革過程中公立高校教師法律地位的過渡性變遷趨勢。

（四）現(xiàn)階段公立高校教師與學(xué)生之間是一種特殊的教育管理服務(wù)關(guān)系

我國公立高校對大學(xué)生的錄取和管理已由過去的“統(tǒng)招統(tǒng)分”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的收費上學(xué)和自主就業(yè)，大學(xué)生的身份也由以前令人羨慕的“國家干部”變成今天的“普通勞動者”。公立高校教師與學(xué)生的法律關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生變化，教師已從過去的純行政管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的教育管理服務(wù)者。根據(jù)《教師法》《高等教育法》《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》（教人〔2011〕11 號）等法律和道德規(guī)范要求，公立高校教師承擔(dān)著教書育人、學(xué)術(shù)研究和服務(wù)社會的崇高歷史使命，教師要服從政府教育主管部門及其授權(quán)給高校的行政管理，依據(jù)相關(guān)法律享有教育教學(xué)權(quán)、評價學(xué)生權(quán)、管理學(xué)生權(quán)等，與大學(xué)生之間實際形成了教育管理和被管理的關(guān)系，即使現(xiàn)階段大學(xué)生付費上學(xué)，也無人會認(rèn)為高校教師與大學(xué)生之間就隨之變成了市場交易關(guān)系。公立高校教師的管理權(quán)力源于國家特別法律的明文規(guī)定，與企業(yè)幾乎完全自主管理工人明顯不同（在不違背憲法、法律和公序良俗的前提下），帶有一定公權(quán)力色彩。政府和全社會對教師道德水準(zhǔn)的要求是最高的，對違反師德現(xiàn)象的容忍度是社會最低閾值。因此，公立高校師生之間實際上是一種特別的教育管理服務(wù)關(guān)系，深受政府的嚴(yán)厲監(jiān)督和社會各界的審視。

綜上所述，決定公立高校教師法律地位的依據(jù)主要是教育規(guī)律和現(xiàn)階段有關(guān)法律政策體系。教育的公共性和公益性、高等教育按國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)高級人才活動的公益性體現(xiàn)了教育的應(yīng)然之義，而公立高校與教師簽訂的聘任制合同兼具行政合同與勞動合同的特點、教師受政府委托與學(xué)生之間形成的特殊教育管理服務(wù)關(guān)系，則是現(xiàn)階段有關(guān)法律政策規(guī)制的結(jié)果。教育的終極追求、高等教育的今昔變革與法律政策的約束是影響公立高校教師法律地位的主要因素，政府從政治經(jīng)濟、學(xué)術(shù)自由、辦學(xué)定位等方面對高等教育的強力控制，導(dǎo)致我國公立高校教師的法律身份具有濃厚的行政管治色彩。

上述論證引出本文最后一個問題：公立高校教師的法律地位究竟應(yīng)該是怎樣的，才符合高等教育的發(fā)展規(guī)律，才能適應(yīng)現(xiàn)階段國家法律政策的要求？可以肯定的是，對于公立高校教師的法律地位既要考慮其與政府、高校及學(xué)生之間的法律關(guān)系，又要考慮我國高等教育的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實管理模式，畢竟，顛覆舊秩序，短時間內(nèi)重新建構(gòu)一個全新的高教管理體系是不現(xiàn)實的。尊重現(xiàn)實，從實際出發(fā)改革現(xiàn)有公立高校教師管理體制才是可行之道。筆者認(rèn)為，“公務(wù)雇員”是對現(xiàn)階段公立高校教師法律地位的合理定位，符合國情、社情和高等教育發(fā)展規(guī)律。

四、公務(wù)雇員：國家教育責(zé)任與聘任合同制的適度結(jié)合

公務(wù)雇員，顧名思義即執(zhí)行國家公務(wù)的雇員。美國、英國、加拿大等英美法系國家將公立高校教師定位于公務(wù)雇員，政府與其簽訂雇傭合同，與公務(wù)員一樣屬于“政府受雇人”，但不屬于公務(wù)員，也不是純粹的自由職業(yè)者[5]52。法國、德國、日本等高等教育發(fā)達的大陸法系國家一般把教師定位于公務(wù)員或教育公務(wù)員。其背景在于這些國家對高校的法律定位：公立高校兼具國家機構(gòu)和公法團體地位，既堅持國家對高校的控制和監(jiān)督，又給予高校充分的學(xué)術(shù)自由權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)。法國對公務(wù)進行分權(quán)，將公立高校定位于科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人，與高校簽訂行政合同，約定高校的工作任務(wù)和目標(biāo)，教授、副教授由政府任命，授權(quán)高校與其他教師簽訂聘用合同，這些公立高校的教師兼有公務(wù)員和雇員雙重身份，發(fā)生糾紛時通過行政法院解決，不適用普通勞動法和合同法。近年來法國改革高教管理體制，出現(xiàn)通過簽訂勞動合同向公務(wù)雇員轉(zhuǎn)變的趨勢[6]35-36。德國公立高校正式教授具有公務(wù)員身份，實行終身制，教授以下教師與學(xué)校簽訂雇傭合同，服務(wù)15年后不得解雇[6]38,41。日本國立大學(xué)教師在高校法人化以后，從國家教育公務(wù)員逐步轉(zhuǎn)向公務(wù)雇員身份，實行“有選擇的任期制”[12]51-53。 比較而言，英、美等國政府與教師之間關(guān)系傾向于私法意義上的契約精神，而德、法、日等國的公立高校教師則具有政府公務(wù)人員和雇傭人員雙重身份。

與公務(wù)雇員不同，政府雇員是指政府從社會上臨時雇用專門人才服務(wù)于政府某項專業(yè)技術(shù)工作,作為公務(wù)員制度的補充，不占用公務(wù)員編制，不享受公務(wù)員待遇，不行使行政權(quán)力。政府雇員制曾在國內(nèi)一些省會城市施行過，但總體效果不佳，人員流失嚴(yán)重。

同為大陸法系的中國，也有高度重視高等教育的悠久歷史傳統(tǒng)，公立高校與德、法、日這些國家具有很多共同點：現(xiàn)階段我國高等教育投入主要由國家承擔(dān)，大學(xué)也是以公立高校為主，國家對公立高校的控制管理實行集權(quán)式行政管理；公立高校依據(jù)政府授權(quán)行使高等教育行政管理職責(zé)的 “公務(wù)法人”特點十分突出；教師依據(jù)政府法律授權(quán)教育管理學(xué)生的公職色彩明顯，其法律地位具有鮮明的公共服務(wù)特點；近年來積極推行大學(xué)治理及教師人事管理體制的改革，政府堅持對公立高校嚴(yán)格監(jiān)管的同時，積極實施聘用制合同化管理；聘用合同兼具行政合同和勞動合同的特征，具有“公私混合”色彩等等。不同的是：上述國家給予公立高校以公務(wù)機構(gòu)定位，對公立高校中層以上的大學(xué)教師提供公務(wù)員終身保障，高級職務(wù)教師待遇比我國更“公務(wù)員化”，高校教師的教學(xué)科研自由度更大，教授治校的地位更穩(wěn)固，學(xué)術(shù)獨立性更高等等。這些相同點和差異性為現(xiàn)階段我國公立高校教師法律定位的確定提供了可鑒之處。

綜上所述，從國情出發(fā)，參考大陸法系與英美法系國家高校管理的成熟經(jīng)驗，綜合德、法、日等國公立高校教師的公務(wù)員地位和英、美等國公立高校教師的雇傭管理辦法，加以適當(dāng)改造后，可以將我國現(xiàn)階段公立高校教師法律定位于具有中國特色的“公務(wù)雇員”（不同于英、美等國公立高校教師的“公務(wù)雇員”）：國家立法將公立高校定位于“公務(wù)法人”，依法授權(quán)其行使一定高等教育行政管理職責(zé)，給予高校及教師充分的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)研究自由；高校依授權(quán)規(guī)定與教師簽訂聘任制合同，正式高級職稱教師依法享受公務(wù)員保障待遇和人才待遇，其他教師依法簽約按一定聘期考核使用，教師工資不低于或高于所在地公務(wù)員工資水平（具體工資結(jié)構(gòu)可以不同于公務(wù)員）；人事爭議處理可以適用行政法（需要修訂現(xiàn)行行政法）、勞動法和事業(yè)單位相關(guān)政策規(guī)定。

需要指明的是，將公立高校教師法律定位于“公務(wù)雇員”不是歷史的倒退，重回計劃經(jīng)濟時代的“國家干部”身份，也非通過“官本位”行政權(quán)力意識的張揚保證其政治經(jīng)濟地位，更不是盲目崇洋簡單照搬外國做法，恰恰是我國公立高校教師回歸公益本位的客觀要求，是國家教育責(zé)任與聘任合同制的適度結(jié)合，是新時期我們對高等教育地位重新認(rèn)真審視的理性產(chǎn)物，是對公立高校教師學(xué)術(shù)自由權(quán)和較高穩(wěn)定待遇的保障，是依法澄清高校教師與政府、高校、學(xué)生等相關(guān)法律主體之間的權(quán)利架構(gòu)的必要之舉，是綜合教育本質(zhì)、高等教育規(guī)律、政治法律現(xiàn)實以及借鑒外國經(jīng)驗的合理研判。將公立高校教師法律定位于“公務(wù)雇員”，從管理學(xué)“有限理性決策”角度來說不一定是“最優(yōu)”方案，但可能是“滿意”的方案。