新時(shí)代制度反腐面臨的困境及破解之策

高 雅，董少林

（安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000）

制度反腐作為一種科學(xué)有效的反腐方式，較以往的其它反腐方式，在防腐反腐方面有著無可比擬的優(yōu)勢。從源頭著手，制度反腐是反腐敗的治本之策。隨著我國反腐的不斷深入，人們逐步意識(shí)到在改革的新時(shí)代制度反腐才是反腐工作中最基礎(chǔ)最根本的保證，符合時(shí)代發(fā)展的潮流，只有制度反腐才能從最根本處解決我國的腐敗問題。

一、新時(shí)代我國制度反腐面臨的困境

制度反腐是對(duì)時(shí)松時(shí)緊的“運(yùn)動(dòng)式”反腐的一種超越，對(duì)預(yù)防和懲治腐敗起到了一定的積極作用。但我們還需要理性清醒地認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步推進(jìn)我國制度反腐還面臨著一些困境。

（一）制度反腐法律和制度建設(shè)中的困境

1.反腐法律體系不健全

第一，反腐立法工作不到位。目前，關(guān)于腐敗的預(yù)防和懲治的法律法規(guī)通常分布在不同的部門法規(guī)中，隨著反腐工作的深入開展，反腐敗地方立法和部門立法會(huì)不斷增加，容易造成部分法規(guī)間的矛盾。如果我國的反腐敗工作缺乏統(tǒng)一性的法律法規(guī)來進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范的話，那么反腐敗工作必然難以順利進(jìn)行。由此可見，制定統(tǒng)一的反腐敗法律是推進(jìn)制度反腐的有力抓手。

第二，缺乏保障性的法規(guī)。法律具有衡量人們的行為是否合法或違法及其程度，以及監(jiān)督各項(xiàng)規(guī)定實(shí)施的作用。與此同時(shí)，法律還擁有保護(hù)合法權(quán)益的作用。然而當(dāng)前在我國的制度反腐建設(shè)中缺乏保障性的法律法規(guī)。目前我國的反腐法律體系偏向“重處罰，輕保障”，這是不合理、不科學(xué)、不健全的，不能夠充分發(fā)揮制度反腐建設(shè)中反腐法律體系的最大效能。

第三，缺乏與國際的對(duì)接與合作。腐敗是世界性的問題，是每一個(gè)國家發(fā)展過程中都會(huì)遇到的問題，許多國家都嚴(yán)厲打擊腐敗行為并采取諸多相應(yīng)的防控措施，大家似乎在維護(hù)公共權(quán)力的廉潔方面達(dá)成高度的共識(shí)。在反腐建設(shè)中，我國應(yīng)積極借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

2.反腐規(guī)劃和設(shè)計(jì)不足

首先，制度規(guī)劃不系統(tǒng)。目前我國的制度設(shè)計(jì)偏向于單項(xiàng)制度的建設(shè)，還未形成系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)。這種不系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)使得制度的整體性功能沒能得到充分的發(fā)揮。其次，制度設(shè)計(jì)具體性和可操作性不強(qiáng)。現(xiàn)行的一些反腐制度內(nèi)容過于籠統(tǒng)，容易造成歧義，而且可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)際的操作過程中，人的主觀意向會(huì)造成很大影響，使其容易受到誤解和扭曲，背離了制度設(shè)計(jì)的根本意圖[3]。最后，制度制定存在一定的滯后性。由于我國目前反腐敗制度的制定往往基于已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)事實(shí)，缺乏長遠(yuǎn)解決問題的規(guī)劃。反腐敗制度的滯后性使其不能在腐敗萌芽的階段就將其扼殺于搖籃中，只能任由腐敗產(chǎn)生，更傾向于事后的處置而缺少事前的預(yù)判和防范功效。

（二）制度反腐在執(zhí)行中的困境

1.反腐意識(shí)淡薄，執(zhí)行不力

在反腐實(shí)踐中我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)個(gè)別單位或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)反腐的重視程度不高，反腐意識(shí)淡薄，對(duì)反腐制度的執(zhí)行力度也不夠，將制度反腐僅僅看成是一句口號(hào)。大多數(shù)時(shí)候制度反腐都僅僅停留在表面形式上，而沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。有些機(jī)關(guān)單位和部門在組織學(xué)習(xí)研究上級(jí)出臺(tái)的規(guī)章制度時(shí)，只做表面功夫，例如組織機(jī)關(guān)或者部門會(huì)議，領(lǐng)導(dǎo)在臺(tái)上口頭念一遍下發(fā)的文件通知，然后拍照作為學(xué)習(xí)依據(jù)。更有甚至直接把文件發(fā)到各個(gè)工作群，讓下屬轉(zhuǎn)發(fā)閱讀點(diǎn)贊，用來應(yīng)對(duì)上級(jí)巡視組的檢查。這些敷衍性的方法沒有真正把制度反腐的執(zhí)行融入到日常工作中，沒有起到正確的宣傳教育作用，制度反腐的執(zhí)行不夠深入。

2.實(shí)施雙重標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)章的實(shí)際執(zhí)行方面也存有問題，如中央紀(jì)委已經(jīng)明令禁止公車私用的行為，但仍有少數(shù)政府公職人員依然我行我素，打著各種名義侵占公車，利用公共資源來為自己謀取福利，無視黨紀(jì)法規(guī)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部雖然一直強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度要落到實(shí)處，在實(shí)際操作中卻陽奉陰違，最顯著的就是采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。首先把自己從規(guī)章制度的管控約束范圍內(nèi)排除，認(rèn)為被管控約束的對(duì)象是低自己一級(jí)的下屬人員，自己身為領(lǐng)導(dǎo)層仍享有特殊待遇。最普遍的行為是有選擇性的傳達(dá)和執(zhí)行上面的各項(xiàng)規(guī)章，他們根據(jù)自己的利益需求在規(guī)章制度中篩選某些條例執(zhí)行，只執(zhí)行符合自身利益的內(nèi)容，對(duì)不符合自身利益的避重就輕，甚至含糊帶過。

3.監(jiān)督督查工作不到位

要想制度反腐能夠順利實(shí)施，監(jiān)督督查必須配合制度執(zhí)行。監(jiān)督督查工作一旦出現(xiàn)問題，制度執(zhí)行的實(shí)際效果就會(huì)受到直接性的影響，制度執(zhí)行的力度也會(huì)大打折扣。我國目前的監(jiān)督督查工作存在以下兩方面的問題：其一是被監(jiān)督的對(duì)象不積極配合。在面臨督察部門的常規(guī)處置時(shí)，很多被監(jiān)督對(duì)象具有抵抗情緒，銷毀證據(jù)，隱瞞自己的不法行為，甚至有的還企圖賄賂監(jiān)督督查人員，那是罪上加罪。其二是監(jiān)督的檢察人員缺乏高度的責(zé)任感。紀(jì)檢部門作為反腐的中流砥柱，應(yīng)該具有崇高的使命感和責(zé)任感。但極個(gè)別紀(jì)檢人員不僅沒有盡到自己的職責(zé)，甚至與被監(jiān)督人員狼狽為奸，試圖替腐敗分子掩蓋罪行，辜負(fù)了黨和國家以及人民群眾的信任，最后知法犯法走上不歸路。

（三）制度反腐體制機(jī)制中的困境

1.紀(jì)檢監(jiān)督制度中的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

我國現(xiàn)行的紀(jì)檢制度一大顯著的特征就是雙重領(lǐng)導(dǎo)，某個(gè)機(jī)構(gòu)既要受到其上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要被同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制會(huì)增加反腐工作開展的難度，給反腐工作帶來一些麻煩。主要表現(xiàn)在：一是紀(jì)檢監(jiān)督部門在制度執(zhí)行中不能嚴(yán)格依法辦事；二是紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)在制度執(zhí)行中缺乏獨(dú)立性，容易受制于其他部門的干擾[4]。當(dāng)上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委同時(shí)調(diào)查違紀(jì)行為的時(shí)候，雙方必然會(huì)有權(quán)責(zé)的交叉，不僅影響整個(gè)督查進(jìn)度，也會(huì)讓腐敗分子在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下尋求喘息和狡辯的機(jī)會(huì)。

2.制度反腐約束機(jī)制存在欠缺

以黨內(nèi)監(jiān)督為主，黨外監(jiān)督為輔，是我國目前監(jiān)督約束機(jī)制的主要構(gòu)成內(nèi)容。盡管十八大以來，我國監(jiān)督制度體系逐漸多元化，并且產(chǎn)生了一定的積極影響，但是在制度反腐實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的監(jiān)督約束機(jī)制從某種程度上看，還存在著一定的問題。主要包括兩個(gè)方面：一是自我約束機(jī)制的削弱。首先，道德對(duì)人們的約束作用受到限制。由于受到利益驅(qū)使，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部從執(zhí)政為公逐漸拋棄職業(yè)道德，最后走上腐敗的深淵。其次，民主生活被削弱。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部的公信力降低。腐敗分子作為領(lǐng)導(dǎo)干部中的害群之馬，他們不廉潔的形象造成不良的示范，從而帶來消極的影響，嚴(yán)重?fù)p害了公務(wù)人員的公信力。二是缺乏一定的輿論監(jiān)督的約束機(jī)制。新聞媒體在輿論監(jiān)督中所起的作用有限、群眾輿論在輿論監(jiān)督中所占比例較小、組織內(nèi)部的輿論在輿論監(jiān)督中不能充分發(fā)揮自身的作用，這些都表明我國的輿論約束機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。

二、制度反腐困境的破解之策

（一）借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善反腐立法

總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)可以得出這樣的結(jié)論，要形成反腐敗的“壓倒性勝利”，關(guān)鍵還是要建設(shè)和完善制度和機(jī)制，要想解決反腐工作的起伏，需要在制度上創(chuàng)新。這要求我們進(jìn)一步完善反腐立法，注重結(jié)合中國實(shí)際，建立一套科學(xué)合理的反腐敗法律體系，確保腐敗分子難逃法律制裁。

首先，要建立一套統(tǒng)一性的法律法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范反腐敗工作的開展，讓反腐敗工作有法可依；其次，要建立保障性的法律法規(guī)，保護(hù)合法權(quán)益，改變當(dāng)前不健全的反腐法律體系結(jié)構(gòu)；最后，要與國際接軌，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，這樣才能健全我國的反腐法律體系，使反腐敗工作順利開展，確保我國的反腐立法能夠取得良好的社會(huì)效益。

腐敗是一個(gè)社會(huì)問題，也是一個(gè)國家或政府在發(fā)展過程中必然會(huì)遇到的難題，有的國家在反腐敗工作中具有前瞻性和先進(jìn)性，能夠取得巨大的反腐敗勝利，那么其在反腐敗建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)將會(huì)給我們提供一定的借鑒和啟示。

眾所周知，新加坡的反腐敗建設(shè)是非常成功的，而它能夠成功的主要因素就是利用制度建設(shè)來進(jìn)行反腐敗，尤其注重反腐敗的法律建設(shè)。不僅建立了反腐敗的普通法律和專門法律，還十分嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)地規(guī)范了反腐敗法律的內(nèi)容，使關(guān)于反腐的各項(xiàng)內(nèi)容都有法可依，將法律執(zhí)行過程中的漏洞堵死，使腐敗分子無從下手，構(gòu)建了可操作性極強(qiáng)的嚴(yán)密的法律體系。這些都是值得我們借鑒的地方，當(dāng)然我們?cè)诮梃b別的國家的成功經(jīng)驗(yàn)之時(shí)還要立足國情，制定一套適合我國國情的、系統(tǒng)的、全方位、多領(lǐng)域的反腐敗制度。

（二）構(gòu)建科學(xué)化的反腐制度體系

構(gòu)建科學(xué)化的反腐制度體系首先要科學(xué)系統(tǒng)地規(guī)劃制度設(shè)計(jì)，改變目前的單項(xiàng)制度建設(shè)，形成系統(tǒng)化的反腐制度設(shè)計(jì)，明確各法律法規(guī)之間的界限，充分發(fā)揮制度的整體性功能。其次，要增強(qiáng)反腐制度中制度設(shè)計(jì)的具體性和可操作性，明確反腐制度的各項(xiàng)內(nèi)容，避免在反腐制度的執(zhí)行中，由于一些人為因素使得反腐制度受到誤解和扭曲并背離其本意。最后，要在長遠(yuǎn)發(fā)展的角度上來進(jìn)行反腐制度的規(guī)劃，解決制度制定中的滯后性這一缺陷，要具有預(yù)見性和前瞻性，科學(xué)有效地防治腐敗，能夠在腐敗產(chǎn)生之初就有相應(yīng)的反腐制度阻止其生長和蔓延，全面推動(dòng)反腐敗進(jìn)程。在制度反腐建設(shè)中，偶爾會(huì)出現(xiàn)已經(jīng)失效或不適合當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀的反腐規(guī)定，這就需要定期及時(shí)清理一些無效的反腐規(guī)定，以確保反腐制度具備一定的時(shí)效性。

（三）強(qiáng)化廉政意識(shí)，完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制

目前依然存在少數(shù)組織機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)干部反腐意識(shí)淡薄、在反腐工作中執(zhí)行不力以及不按規(guī)章辦事、實(shí)施雙重標(biāo)準(zhǔn)等情況，這無疑加大了我國反腐工作深入開展的難度。如何才能強(qiáng)化廉政意識(shí)是工作的重心。首先，要加強(qiáng)行政道德建設(shè)，培育全民法制觀念。要加大廉政的宣傳教育力度，加強(qiáng)對(duì)公職人員的行政道德建設(shè)，定期開展道德教育，以相關(guān)反面案例為鑒，互相分享心得體會(huì)，使公職人員相互督促，共同成長。其次，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的反腐教育工作。任職前對(duì)其進(jìn)行廉政調(diào)查談話，充分發(fā)揮廉政警示教育的作用。任職過程中組織相關(guān)反腐專題培訓(xùn)，使黨員干部銘記廉政的重要性，提高內(nèi)在修養(yǎng)，自覺約束自己的行為，忌憚腐敗導(dǎo)致的嚴(yán)重后果[5]。我們要通過推行切實(shí)可行的合理的反腐制度設(shè)計(jì)，科學(xué)有效地規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行。從查處到防控，加強(qiáng)人大的監(jiān)督制約作用，確保我國司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。此外，構(gòu)建不敢腐的懲戒機(jī)制。2016年9月23日,G20 反腐敗追逃追贓研究中心在杭州成立,G20 峰會(huì)也圍繞反腐敗行動(dòng)以及合作達(dá)成多項(xiàng)共識(shí),使反腐敗國際合作機(jī)制日益規(guī)范化、程序化。

（四）強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督的獨(dú)立身份，加強(qiáng)輿論反腐監(jiān)督體制

只有深化紀(jì)檢體制改革，改變當(dāng)前紀(jì)檢制度雙重領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀，保證紀(jì)委監(jiān)督的獨(dú)立身份，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性，才能從根本上改善紀(jì)委監(jiān)督不力的狀況。我們應(yīng)從下面兩個(gè)方面做出改變：第一是將黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)由原先的“人、財(cái)、物”的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻结樀念I(lǐng)導(dǎo)。第二是強(qiáng)化對(duì)紀(jì)委的橫向監(jiān)督。在保證紀(jì)委監(jiān)督的獨(dú)立身份的同時(shí)，充分發(fā)揮橫向制衡的功能[6]。

制度反腐建設(shè)中需要輿論監(jiān)督，這樣才能充分保障制度反腐建設(shè)的科學(xué)性和可行性。首先，要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論反腐監(jiān)督作用，建立一個(gè)科學(xué)法制的新聞媒體監(jiān)督組織；其次，進(jìn)一步加強(qiáng)組織內(nèi)部監(jiān)督，完善監(jiān)督渠道，強(qiáng)化監(jiān)督職能；最后，充分發(fā)揮群眾輿論在輿論反腐監(jiān)督中的作用。當(dāng)前，在民眾對(duì)政府監(jiān)督的過程中，網(wǎng)絡(luò)反腐這個(gè)平臺(tái)越來越重要。在2013 到2018年間,我國網(wǎng)絡(luò)反腐平臺(tái)不斷增多,由最高人民檢察院建立的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)到由中紀(jì)委、監(jiān)察部主辦開通的中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，很多社會(huì)熱點(diǎn)問題都是由于網(wǎng)絡(luò)上的發(fā)酵最后引出相關(guān)部門介入，因此我們要對(duì)群眾的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督進(jìn)行有效的規(guī)范和引導(dǎo)，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督取得巨大成效。由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和隱蔽性，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督于反腐監(jiān)督建設(shè)而言是一把雙刃劍，這便要求有關(guān)部門要進(jìn)行積極正確及時(shí)的規(guī)制和引導(dǎo)。2019年以來，截至5月31日，全國查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題情況如下：

表1 全國查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題人員匯總表 （2019年以來，截至5月31日）

表2 全國查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題類型匯總表 （2019年以來，截至5月31日）

結(jié)語

隨著我國反腐工作的深入開展，實(shí)踐證明只有從制度上進(jìn)行反腐才能從根本上解決腐敗這一社會(huì)毒瘤。新時(shí)代我國的反腐工作雖取得了很大的進(jìn)步和收獲，反腐敗力度史無前例，但我國制度反腐仍面臨著一些困境。

十九大以來，我國將反腐敗提到一個(gè)新高度上，并提出來一系列制度反腐的新舉措，這必將在未來對(duì)我國反腐敗工作的開展起到引導(dǎo)和推動(dòng)的作用。反腐敗是一個(gè)持久戰(zhàn)，制度反腐任重道遠(yuǎn)。