監(jiān)察體制改革背景下的檢察機(jī)關(guān)職能體系重塑

(四川大學(xué) 四川 成都 610207)

2018年3月憲法修正案通過(guò)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位并未改變，因此，檢察機(jī)關(guān)的具體職能要以定位為前提，正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察體制改革給檢察職能帶來(lái)的各種影響予以重構(gòu)，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的公正性、獨(dú)立性和權(quán)威性。2018年12月4日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在出席最高人民檢察院舉辦的第26次檢察開(kāi)放日活動(dòng)時(shí)介紹道：“檢察機(jī)關(guān)具有刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟四大檢察職能，最高檢正在推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，以實(shí)現(xiàn)四大檢察職能的全面充分平衡發(fā)展”。

一、刑事檢察

第一，刑事公訴職能。刑事公訴是各國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有的基本職能，也是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的核心職能，監(jiān)察體制改革后公訴職能的主體性地位愈發(fā)凸顯，有定罪公訴、量刑公訴、程序性公訴以及違法所得沒(méi)收之訴四種基本形態(tài)。刑事公訴在解構(gòu)刑事審判監(jiān)督權(quán)方面，要順應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革的要求，構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系，加強(qiáng)取證指導(dǎo)和證據(jù)審查。在充分行使起訴裁量權(quán)方面，在建立一支高質(zhì)量的檢察隊(duì)伍基礎(chǔ)上，根據(jù)2012年修改的刑事訴訟法，重點(diǎn)保障檢察官在犯罪嫌疑人沒(méi)有犯罪事實(shí)不起訴、未成年人附條件不起訴、當(dāng)事人和解后的不起訴三種情形下的裁量權(quán)行使。

第二，批準(zhǔn)逮捕職能。根據(jù)《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》顯示，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)犯罪嫌疑人1056616人，同比下降2.3%。審查批捕中對(duì)群眾深?lèi)和唇^的涉黑涉惡犯罪要秉持“從嚴(yán)從快批捕起訴”的方針，堅(jiān)持嚴(yán)肅追查“保護(hù)傘”，最大限度地避免掃黑擴(kuò)大化、辦案下指標(biāo)的問(wèn)題。

第三，偵查職能。檢察機(jī)關(guān)的偵查職能分為兩部分，審查公安機(jī)關(guān)移送的普通刑事案件時(shí)的自行偵查權(quán)和審查監(jiān)察委員會(huì)移送的職務(wù)犯罪案件時(shí)的自行偵查權(quán)，分別規(guī)定在刑事訴訟法和監(jiān)察法中。值得注意的是，職務(wù)犯罪案件的自行偵查與一般刑事犯罪案件的自行偵查有所不同，應(yīng)優(yōu)先退回補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)才由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查，這是出于對(duì)檢察機(jī)關(guān)變相奪回職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的擔(dān)心。

第四，一般刑事監(jiān)督職能。刑事監(jiān)督貫穿于刑事訴訟的偵查、審判、執(zhí)行全過(guò)程，包括：對(duì)立案?jìng)刹?、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)是否違法進(jìn)行監(jiān)督，提前介入引導(dǎo)偵查取證重大疑難復(fù)雜案件。

二、民事檢察

民事檢察職能同樣貫穿于整個(gè)民事訴訟階段，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行一般監(jiān)督，集中體現(xiàn)在對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督。其職能內(nèi)容主要包括：對(duì)生效民事裁判、審判人員的審判活動(dòng)、民事執(zhí)行活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。鑒于檢察機(jī)關(guān)重刑事監(jiān)督、輕民事監(jiān)督的傳統(tǒng)，新一輪檢察職能體系務(wù)必要重視民事檢察職能的設(shè)置和履行，把握好民事抗訴力求精準(zhǔn)、嚴(yán)懲虛假訴訟、監(jiān)督和支持法院依法執(zhí)行等幾個(gè)基本點(diǎn)，將民事檢察職能落到實(shí)處。

三、行政檢察

檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能是指，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的違法行為和行政不作為行為進(jìn)行一般法律監(jiān)督的職能。行政檢察職能和民事檢察職能存在類(lèi)似的困境，即檢察機(jī)關(guān)重刑事監(jiān)督、輕行政監(jiān)督的傳統(tǒng)，需要強(qiáng)化行政檢察職能內(nèi)容和效果。內(nèi)容方面，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障、征地拆遷等領(lǐng)域的案件的監(jiān)督，施行行政非訴執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督；效果方面，實(shí)時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情況，跟蹤監(jiān)督確保法院依法裁決。

據(jù)2019年2月25日最高人民檢察院第七檢察廳廳長(zhǎng)張相軍介紹：“2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共提出行政抗訴和再審檢察建議200余件，對(duì)行政審判和執(zhí)行違法提出監(jiān)督意見(jiàn)7000多件?！笨梢哉f(shuō)行政檢察工作取得了一些可喜的成效。但針對(duì)行政檢察職能在檢察職能體系中是弱項(xiàng)之弱項(xiàng)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，為強(qiáng)化行政檢察的地位和力度，還須采取一系列措施予以完善。一是要樹(shù)立精準(zhǔn)監(jiān)督的理念，全力提升行政檢察職能的質(zhì)量，并加強(qiáng)與法院、行政機(jī)關(guān)的溝通，建立行政監(jiān)督意見(jiàn)采納情況的跟蹤和通報(bào)機(jī)制。二是考慮行政檢察專(zhuān)家委員會(huì)制度，對(duì)重大疑難復(fù)雜的案件邀請(qǐng)法學(xué)專(zhuān)家、經(jīng)驗(yàn)律師等參與討論研究、聽(tīng)取建議，對(duì)行業(yè)性較強(qiáng)的跨專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的行政檢察案件，邀請(qǐng)各行業(yè)專(zhuān)家發(fā)表意見(jiàn)，以解決行政檢察工作難度大、綜合性強(qiáng)的問(wèn)題。三是要加強(qiáng)行政檢察人員整體的業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，多為其創(chuàng)造自我提升的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

四、公益訴訟

公益訴訟制度在短短幾年時(shí)間內(nèi)，從黨的政策經(jīng)歷試點(diǎn)納入法律規(guī)范，說(shuō)明當(dāng)今中國(guó)社會(huì)對(duì)公益訴訟的需求很大，檢察機(jī)關(guān)既然光榮承擔(dān)了提起公益訴訟的責(zé)任就應(yīng)當(dāng)盡量完善提起公益訴訟的程序、范圍、職能和人員配置等，以迎合國(guó)家和社會(huì)維護(hù)公共利益的需要，將其作為檢察職能體系新的增長(zhǎng)點(diǎn)和檢察機(jī)關(guān)形象的加分項(xiàng)。并且，2018年檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能取得良好成效，根據(jù)《2019最高人民檢察院工作報(bào)告》顯示，2018年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。

為進(jìn)一步開(kāi)拓和完善檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)。

第一，提起公益訴訟應(yīng)注意其謙抑性，即在沒(méi)有其他相關(guān)主體起訴或者經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后仍不依法履行職責(zé)時(shí)行使，把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的作為最佳狀態(tài)。一是民事訴訟法和行政訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟起訴職能須在無(wú)有關(guān)機(jī)關(guān)和組織起訴的前提下履行，不可打破司法的被動(dòng)性原則。二是公益訴訟案件涉及的被告多為代表公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，其違法履職行為既損害了社會(huì)公共利益也損害了國(guó)家利益，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)作為社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的代表，為平衡兩方面的利益，應(yīng)優(yōu)先選擇運(yùn)用法律監(jiān)督職能監(jiān)督侵害公共利益的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，而提起公益訴訟作為救濟(jì)手段行使。

第二，針對(duì)公益訴訟案件確定管轄難、調(diào)查取證難、司法鑒定難、法律適用難，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢等在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，很大程度上緣于法律規(guī)范不明確、不具體。目前，就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類(lèi)公益訴訟，最高人民檢察院已經(jīng)會(huì)同相關(guān)行政機(jī)關(guān)從線(xiàn)索移送、立案管轄、調(diào)查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯(lián)絡(luò)、人員交流等多個(gè)方面出臺(tái)司法解釋?zhuān)托姓C(jī)關(guān)阻撓調(diào)查取證、司法鑒定成本負(fù)擔(dān)等問(wèn)題依然存在，應(yīng)當(dāng)結(jié)合最新實(shí)踐繼續(xù)對(duì)公益訴訟這一新興司法領(lǐng)域進(jìn)行立法細(xì)化。