公共政策視角下的農(nóng)村留守兒童問題的研究

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450000)

從上世紀(jì)80年代起，隨著社會主義市場經(jīng)濟的加快發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移規(guī)模日益龐大，衍生出了龐大的農(nóng)村留守群體，引起社會極大關(guān)注。國家對于留守兒童出臺了多方面的政策，但是政策依然存在著不足。加大對留守兒童關(guān)注度,并找到能解決問題的有效方法，是我們當(dāng)前亟須解決的問題。

一、農(nóng)村留守兒童的含義

所謂農(nóng)村留守兒童，是指農(nóng)村地區(qū)因父母雙方或者單方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地，并因此不能和父母雙方共同生活在一起的14周歲以下兒童。提及留守兒童，人們往往自然而然地會想到那些家住農(nóng)村的，父母長期外出務(wù)工，由隔代親人或者其他親戚代為教育管理的未成年子女，即農(nóng)村留守兒童。

二、對現(xiàn)有的關(guān)于留守兒童問題的政策分析

(一)政策制定的不具體、不全面。第一，沒有完備的關(guān)于留守兒童的人口學(xué)信息。我國目前對留守兒童的性別比例、兒童數(shù)量和受教育情況等沒有準(zhǔn)確的信息來源。從國家統(tǒng)計局發(fā)布的官方數(shù)據(jù)中，我們無法獲得各地兒童及其確切的家庭信息。所以各個政府在制定政策時缺乏知識，導(dǎo)致很難做出科學(xué)的規(guī)劃和預(yù)測。

第二，各地區(qū)關(guān)于留守兒童的信息量不完備，缺乏本土特色。例如，信息大多是加強農(nóng)村校舍建設(shè)，呼吁社會各界加大對留守兒童的關(guān)注與幫助，讓留守兒童父母承擔(dān)起監(jiān)護職責(zé)等，類同的內(nèi)容使各地在加強留守兒童保護方面本土特色不突出。

第三，對留守兒童的追蹤信息不全面。父母外出打工導(dǎo)致留守兒童親情缺失，這種親情缺失到底會對兒童成長帶來怎樣的影響，短時間內(nèi)是無法得出準(zhǔn)確答案的，因為童年經(jīng)歷對兒童生命和生活的影響具有長期的和持續(xù)性，只有通過追蹤研究才能獲得真實的答案。

(二)關(guān)于留守兒童的政策，其針對性不強。第一，現(xiàn)有的關(guān)于留守兒童的政策比較籠統(tǒng)和寬泛，針對性不強，沒有對留守兒童這一群體做出進一步的細(xì)分，其中重要的一點原因是政策的制定者對留守兒童的分化現(xiàn)象考慮不周全，沒有把單親家庭、特困家庭以及父母長期外出兒童從留守兒童中單獨區(qū)分出來。

第二，現(xiàn)有政策對留守兒童心理發(fā)展與安全問題關(guān)注不夠。與非留守兒童相比，留守兒童孤獨感更強烈，對父母的思念更迫切。兒童心理健康問題和安全問題是留守兒童發(fā)展中最脆弱的兩個方面。所以，政策還應(yīng)重點關(guān)注留守兒童心理健康問題和安全保護問題。但是，目前關(guān)于留守兒童的政策大多針對的是留守兒童的教育問題，對其心理發(fā)展與安全問題關(guān)注不夠。

第三，導(dǎo)致留守兒童政策落實不到位可能有兩個原因，一是政策實施缺乏有效評估機制，二是政策實施缺乏財力保障。兩個因素共同導(dǎo)致某些地區(qū)在關(guān)愛農(nóng)村留守兒童教育方面缺乏激勵，政策實施力度不大。

三、解決我國農(nóng)村留守兒童問題的政策途徑探索

農(nóng)村留守兒童問題是在我國社會轉(zhuǎn)型或者說社會變遷中的必然經(jīng)歷，單靠他們自身的力量無法進行控制和改變。我國政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起這份責(zé)任，必須對現(xiàn)行的體制和制度作出重大的調(diào)整和改革，為農(nóng)村留守兒童問題的順利解決提供制度性保障。

(一)直接政策。第一，取消對農(nóng)民工子女進城就學(xué)的不合理收費，流入地政府合理分?jǐn)偲浣逃杀尽＿^高的借讀費及教育支出使農(nóng)民工難以承受，更重要的是這種面向農(nóng)民工所收取的借讀費本身就是一種歧視性的規(guī)定，違背了公平教育的原則。因此，必須堅決取消面向農(nóng)民工子女收取的不合理收費，實行以流入地政府為主的財政供給制度，合理分?jǐn)傓r(nóng)民工子女的教育成本[1]。

第二，降低民辦學(xué)校的辦學(xué)門檻，鼓勵和支持民辦學(xué)校的發(fā)展。民辦中小學(xué)及打工子女學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工子女教育，在相當(dāng)程度上也緩解了公辦學(xué)校及政府財政的壓力，分擔(dān)了政府的責(zé)任。對于絕大多數(shù)難以上學(xué)的農(nóng)民工子女來說，“有學(xué)上”總比“沒有學(xué)上”要好得多。因此，應(yīng)該降低民辦學(xué)校的辦學(xué)門檻，鼓勵社會力量參與創(chuàng)辦更多的學(xué)校以接納更多的農(nóng)民工子女上學(xué)[2]。

(二)間接政策。第一，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，還有利于城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合，有利于用小城區(qū)這個發(fā)展極去帶動廣大農(nóng)村的發(fā)展。從客觀上講，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移也就從根本上減少了留守兒童的產(chǎn)生，而農(nóng)村的繁榮發(fā)展也客觀上牽制了農(nóng)民工進行流動的動力。

第二，積極培育和發(fā)展民間組織(NGO)，加大社會力量對留守兒童的參與程度。作為在20世紀(jì)80年代興起于全球范圍的民間組織，不僅能夠承載政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能，對傳統(tǒng)政府管理進行有效的監(jiān)督和拓展，因此，政府部門應(yīng)該積極培育和發(fā)展民間組織，充分引導(dǎo)和發(fā)揮民間組織的作用，加大其對農(nóng)村留守兒童的參與程度。

(三)國家立法?，F(xiàn)代社會是法制社會，法律和制度是實現(xiàn)國家目標(biāo)、規(guī)范人們行為的根本保障。保護留守兒童的權(quán)益不能寄希望于一部法律，因為國外或其他地區(qū)是用一整套系統(tǒng)的法律制度來承擔(dān)這一使命的，如德國的未成年人法律體系包括《民法典》、《刑法典》、《社會輔助法》、《雇傭促進法》等基本法，還有一些專門的法律:《父母照顧權(quán)法》、《孕婦及其家庭輔助法》、《末成年人生活費權(quán)利統(tǒng)一法》、《聯(lián)邦教育補助法》、《收養(yǎng)程序及其實行法》、《兒童和青少年救助法》、《職業(yè)培訓(xùn)法》、《青少年工作保護法》、《關(guān)于在公共場所保護青少年法》、《禁止傳播危害青少年作品法》、《少年法院法》等[3]。而我國除頒布《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》兩部專門法律以外，至今尚未形成完善的未成年人法律體系，尤其是在以下諸多環(huán)節(jié)上存在著嚴(yán)重的缺漏:

首先是在監(jiān)護監(jiān)督方面。父母有失監(jiān)護人職責(zé)對未成年人造成較大傷害的，需要外在介入，對其監(jiān)護資格進行限制，甚至是剝奪。例如美國的《家庭安全法》對其具體程序作了較為詳盡的規(guī)定:包括舉報、受理、調(diào)查、對孩子的緊急臨時安置、父母輔導(dǎo)、監(jiān)護權(quán)的限制或剝奪、對孩子的長期安置等環(huán)節(jié)。但是我國在這方面的規(guī)定只有寥寥數(shù)語，非常不利于具體操作，在處理棘手的兒童案件時容易出現(xiàn)執(zhí)法上的無奈。

其次是在貧困家庭救助方面。我國目前有一些社會保障制度，但對兒童沒有專門的救助制度，以至于生活在貧困家庭的兒童得不到生活、教育、醫(yī)療方面的切實保障，由此造成了兒童失學(xué)、童工、因為疾病被遺棄等社會問題。與此相對照，英國有《兒童信托基金法》和《兒童撫養(yǎng)、津貼和社會保障法》，德國有《聯(lián)邦子女補貼費用法》，挪威有《現(xiàn)金津貼法》，這些立法為生活在貧困家庭的兒童提供社會保障[4]。

最后是在福利機構(gòu)的設(shè)置與管理方面。對機構(gòu)的設(shè)置與管理，機構(gòu)之間的資源整合與協(xié)調(diào)合作，機構(gòu)工作人員的素質(zhì)要求與業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面都應(yīng)當(dāng)制定專門的法律加以規(guī)范，為兒童提供一整套規(guī)范的照料體系和服務(wù)模式。