關(guān)于土地征收制度的法律思考

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411105)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)前土地征收制度的缺陷日益顯現(xiàn)。土地作為農(nóng)民生之根本，為了維護(hù)自己的利益，被征地農(nóng)民不停上訪或者尋求司法救濟(jì)，然而有時(shí)候這些方法并不能解決他們的問(wèn)題，所以使他們用傷害自己或者傷害他人的方法來(lái)引起社會(huì)的關(guān)注，這是對(duì)國(guó)家的一種警醒，讓行政部門(mén)在行使行政行為時(shí)，既要以維護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要維護(hù)群眾的利益。

一、我國(guó)土地征收制度存在的問(wèn)題

(一)“公共利益”概念模糊?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但我國(guó)法律對(duì)“公共利益”所涉及的范圍規(guī)定得相當(dāng)模糊，在公共利益的認(rèn)定程序上不透明，造成各級(jí)地方政府對(duì)土地征收權(quán)的普遍濫用。像房地產(chǎn)這樣的暴利行業(yè)的快速發(fā)展，就因?yàn)檎诔擎?zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，并沒(méi)有把土地征收嚴(yán)格限制在“公共利益”層面，使公私利益混合。[1]大量農(nóng)地并不是因?yàn)椤肮怖妗倍徽魇铡?/p>

(二)缺乏合理的土地征收補(bǔ)償制度?！锻恋毓芾矸ā?7條規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償原則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使我國(guó)進(jìn)行集體土地征收有法可依，但是，其在實(shí)踐中產(chǎn)生了不少?zèng)_突。(一)對(duì)被征地者實(shí)行的是一次性的貨幣補(bǔ)償，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，被征地者的利益難以得到保障。(二)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，國(guó)有土地的出讓價(jià)往往高于土地征收補(bǔ)償?shù)暮脦妆?，在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓叫浴2](三)只在制度層面保障被征地者的利益是不夠完善的，我們必須完善公平補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序。

(三)對(duì)土地征收制度的濫用缺乏規(guī)制。近幾年來(lái)，很多官員的經(jīng)濟(jì)犯罪都與土地的腐敗相關(guān)聯(lián)。他們被土地征收的暴力所吸引，突破嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制，運(yùn)用“非法批地”、“越權(quán)批地”的行政違法手段，并且官官相護(hù)，極其隱蔽。而在偵查機(jī)關(guān)查處起來(lái)時(shí)，往往找不到有利的證據(jù)，或者，找到證據(jù)，官員牽連甚廣。[3]而造成這種現(xiàn)象的原因是因?yàn)橥恋卣魇站哂袕?qiáng)制性，政府在實(shí)行的過(guò)程中，(一)沒(méi)有公共利益的認(rèn)定程序。(二)在省級(jí)政府以下，我們沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土地征收裁決機(jī)構(gòu)。(三)缺少公眾的參與度。而地方政府為了“形象工程”、政績(jī)和個(gè)人利益并沒(méi)有站在城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的角度考慮，只為貪圖一時(shí)的榮譽(yù)，并借以“公共利益”之名，大量征收土地，造成大量土地的浪費(fèi)。

二、完善我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度的幾點(diǎn)建議

現(xiàn)行的土地征收制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不符，在實(shí)踐中，使被征地者與政府之間沖突不斷。所以我國(guó)應(yīng)該完善和改革土地征收制度中缺陷,并且應(yīng)該頒布實(shí)施條例，確保土地征收的操作合理可行。減少征地所帶來(lái)的矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度保護(hù)農(nóng)民的切身利益，使人民過(guò)上幸福安康的日子，也使國(guó)家繁榮穩(wěn)定。

(一)明確“公共利益”的概念。首先，應(yīng)該在土地征收制度上，明確“公共利益”與“非公共利益”的區(qū)別，并且對(duì)“公共利益”用地的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，不能模棱兩可。[3]其次，應(yīng)該嚴(yán)格掌控土地征收的審批程序，對(duì)那些不符合“公共利益”要求的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該堅(jiān)決不批。比如說(shuō)那些完全以盈利為目的的學(xué)校和醫(yī)院。

(二)完善土地征收補(bǔ)償制度。我國(guó)在土地征收補(bǔ)償制度上可以借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，比如日本的完全補(bǔ)償原則，補(bǔ)償因土地征收造成的直接和間接損失。雖然我國(guó)的集體土地禁止買(mǎi)賣(mài)，沒(méi)有市場(chǎng)交易價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)，但是我們可以請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)評(píng)估土地的價(jià)值來(lái)確定土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益最大化，美國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)是公平補(bǔ)償和正當(dāng)征收程序。[4]強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人權(quán)利和兼顧公共利益的平衡。對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽(tīng)證，對(duì)補(bǔ)償征收標(biāo)準(zhǔn)有異議的，雙方協(xié)商或者采用司法救濟(jì)程序來(lái)解決。保障了土地征收補(bǔ)償制度的公平、公正、公開(kāi)。

因缺乏理財(cái)觀念，很多被征地者拿到土地征收補(bǔ)償金后，胡亂揮霍，到最后連基本的生活都不能保障，這時(shí)就容易引發(fā)犯罪。國(guó)家對(duì)被征收者的保障方式應(yīng)該多元化，例如，對(duì)被征地者的進(jìn)行留地安置，這也有利于我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)。還有就是對(duì)被征地者進(jìn)行就業(yè)安置，政府針對(duì)性的提供就業(yè)培訓(xùn)，定期舉辦招聘會(huì)。或者鼓勵(lì)被征地者自主創(chuàng)業(yè)，政府在資金和政策方面給予優(yōu)待。[5]這樣就確保被征地者的生活質(zhì)量，也加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

我國(guó)應(yīng)該對(duì)土地征收的補(bǔ)償不僅包括直接影響，而且要包括間接影響，并且這一補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與土地價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)。因土地征收剩余的那塊土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和利用效率下降，給土地的使用者帶來(lái)的是長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。[6]所以在制定法律時(shí)，我國(guó)也應(yīng)該對(duì)剩余土地?fù)p害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)進(jìn)行土地征收完后，并不會(huì)有安置房，而且土地規(guī)劃給被征地者建房的土地，長(zhǎng)時(shí)間不給被征地者。造成被征地者長(zhǎng)時(shí)間租房住。而被征地者起碼要3至5年才能到新規(guī)劃的土地上建房，在這期間的損失，卻沒(méi)有補(bǔ)償，所有國(guó)家在制定法律時(shí)這也是值得考慮的方面。在決定進(jìn)行土地征收時(shí)，就應(yīng)該對(duì)被征地者的生活進(jìn)行合理的安排，提前對(duì)劃分的安置地進(jìn)行分配，讓被征地者重建房屋，減少因?yàn)檎鞯厮鶐?lái)的直接影響和間接影響。

完善土地征收的救濟(jì)程序，首先應(yīng)該公布土地征收的消息，并對(duì)征地的行為進(jìn)行解釋說(shuō)明，告知被征地者擁有哪些權(quán)利，可以通過(guò)哪些渠道維護(hù)自己的合法權(quán)利，讓土地征收趨于透明化。其次，應(yīng)該實(shí)施聽(tīng)證制度，讓被征地者參與進(jìn)來(lái)，廣泛聽(tīng)取被征地者的意見(jiàn)和要求，政府做出正確的判斷。最后，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的仲裁委員會(huì)管理土地征收的事宜，委員會(huì)的成員由政府、被征地者代表和專(zhuān)家組成，保護(hù)被征地者的合法利益，同時(shí)對(duì)土地征收進(jìn)行監(jiān)督。

(三)完善土地征收監(jiān)督機(jī)制。要確保土地征收的公平、公正。就應(yīng)該有行之有效的監(jiān)督機(jī)制。首先，把“公共利益”作為土地征收的必經(jīng)程序。行政部門(mén)在進(jìn)行土地征收時(shí)，必先考慮的是土地征收是否符合“公共利益”。為了預(yù)防以“公共利益”的幌子征收農(nóng)地，此項(xiàng)應(yīng)該在法律中明文規(guī)定，并且具有可操作性。使農(nóng)村的集體土地得到合理開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地的宏觀調(diào)控。其次，我們應(yīng)該在省級(jí)政府下設(shè)立專(zhuān)門(mén)的裁決機(jī)構(gòu)管理土地征收，控制土地征收的范圍，查明土地征收的用途，防止各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地征收的干預(yù)。[7]使土地得到最大化的利用，使城鎮(zhèn)的布局更合理。最后，應(yīng)該開(kāi)通各種渠道，讓被征地者提出訴求，保護(hù)其自身利益。只有完善的監(jiān)督機(jī)制，才能確保土地征收制度在合法、合理的范圍內(nèi)運(yùn)行，減少亂征地現(xiàn)像的出現(xiàn)。