論機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的利與弊

(鄭州市社保局新鄭分局 河南 鄭州 451100)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業(yè)單位實行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》出臺之后，近幾年五個試點省市進(jìn)展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點，切實推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展，是當(dāng)前需要深入研究的重大現(xiàn)實問題。

一、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度沿革

事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度始建于20世紀(jì)50年代，成型于1978年。當(dāng)時國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內(nèi)容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體的退休養(yǎng)老實行社會保險制度。1992年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，重申機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法。1993年，國務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革實施中若干問題的規(guī)定》，對退休金的計發(fā)基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)規(guī)定。1994年開始，云南、江蘇、福建等地先后發(fā)布機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的有關(guān)文件，并開展試點工作。據(jù)原人事部有關(guān)資料顯示，截至1997年，全國28個省(區(qū)、市)的1700多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區(qū)、市)政府出臺省級方案，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細(xì)節(jié)也各不相同。

1999年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家經(jīng)貿(mào)委所屬10個國家局管理的242個科研機構(gòu)、中央所屬的178家工程勘察設(shè)計單位以及原建設(shè)部等11個部門所屬的134個科研機構(gòu)改革了管理體制，實行屬地化、企業(yè)化管理，這些轉(zhuǎn)制的科研機構(gòu)實行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。2000年，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》規(guī)定，公務(wù)員和全部由財政供款的事業(yè)單位維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，部分財政供款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險辦法在調(diào)查研究和試點基礎(chǔ)上分別制定，要求已進(jìn)行改革試點的地區(qū)繼續(xù)完善和規(guī)范。2001年，原勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于職工在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關(guān)系處理意見的通知》，其中對職工在機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流動時轉(zhuǎn)移各項社會保險關(guān)系作了規(guī)定。

2008年，國務(wù)院原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。2009年1月，國務(wù)院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，實現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度向企業(yè)養(yǎng)老保險制度并攏。

二、現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度存在問題

機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度推行較早、試點已久，但是機關(guān)事業(yè)單位由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規(guī)范的公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進(jìn)程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。在機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度施行和基層業(yè)務(wù)實際中，存在著一些問題亟待完善解決。

以鄭州市為例，《鄭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作的通知》(鄭政文〔2005〕188號)確定了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險以收定支為主線，但是各縣區(qū)在具體執(zhí)行過程中卻存在著各種差異：

1.各縣區(qū)所使用的參保信息系統(tǒng)不一樣，這樣就阻礙了人員跨市區(qū)調(diào)動轉(zhuǎn)移的難度，調(diào)出地所繳納的養(yǎng)老保險金只能通過財務(wù)的方式轉(zhuǎn)入新參保地，并以手工記賬的方式對這一段進(jìn)行記錄。一個行政區(qū)域內(nèi)分別采用多個社保信息系統(tǒng)很容易出現(xiàn)重復(fù)參保的現(xiàn)象。按規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位任職人員不得在企業(yè)掛職，但是全省乃至全國沒有統(tǒng)一的社保系統(tǒng)，就很容易出現(xiàn)一個人在這個地區(qū)參加了機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，而在另一個地區(qū)參加了企業(yè)養(yǎng)老保險，這種重復(fù)參保的現(xiàn)象，并且難以發(fā)現(xiàn)。

2.繳費起始時間不一致，例如：鄭州市中原區(qū)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險從2000年1月開始參保；二七區(qū)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險從2000年3月開始參保；登封市機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險從2005年1月開始參保；新鄭市機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險從1995年10月開始參保，其中財政全額供款事業(yè)單位開始時間為2006年1月。參保時間即實際繳費的記賬時間，改革前的養(yǎng)老保險制度規(guī)定“機關(guān)事業(yè)單位職工自參加工作之日起連續(xù)繳納養(yǎng)老保險金直至退休年齡，國人部發(fā)〔2006〕60號文)規(guī)定工作年限越長退休金發(fā)放比例越高，退休所發(fā)放的養(yǎng)老待遇與繳費年限息息相關(guān)，因各地區(qū)的開展時間不一致，那么存在各縣區(qū)轉(zhuǎn)移的人員的實際記賬時間很難核算，勢必也會影響到退休待遇的核算。

3.各縣區(qū)繳納的比例不盡相同，各地制定了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟財政能力相符的繳費比例。例如：鄭州市中原區(qū)全供人員繳費比例為單位繳納37%，個人繳納4%，差補，自收自支人員單位繳納35%，個人繳納4%；二七區(qū)全供人員繳費比例為單位繳納37%，個人繳納4%，差補，自收自支人員單位繳納35%，個人繳納4%；登封市全供、差補、自收自支人員單位繳納24%，個人繳納4%；新鄭市全供和差補人員繳費比例為單位繳納30%，個人繳納4%，自收自支人員單位繳納20%，個人繳納8%。

4.繳納人群也不盡相同。鄭州市本級6個區(qū)(中原區(qū)，金水區(qū)，二七區(qū)，管城區(qū)，惠濟區(qū)，鄭東新區(qū))公務(wù)員及參照人員不繳納養(yǎng)老保險，但是鄭州6個縣市的公務(wù)員及參照公務(wù)員都按照全額供款人員的繳納比例來繳納。舉例來說：金水區(qū)某領(lǐng)導(dǎo)2010年1月前來新鄭市任職，那么他將補繳2006年1月—2010年1月期間以社平工資為基數(shù)的單位繳納部分和個人繳納部分，且這筆錢要由個人承擔(dān)。如若此人2013年又返回鄭州二七區(qū)任職，那么此人單位繳納部分不再返還，個人繳納部分隨人員的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，但是上述限制條件也闡述了，由于系統(tǒng)差異限制，個人部分的養(yǎng)老保險金很難記賬，此部分的養(yǎng)老保險金也并不作為退休養(yǎng)老待遇的核算標(biāo)準(zhǔn)，這種情況不能體現(xiàn)社會的公平性，容易引起職工的不滿情緒，也不能對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險有一個連貫性的發(fā)展。

綜上所述；改革前的養(yǎng)老保險制度施行過程中存在諸多問題，職能界定不清、繳納渠道、繳費人員、比例等等的多樣性嚴(yán)重阻礙了各地區(qū)人員的相互調(diào)轉(zhuǎn)，影響到企事業(yè)單位之間人員的調(diào)轉(zhuǎn)，加大企事業(yè)單位人員之間的矛盾。沒有完善的個人賬戶管理系統(tǒng)，供養(yǎng)人口不斷變大，無疑加大財政供養(yǎng)壓力。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度也逐步暴露出一些矛盾:退休費用由財政或單位承擔(dān)，單位之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費不堪重負(fù)，甚至無法保證及時足額支付;退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個職業(yè)生涯的勞動貢獻(xiàn)。不論是在職人員跨區(qū)轉(zhuǎn)移還是退休待遇核算都不能體現(xiàn)公平、平等的原則。從全社會的角度看也有兩個突出問題：由于制度模式不同，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關(guān)系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動和有效配置；機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(養(yǎng)老金)待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。所以說機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革勢在必行。

三、機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革的主要內(nèi)容

2015年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號文)(以下簡稱《決定》)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》(國辦發(fā)〔2015〕18號)(以下簡稱《通知》)明確了這項改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、政策措施和工作要求。《決定》的發(fā)布實施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌推進(jìn)社會保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)養(yǎng)老保險制度的又一重大舉措。

此次改革的一個重大改革是增加了職業(yè)年金。職業(yè)年金是指機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上建立的補充養(yǎng)老保險制度。由單位繳納和個人繳納組成。職業(yè)年金基金采用個人賬戶方式管理。個人繳費實行實賬積累。工作人員變動工作單位時，職業(yè)年金個人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。工作人員升學(xué)、參軍、失業(yè)期間，或新就業(yè)單位沒有實行職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，其職業(yè)年金個人賬戶由原管理機構(gòu)繼續(xù)管理運營。新就業(yè)單位已建立職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，原職業(yè)年金個人賬戶資金隨同轉(zhuǎn)移。職業(yè)年金有個人和單位共同承擔(dān)，表明了企事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度逐漸“并軌”，同時保障了事業(yè)單位人員退休待遇水平不降低，體現(xiàn)了改革趨勢和社會公平。

《決定》確定了統(tǒng)一的繳費時間：規(guī)定了2014年10月之前參保的機關(guān)事業(yè)單位人員的參保時間均為2014年10月，2014年10月之前有實際繳費的，全部原渠道退還，單位部分退還單位，個人部分退還到職業(yè)年金個人賬戶，職工退休后本息一次性返還至本人。參加工作至2014年10月前計算工齡，作為視同繳費年限；2014年10月之后參保的，實際參加工作時間即為參保時間?！稕Q定》確定了新的繳費比例，各地區(qū)的養(yǎng)老保險繳費比例全部調(diào)整為單位繳納20%、個人繳納8%，職業(yè)年金繳費比例為單位8%、個人4%。職業(yè)年金繳費基數(shù)與養(yǎng)老保險繳費基數(shù)一致。河南省統(tǒng)一采用同一個養(yǎng)老保險系統(tǒng)，同一個系統(tǒng)中一個人只能設(shè)立一個養(yǎng)老保險賬戶。有效的避免全省，乃至全國范圍內(nèi)重復(fù)參?，F(xiàn)象的發(fā)生。

四、機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革的重要意義

此次改革主要體現(xiàn)了以下原則：

1.公平與效率相結(jié)合的原則。建立多繳多得、長繳多得的待遇確定機制，既體現(xiàn)國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小的差別，實行養(yǎng)老待遇與繳費金額多少、繳費時間長短掛鉤，提高單位和職工參保繳費的積極性。

2.體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的相對應(yīng)。建立責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險籌資和分配機制。機關(guān)事業(yè)單位工作人員按照國家規(guī)定履行繳費義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。

3.保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。堅持精算平衡、合理安排、量力而行，確定與我省經(jīng)濟發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)的基本養(yǎng)老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

4.改革前后養(yǎng)老待遇水平相銜接。立足增量改革，準(zhǔn)確把握改革力度，實現(xiàn)新老辦法平穩(wěn)過渡。對改革前已退休人員，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的待遇調(diào)整；對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現(xiàn)待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。