農(nóng)墾系統(tǒng)改革所面臨的的問(wèn)題及建議

(北京工商大學(xué) 北京 100000)

農(nóng)墾系統(tǒng)作為我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的代表，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中具有重要的地位。為國(guó)國(guó)家糧食的安全，邊疆的鞏固，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。國(guó)家對(duì)于農(nóng)墾系統(tǒng)的健康發(fā)展給與高度重視。2015國(guó)家頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)全文》①，希望農(nóng)墾系統(tǒng)能在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮更加重要的作用。2017年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《全國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》②，旨在說(shuō)明農(nóng)墾系統(tǒng)要與國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)，強(qiáng)調(diào)科技、創(chuàng)新與可持續(xù)。

一、農(nóng)墾系統(tǒng)自建立以來(lái)的改革歷程

農(nóng)墾系統(tǒng)自開(kāi)創(chuàng)以來(lái)60多年，為我國(guó)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是農(nóng)墾系統(tǒng)在不同的階段也出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。國(guó)家在不同時(shí)期出臺(tái)相應(yīng)的政策，對(duì)農(nóng)墾系統(tǒng)與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的狀況進(jìn)行改革，使農(nóng)墾能夠更好的服務(wù)于國(guó)家建設(shè)。

農(nóng)墾系統(tǒng)的改革粗略分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是農(nóng)工商一體化探索階段(1978年—1991年)。農(nóng)工商一體化即農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售一體化，形成了比較完整的生態(tài)鏈條，節(jié)省中間成本，增加收益。但是這個(gè)階段存在政企不分，生產(chǎn)依靠國(guó)家分配，缺少市場(chǎng)活力等問(wèn)題。

第二個(gè)階段是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的探索階段(1992年—2001年)。在該階段，要把農(nóng)場(chǎng)建設(shè)成為集經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)、收益于一體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)場(chǎng)自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，③增加了農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)的積極性。但這個(gè)階段存在增長(zhǎng)方式粗狂、產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題影響了農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)效率。

第三個(gè)階段是墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化推進(jìn)階段(2002年至今)。

墾區(qū)集團(tuán)化是把墾區(qū)相關(guān)的事業(yè)單位、農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)整合到一個(gè)集團(tuán)下，以達(dá)到優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)營(yíng)效率的目的。農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化是按照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行改革，使農(nóng)場(chǎng)擺脫行政的束縛，適應(yīng)市場(chǎng)的需求，提高農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)效率。這一階段形成了一部分規(guī)范的農(nóng)墾集團(tuán)。這一階段的改革取得明顯的效果，到2017年全國(guó)已有31個(gè)省份推進(jìn)農(nóng)墾全面改革發(fā)展意見(jiàn)。墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新、社會(huì)保障分離等都有新的進(jìn)展和突破。

二、新時(shí)期農(nóng)墾系統(tǒng)存在的問(wèn)題

農(nóng)墾系統(tǒng)經(jīng)過(guò)三次改革，系統(tǒng)內(nèi)部制度更加合理，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率也大大提升，但是在新的發(fā)展時(shí)期依然面臨集團(tuán)化發(fā)展不充分、政企分開(kāi)不夠徹底、土地使用方式不靈活、農(nóng)場(chǎng)權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。

(一)農(nóng)墾墾區(qū)集團(tuán)化發(fā)展不充分，競(jìng)爭(zhēng)力小

集團(tuán)是一種先進(jìn)的組織生產(chǎn)形式，能把零散的資源重新整合，歸集在一個(gè)集團(tuán)下，實(shí)現(xiàn)一個(gè)企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。農(nóng)墾墾區(qū)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化有利于打破舊體制下各自為戰(zhàn)的分散經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，高效配置資源，合理調(diào)整集團(tuán)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)布局。實(shí)踐證明實(shí)行集團(tuán)化的墾區(qū)比非集團(tuán)化的墾區(qū)產(chǎn)量高、質(zhì)量好，經(jīng)濟(jì)效益佳。所以實(shí)行集團(tuán)化是墾區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

我國(guó)農(nóng)墾系統(tǒng)集團(tuán)化的形式可以大致分為兩種：一是區(qū)域性農(nóng)場(chǎng)集團(tuán)化，是在某個(gè)區(qū)域內(nèi)，整合農(nóng)墾相關(guān)的企事業(yè)單位、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等資源組建的集團(tuán)。二是供應(yīng)鏈集團(tuán)化，是指某些農(nóng)場(chǎng)根據(jù)自己的特色參與到一些大型集團(tuán)產(chǎn)業(yè)鏈的某一環(huán)節(jié)中去，整個(gè)集團(tuán)是以生產(chǎn)鏈條緊緊的圍繞在一起。不管是以上哪種形式的集團(tuán)，都有發(fā)展不充分的表現(xiàn)：首先從數(shù)量上來(lái)講，在2016年，我國(guó)35個(gè)墾區(qū)有17個(gè)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化，剛剛達(dá)到50%。其次從集團(tuán)化的程度來(lái)講，有些墾區(qū)為了實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化而進(jìn)行集團(tuán)化，沒(méi)有考慮集團(tuán)化是為了整合相應(yīng)的資源達(dá)到更大的使用效率和經(jīng)濟(jì)利益，生拉硬拽的把不相干的企業(yè)湊在一起來(lái)滿(mǎn)足集團(tuán)化的名義。再者集團(tuán)內(nèi)部組織松散，依然套用行政管理的老路，管理層次多，審批繁雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未理清，運(yùn)行效率低下。

水泥穩(wěn)定碎石基層施工技術(shù)是將級(jí)配碎石作為骨架，結(jié)合膠凝材料回家來(lái)填補(bǔ)混合料中的空隙攤鋪而成。水泥穩(wěn)定碎石基層具有較強(qiáng)的抗壓能力和抗凍能力，級(jí)配碎石機(jī)起骨架作用。在實(shí)際施工中，水泥穩(wěn)定碎石基層施工技術(shù)具有取材容易、工藝簡(jiǎn)單、性能優(yōu)良的特點(diǎn)。其中的水泥可以使用普通的硅酸鹽水泥，其他的粗細(xì)集料可以采用人工碎石和石屑，就地取材，獲得容易，流程簡(jiǎn)單，通過(guò)簡(jiǎn)單的攪拌攤鋪和壓實(shí)就可以完成，可以有效提升施工質(zhì)量，減少施工工期。由于水泥的穩(wěn)定性，碎石基層施工技術(shù)具有較強(qiáng)的強(qiáng)度和高壓能力，可以有效延長(zhǎng)路面使用壽命，結(jié)合技術(shù)要求，可以靈活調(diào)整水泥穩(wěn)定碎石配合比，施工方便[1]。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)集團(tuán)與國(guó)際上農(nóng)業(yè)大集團(tuán)相比還很弱小，在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)。例如我國(guó)是大豆消費(fèi)大國(guó)，但是產(chǎn)量近幾年沒(méi)有明顯增加，主要依靠從美國(guó)和巴西進(jìn)口。2017年，中國(guó)大豆總進(jìn)口額達(dá)9554萬(wàn)噸，金額397.4億美元，其中從巴西進(jìn)口大豆5092萬(wàn)噸，占45%，從美國(guó)進(jìn)口3285萬(wàn)噸，占29%。另外傳統(tǒng)的四大糧商④加上新興的日本糧商在全球范圍內(nèi)影響力巨大，而且通過(guò)并購(gòu)、租賃等多種方式布局中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)，甚至我國(guó)的某些主要農(nóng)產(chǎn)品被國(guó)際上主要糧商主導(dǎo)和掌握，威脅我國(guó)的糧食安全。

(二)政企分開(kāi)不夠徹底，農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)重

農(nóng)場(chǎng)實(shí)行企業(yè)化改革，需要把政府職能分離出去，但是部分墾區(qū)政企分離的仍然不夠徹底。在2018年4月份召開(kāi)的農(nóng)墾土地經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新大會(huì)中，墾區(qū)的代表反應(yīng)現(xiàn)部分農(nóng)場(chǎng)依然承擔(dān)著職工的醫(yī)療、社保、道路、教育等職能。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員上也存在明減暗不減的現(xiàn)象，所需管理費(fèi)用大部分從土地承包費(fèi)中列出，這樣的做法既不科學(xué)又不合理。政企不分導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)的管理費(fèi)用居高不下，成為農(nóng)場(chǎng)的巨大負(fù)擔(dān)。一些效益不好的農(nóng)場(chǎng)肩負(fù)這些社會(huì)的職能已經(jīng)資不抵債，有些農(nóng)場(chǎng)甚至使用國(guó)有土地支付退休職工費(fèi)用，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

(三)國(guó)有土地使用方式不靈活，土地效益低下

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地使用方式不靈活。首先，傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)方式對(duì)于土地的使用沒(méi)有周全的計(jì)劃。比如有些土地經(jīng)過(guò)連年的耕作同種農(nóng)作物，該農(nóng)作物所需要的養(yǎng)分已經(jīng)消耗殆盡，不再適合繼續(xù)耕種同種農(nóng)作物。但是有些墾區(qū)沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)仍然按照原有的計(jì)劃種植同種作物，使得產(chǎn)量下降。為了提高產(chǎn)量，又過(guò)度使用化肥和用藥，導(dǎo)致土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降。其次，為了達(dá)到上級(jí)安排的指標(biāo)，大量土地種植同樣的作物，而忽視市場(chǎng)的需求，造成銷(xiāo)售不暢、收益欠佳。再次，墾區(qū)在土地管理方面存在一個(gè)誤區(qū)：排斥第三方插手管理墾區(qū)土地。這種固有的思想使得在土地管理上缺乏新鮮的血液注入，管理方式效率低下?？傊?，由于缺乏對(duì)國(guó)有土地合理的安排，使得土地沒(méi)有發(fā)揮到最大的價(jià)值。

(四)農(nóng)場(chǎng)權(quán)責(zé)不清，部分農(nóng)場(chǎng)面臨消亡

國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模有大有小，權(quán)力歸屬也不統(tǒng)一。有的直接歸屬省里管轄，有的歸屬市縣，而有的是省里建設(shè)后下放到市縣代管。因?yàn)闄?quán)責(zé)不清晰，所以農(nóng)場(chǎng)在遇到問(wèn)題時(shí)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的主體做決定。導(dǎo)致哪個(gè)部門(mén)有需要都會(huì)侵占農(nóng)場(chǎng)的利益，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)的消亡。一些中小型的農(nóng)場(chǎng)由于處在城市開(kāi)發(fā)的邊緣，往往有被擠占的風(fēng)險(xiǎn)。例如山東濟(jì)南農(nóng)墾，最初由山東省創(chuàng)建，后來(lái)下放到市里代管。由于濟(jì)南市新區(qū)的建設(shè)需要使用農(nóng)場(chǎng)土地，農(nóng)場(chǎng)土地很可能就被無(wú)償征用。在這個(gè)過(guò)程中農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，而且本屬于省里的資產(chǎn)經(jīng)過(guò)征用變成了濟(jì)南市的資產(chǎn)。

三、農(nóng)墾系統(tǒng)改革發(fā)展的建議

面對(duì)上述問(wèn)題和我國(guó)農(nóng)墾系統(tǒng)改革的迫切任務(wù)，國(guó)家、農(nóng)墾局、農(nóng)場(chǎng)等各部門(mén)應(yīng)該團(tuán)結(jié)一致，集中力量克服困難并解決問(wèn)題。

(一)加快墾區(qū)集團(tuán)化的改革進(jìn)程，增加競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

墾區(qū)要根據(jù)國(guó)家的政策文件，加快墾區(qū)集團(tuán)的進(jìn)程。首先，在新建立農(nóng)墾集團(tuán)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意集團(tuán)內(nèi)部資源優(yōu)化和各個(gè)部分的相關(guān)性。其次，已經(jīng)建立集團(tuán)的墾區(qū)要完善集團(tuán)內(nèi)部的管理層級(jí)，構(gòu)建集團(tuán)-專(zhuān)業(yè)公司-基地(農(nóng)場(chǎng))三層管理體系，理順管理框架，降低管理費(fèi)用，提高生產(chǎn)效率。在三層構(gòu)架中集團(tuán)主要承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略決策、監(jiān)管、服務(wù)的職能；專(zhuān)業(yè)公司主要發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈，起到承上啟下的管理作用；基地(農(nóng)場(chǎng))專(zhuān)注產(chǎn)品的生產(chǎn)質(zhì)量與生產(chǎn)效率。除此之外，應(yīng)當(dāng)積極的推進(jìn)股權(quán)多樣化改革，集團(tuán)應(yīng)聯(lián)合集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)，在不改變所有制的基礎(chǔ)之上相互持股，相互學(xué)習(xí)，共同發(fā)展，利用各種資源發(fā)展股份制經(jīng)濟(jì)。農(nóng)墾集團(tuán)還應(yīng)該加快集團(tuán)優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)上市，即使不能上市，也應(yīng)該按照上市公司的標(biāo)準(zhǔn)要求運(yùn)營(yíng)。最后要積極培育龍頭企業(yè)，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)的國(guó)際地位，企業(yè)應(yīng)該壯大自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。

(二)加快政企分離的進(jìn)程，切實(shí)農(nóng)場(chǎng)企業(yè)輕裝上陣

加快政企分離，首先政府要把社會(huì)職能有序的承接過(guò)去。當(dāng)?shù)卣涌斐雠_(tái)辦社會(huì)職能的方案，建立溝通交流平臺(tái)。在充分的溝通、了解農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)狀之后承接農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)保障職能。因?yàn)樯婕暗綁▍^(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，所以要著重做好中間的銜接工作，妥善解決墾區(qū)社會(huì)職能變化所涉及的人員編制，社會(huì)保障、資金支持等問(wèn)題。其次，農(nóng)場(chǎng)要加快現(xiàn)代企業(yè)改革的進(jìn)程，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，制定科學(xué)的決策機(jī)制，設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)，明確管理權(quán)限，涉及合理的薪酬制度，與績(jī)效考核掛鉤。公司應(yīng)當(dāng)用市場(chǎng)價(jià)格聘請(qǐng)有能力的職業(yè)經(jīng)理和管理團(tuán)隊(duì)來(lái)經(jīng)營(yíng)公司，開(kāi)展管理層持股，激發(fā)管理層的工作熱情。

(三)利用各方資源盤(pán)活土地使用方式，提高土地效益

信托業(yè)務(wù)是由委托人依照契約或遺囑的規(guī)定，為自己或第三者(即受益人)的利益，將財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利轉(zhuǎn)給受托人(自然人或法人)，受托人按規(guī)定條件和范圍，占有、管理、使用信托財(cái)產(chǎn)，并處理其收益。⑤

信托的加入可以提高土地的使用效率。做土地信托的公司目前只有中信信托一家。他們的做法是：把農(nóng)民手中零散的土地集中起來(lái)進(jìn)行合作化，然后中信信托把打包好的土地給精心挑選出來(lái)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率會(huì)大大提高。農(nóng)場(chǎng)直接和信托公司合作操作會(huì)更加簡(jiǎn)單，省去了整合農(nóng)民零散土地的過(guò)程，所以流程更加簡(jiǎn)化、操作更加簡(jiǎn)單。通過(guò)信托在中間的搭橋牽線，整個(gè)過(guò)程運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間大大縮短，尋找的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司也更具有競(jìng)爭(zhēng)力，效率大大提升。

2.農(nóng)旅融合提升土地附加值

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們?cè)絹?lái)越注重回歸田園的生活方式，注重與大自然融合。農(nóng)旅融合對(duì)于農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的選擇。在不影響農(nóng)場(chǎng)糧食生產(chǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)?shù)耐恋剡M(jìn)行開(kāi)發(fā)，得到收入將是同等土地面積的10倍左右。

農(nóng)場(chǎng)的土地可以進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)。在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)藝術(shù)的加工達(dá)到美景、娛樂(lè)、賦予文化的目的，增加吸引力。比如北方的旱田可以做大地藝術(shù)，大棚藝術(shù)等農(nóng)業(yè)觀光園，水田可以做稻田藝術(shù)。另外由于墾區(qū)的自然環(huán)境良好，有些農(nóng)墾地區(qū)蘊(yùn)含濃厚的歷史文化，農(nóng)業(yè)莊園、鄉(xiāng)村旅游、紅色文化游覽也是適合農(nóng)墾地區(qū)開(kāi)發(fā)的旅游項(xiàng)目。

(四)明晰各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的主權(quán)問(wèn)題，做到權(quán)責(zé)明確

農(nóng)場(chǎng)的權(quán)屬問(wèn)題很多屬于歷史遺留問(wèn)題，農(nóng)場(chǎng)主權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜。這時(shí)迫切需要政府下定決心、出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)解決。權(quán)責(zé)的明晰涉及利益的重新分配，所以在政策的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該考慮利益均衡，適當(dāng)?shù)陌矒岷脱a(bǔ)償利益受損者。另外還需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督小組督促政策的實(shí)施。

在新的時(shí)期農(nóng)墾雖然面臨著諸多問(wèn)題，但是改革應(yīng)該循序漸進(jìn)的穩(wěn)步進(jìn)行，不可能一蹴而就。相信通過(guò)各部門(mén)的通力合作，一定會(huì)順利完成農(nóng)墾系統(tǒng)的改革任務(wù)。

注釋?zhuān)?/p>

①農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站

②農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站

③廖舟.我國(guó)農(nóng)墾改革歷程及經(jīng)驗(yàn).農(nóng)墾改革

④美國(guó)ADM、美國(guó)邦吉、美國(guó)嘉吉、法國(guó)路易達(dá)孚

⑤百科