外匯儲(chǔ)備管理體系的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

(上海行政學(xué)院 上海 200233)

外匯儲(chǔ)備是一國(guó)國(guó)民財(cái)富重要組成部分。不同國(guó)家對(duì)外匯儲(chǔ)備有著不同的管理體系，不同管理體系各自擁有不同的優(yōu)點(diǎn)與不足。關(guān)于我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理模式的爭(zhēng)議長(zhǎng)期存在，隨著財(cái)政部與央行官員在“第八屆財(cái)新峰會(huì)”關(guān)于外匯儲(chǔ)備主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)論的展開(kāi)，對(duì)國(guó)際外匯儲(chǔ)備管理體系進(jìn)行比較，進(jìn)而借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理模式進(jìn)行改進(jìn)是必要的。

一、外匯儲(chǔ)備管理體系的國(guó)際比較

(一)財(cái)政部主導(dǎo)的外匯儲(chǔ)備管理體系

1.新加坡。新加坡外匯儲(chǔ)備的使用決策由財(cái)政部主導(dǎo)，具體由新加坡政府投資公司、淡馬錫控股公司和新加坡金融管理局三家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。金融管理局主要負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的流動(dòng)性，而新加坡政府投資公司和淡馬錫控股兩家專(zhuān)門(mén)的投資機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的收益性。

2.日本。日本外匯儲(chǔ)備管理由財(cái)務(wù)省主導(dǎo)，日本銀行根據(jù)財(cái)務(wù)省的指示進(jìn)行具體操作。其中日本財(cái)務(wù)省是日本的財(cái)政部，日本銀行是日本的中央銀行。日本銀行對(duì)外匯儲(chǔ)備的主要管理目標(biāo)是流動(dòng)性與安全性。

3.英國(guó)。英國(guó)的外匯儲(chǔ)備管理也由財(cái)政部主導(dǎo)，英格蘭銀行按照財(cái)政部提出的目標(biāo)及指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行操作。其中，英格蘭銀行是英國(guó)的中央銀行，對(duì)國(guó)家貨幣政策負(fù)責(zé)。英格蘭銀行的主要管理目標(biāo)同樣是外匯儲(chǔ)備的流動(dòng)性和安全性。

(二)中央銀行主導(dǎo)的外匯儲(chǔ)備管理體系

1.歐元區(qū)。歐元區(qū)由于沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政部，所以其外匯儲(chǔ)備管理主要由歐洲中央銀行主導(dǎo)，各成員國(guó)中央銀行按照歐洲中央銀行的統(tǒng)一部署，協(xié)調(diào)配合達(dá)到外匯管理目標(biāo)。

2.中國(guó)。中國(guó)是世界上為數(shù)不多的僅由中央銀行負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備管理而財(cái)政部參與甚少的國(guó)家之一。我國(guó)的外匯儲(chǔ)備管理體系由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，國(guó)家外匯管理局進(jìn)行具體的操作與管理。由于沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的投資管理公司，所以我國(guó)外匯儲(chǔ)備的主要管理目標(biāo)依然是確保外匯儲(chǔ)備的流動(dòng)性與安全性。

(三)財(cái)政部與中央銀行共同主導(dǎo)的外匯儲(chǔ)備管理體系

1.挪威。挪威外匯儲(chǔ)備管理體系由財(cái)政部和挪威中央銀行共同主導(dǎo)，具體操作由挪威銀行投資管理公司和挪威銀行貨幣委員會(huì)的市場(chǎng)操作部負(fù)責(zé)。其中，投資管理公司主要負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的收益性，而貨幣委員會(huì)的市場(chǎng)操作部主要負(fù)責(zé)流動(dòng)性管理。

2.美國(guó)。美國(guó)外匯儲(chǔ)備的決策使用也由財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)共同管理，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行。美國(guó)財(cái)政部主要負(fù)責(zé)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)外匯儲(chǔ)備管理享有優(yōu)先決策權(quán)，美聯(lián)儲(chǔ)主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)貨幣政策，同時(shí)對(duì)外匯儲(chǔ)備的安全性和流動(dòng)性負(fù)責(zé)。

二、不同管理模式的利弊分析

(一)中央銀行主導(dǎo)的管理模式

1.優(yōu)點(diǎn)。(1)沿襲歷史傳統(tǒng)，改革成本低。新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)都處于外匯儲(chǔ)備極度匱乏的狀態(tài)。為此，國(guó)家指定中國(guó)人民銀行作為國(guó)家外匯管理機(jī)關(guān)，國(guó)家外匯管理局承擔(dān)國(guó)家外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。由此形成了中國(guó)人民銀行決策，國(guó)家外匯管理局執(zhí)行的外匯儲(chǔ)備管理體系。因此，由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)的外匯儲(chǔ)備管理體系沿襲了歷史傳統(tǒng)，改革成本較低(2)操作靈活，對(duì)財(cái)政和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合要求不高。由于中國(guó)人民銀行作為外匯儲(chǔ)備管理的唯一主導(dǎo)方，在實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)時(shí)可以對(duì)外匯儲(chǔ)備靈活操作，無(wú)需財(cái)政部的協(xié)調(diào)配合。

2.缺點(diǎn)。(1)影響貨幣政策獨(dú)立性。我國(guó)強(qiáng)制結(jié)售匯制度造成大量外匯占款，外匯占款是貨幣供給的一部分，從而在一定程度上影響貨幣政策獨(dú)立性。(2)外匯儲(chǔ)備投資收益率不高。中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的流動(dòng)性管理。為此，央行將外匯儲(chǔ)備主要投資于期限短、風(fēng)險(xiǎn)低的發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)債來(lái)確保外匯的安全性與流動(dòng)性，投資收益率不高。

(二)財(cái)政部主導(dǎo)的管理模式

1.優(yōu)點(diǎn)。(1)顯著增加貨幣政策獨(dú)立性。外匯儲(chǔ)備由財(cái)政部主導(dǎo)可以切斷外匯儲(chǔ)備與外匯占款之間的聯(lián)系，避免貨幣政策與匯率政策之間的沖突，顯著增加貨幣政策獨(dú)立性。(2)能夠提高外匯儲(chǔ)備整體投資回報(bào)率。若外匯儲(chǔ)備由財(cái)政部主導(dǎo)，財(cái)政部可以將大量外匯儲(chǔ)備注入中投公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，從而獲得更高的投資回報(bào)率。

2.缺點(diǎn)。(1)協(xié)調(diào)成本上升。外匯儲(chǔ)備必須以能夠應(yīng)對(duì)外在風(fēng)險(xiǎn)為前提，這要求保持外匯儲(chǔ)備流動(dòng)性與安全性。為此財(cái)政部主導(dǎo)的外匯儲(chǔ)備管理體系必然需要中國(guó)人民銀行參與，由此會(huì)造成財(cái)政部與央行間協(xié)調(diào)成本上升。(2)過(guò)渡方案設(shè)計(jì)難點(diǎn)。我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理一直由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)，如果由財(cái)政部主導(dǎo)外匯儲(chǔ)備，過(guò)度設(shè)計(jì)方案將成難點(diǎn)。

(三)財(cái)政部與中央銀行聯(lián)合主導(dǎo)的管理模式

1.優(yōu)點(diǎn)。兼顧外匯儲(chǔ)備的流動(dòng)性、安全性和收益性。財(cái)政部與中央人民銀行聯(lián)合主導(dǎo)外匯儲(chǔ)備，一方面可以保證外匯儲(chǔ)備流動(dòng)性與安全性以面對(duì)外部匯率風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，另一方面可以投資部分期限長(zhǎng)、收益高的產(chǎn)品以提高外匯儲(chǔ)備投資回報(bào)率。

2.缺點(diǎn)。財(cái)政部與央行的協(xié)調(diào)成本大幅度上升。如果外匯儲(chǔ)備由財(cái)政部與中國(guó)人民銀行聯(lián)合主導(dǎo)，雙方要進(jìn)行財(cái)政政策、貨幣政策、匯率政策的協(xié)調(diào)溝通，必然會(huì)造成兩部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本大幅度上升。

三、對(duì)我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理的啟示與借鑒

(一)現(xiàn)階段我國(guó)外匯儲(chǔ)備仍應(yīng)由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)

由于歷史原因，我國(guó)一直以來(lái)是中國(guó)人民銀行主導(dǎo)外匯儲(chǔ)備，目前我國(guó)外匯儲(chǔ)備世界第一。如果由財(cái)政部管理外匯儲(chǔ)備，巨額外匯儲(chǔ)備從央行轉(zhuǎn)移到財(cái)政部有兩種方式，一種方式是通過(guò)財(cái)政盈余來(lái)購(gòu)買(mǎi)央行外匯，另一種方式是發(fā)行國(guó)債籌集資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)外匯儲(chǔ)備。如果要增加財(cái)政盈余必然需要增加財(cái)政收入減少財(cái)政支出，這在目前減稅降費(fèi)的背景下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，所以通過(guò)財(cái)政盈余購(gòu)買(mǎi)外匯儲(chǔ)備方案不可行。

(二)我國(guó)應(yīng)建立多元化外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，實(shí)施積極的外匯儲(chǔ)備管理戰(zhàn)略

目前我國(guó)的外匯管理體系是以中國(guó)人民銀行為主導(dǎo)，國(guó)家外匯管理局具體操作的模式。國(guó)家外匯管理局以流動(dòng)性與安全性作為外匯儲(chǔ)備的主要管理目標(biāo)，造成巨額外匯儲(chǔ)備的投資收益率不高。為此，中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)新加坡和挪威的經(jīng)驗(yàn)，建立類(lèi)似于新加坡政府投資公司、淡馬錫控股公司的多元化外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，實(shí)施積極的外匯儲(chǔ)備管理戰(zhàn)略，以減少持有外匯儲(chǔ)備的機(jī)會(huì)成本。

(三)我國(guó)要加快推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，解決外匯儲(chǔ)備難題

中國(guó)外匯儲(chǔ)備世界第一的地位一方面反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁，另一方面也反映出我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。只有不斷推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，增強(qiáng)人民幣在國(guó)際舞臺(tái)中的地位，才能逐漸化解巨額外匯儲(chǔ)備管理風(fēng)險(xiǎn)。