供給側(cè)改革視角下俱樂部產(chǎn)品市場化分析
——以城市公共交通為分析對象

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 北京 100083)

引言

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，城鎮(zhèn)居民對公共交通的需求不斷提升，而公共交通作為典型的俱樂部產(chǎn)品，其良好運營關(guān)系到城市經(jīng)濟健康發(fā)展。在2012年《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)中明確提出城市公共交通是為社會公眾提供基本出行服務(wù)的社會公益性事業(yè)和重大民生工程，但目前存在著交通擁堵、供給不足和運營困難等問題。面對宏觀層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定程度的市場化是兼顧經(jīng)濟發(fā)展和保障民生的重要解決措施。通過對城市公共交通以往模式的反思以及現(xiàn)行舉措的分析，找出適合中國國情的俱樂部產(chǎn)品改革措施。

一、概念界定

(一)準(zhǔn)公共物品

傳統(tǒng)西方經(jīng)濟學(xué)界認(rèn)為，公共物品包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品，準(zhǔn)公共物品又根據(jù)是否具有競爭性或排他性可細(xì)化為俱樂部產(chǎn)品和公有資源。準(zhǔn)公共物品的競爭性是指對于任意給定產(chǎn)品的產(chǎn)出水平，增加任何產(chǎn)出都會引起成本上升；排他性是指對于任意給定產(chǎn)品，單一消費者消費同時會排除其他人消費可能性。俱樂部產(chǎn)品即具有排他性和非競爭性，一般包括公共交通、教育醫(yī)療等公共服務(wù)物品。

影響公共物品供給的因素有以下三點：

1.公共物品的需求

城市公共交通作為公共物品，其需求受著人民群眾和經(jīng)濟發(fā)展的雙重影響，當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，城市公共交通的需求量會不斷上升，市民在探求解決出行難會傾向于選擇城市公共交通以代替私家車。且城市公共交通還作為保障民生的重要公益服務(wù)工具，低廉的價格及合理的區(qū)間安排為普通民眾提供性價比高的出行需求。同時隨著城鎮(zhèn)化擴張，居民點分散化會產(chǎn)生對城市公共交通高度需求。因此城市公共交通作為一種公共物品，與經(jīng)濟發(fā)展成正比關(guān)系，因此隨著經(jīng)濟提高人民生活水平改善，對城市公共交通的需求會不斷增加。

2.政府財政的支付能力

政府是提供公共物品的主要單位，即便在進行俱樂部產(chǎn)品市場化改革的情況下，政府的補貼或稅收減免也是必不可少的甚至是至關(guān)重要的，維持公共物品良好運轉(zhuǎn)需要政府強大的財政支持。面對隱性債務(wù)的加劇地方政府開始節(jié)約開支，引入社會資本進入俱樂部產(chǎn)品供給領(lǐng)域，但相應(yīng)的財政支付幫扶不僅是為了促進市場化良好運轉(zhuǎn)，也是為了防止出現(xiàn)市場失靈的窘境。

3.宏觀調(diào)控政策

經(jīng)濟運行政府方面由宏觀調(diào)控和微觀管制兩方面來控制，宏觀調(diào)控以信息管理、經(jīng)濟決策和執(zhí)行行為質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟手段為主，公共物品的有效供給受宏觀調(diào)控政策的指導(dǎo)。

(二)供給側(cè)改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量。與需求側(cè)改革不同，供給側(cè)有勞動力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素。其中要素短的改革措施主要是促進土地、勞動力、技術(shù)、資本等要素合理配置，激發(fā)各要素經(jīng)濟活力。資本要素是城市公共交通供給側(cè)改革的重點，在地方財力吃緊和服務(wù)模式僵化單一的情況下，社會資本可以為其帶來更大的經(jīng)濟支持與市場活力，彌補以往政府失靈。

二、供給側(cè)改革視角下城市公共交通市場化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一)基本盤不斷增長

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)抽查顯示，從2013年到2017年間，京滬粵、晉豫皖與陜甘青等九省市的公共交通開支當(dāng)年占比不大且較為穩(wěn)定，但從數(shù)量上基本呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出與實施，政府逐漸轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式，且政府收入擴大，對公共交通支出的數(shù)額也不斷增加。面對新時代我國社會的主要矛盾，民生保障與經(jīng)濟發(fā)展成為需要協(xié)同發(fā)展的重點，各級政府也在積極探索，通過提高公共交通服務(wù)總量來促進二者共同提升，以北京為例相繼開通多條地鐵線路，良好緩解了首都“首堵”的窘境，基本建成了城市公交立體網(wǎng)絡(luò)，由此促進公共服務(wù)總量的增長。

(二)服務(wù)質(zhì)量不斷提升

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，發(fā)展生活水平不斷提高，政府提供的城市公共交通服務(wù)質(zhì)量也在不斷提高。在環(huán)境保護上，絕大多數(shù)公交車已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏蚧旌蟿恿Φ男履茉雌?，深圳市?018年實現(xiàn)純電動公交化。在質(zhì)量服務(wù)上，濟南公共交通在機動化出行中的比例已經(jīng)過半，十三五期間，還將購置車輛4000輛，空調(diào)車比例達到70%。

(三)供給模式不斷探索

各級政府積極調(diào)整發(fā)展模式，尋找城市公共交通改革的新增長點，廣泛利用市場化來調(diào)整城市公共交通供給，滿足人民需求。面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和服務(wù)型政府構(gòu)建，特許經(jīng)營、PPP模式、公私合營等模式在全國各地屢見不鮮，在不斷實驗中各地逐漸找到自己發(fā)展的道路，且打破單一行業(yè)壟斷，讓俱樂部產(chǎn)品市場競爭更強烈，充分利用市場手段調(diào)控經(jīng)濟。

三、城市公共交通市場化存在的問題

(一)市場化主體的模糊

城市公共交通市場化改革不是政府責(zé)任的市場化，而是運營模式的市場化。以2003年湖北十堰公交民營化改革為例，前后歷經(jīng)5年，問題根源是十堰政府僅為擺脫在公交經(jīng)營上每年大量財政虧空而對其徹底市場化，導(dǎo)致矛盾激化最后失敗收場。關(guān)于市場化和民營化的概念問題學(xué)術(shù)界多有討論，市場化趨向于借助市場競爭機制提高效率滿足需求，而民營化則是傾向于在引入競爭機制的同時對產(chǎn)權(quán)進行轉(zhuǎn)化，總體而言民營化屬于市場化范疇(鄒東升，2009)。政府應(yīng)該從促進經(jīng)濟發(fā)展改善民生為目的，積極探索供給側(cè)改革方式，但在一定歷史階段政府對市場化的理解并不科學(xué)，僅僅把市場化理解為“甩包袱”，上世紀(jì)90年代末國企改制為我國部分行業(yè)市場化樹立標(biāo)準(zhǔn)，但地方政府不加辨別地盲目對俱樂部產(chǎn)品完全市場化改革顯然是不明智的，導(dǎo)致對俱樂部產(chǎn)品誤判，以及政府相應(yīng)的監(jiān)督與管理責(zé)任沒有履行。

城市公共交通民營化的實質(zhì)其實是運營模式市場化，即利用市場化手段優(yōu)化資源配置，提供高質(zhì)量的服務(wù)，滿足公眾和經(jīng)濟發(fā)展需求，且城市公共交通具有公益性特點，《意見》中明確指出要“突出城市公共交通的公益屬性”，公益性特點的確立使城市公共交通的市場化模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，即在保證公益性的同時探索市場化解決措施，促進俱樂部產(chǎn)品的良好供給。城市公共交通市場化的供給側(cè)改革實質(zhì)是彌補政府失靈，但在完全市場化的情況下必然會出現(xiàn)市場失靈，因此需要政府的持續(xù)監(jiān)管，二者互相促進，以此來協(xié)調(diào)解決矛盾。

(二)自利性與公共性的沖突

傳統(tǒng)政治學(xué)假設(shè)政府代表公民利益，目標(biāo)是實現(xiàn)社會效益最大化，而布坎南的公共選擇理論認(rèn)為，公益性只是政府的一個方面，其同時也具有自利性，即追求自身利益(張康之，2003)。雖然我國政府以為人民服務(wù)為宗旨，但作為一種社會組織，追求自利性的傾向也存在于這一團體意志中(陳國權(quán)，2004)。政府公共性的市場化源自于上世紀(jì)福利國家制度晚期，由于信息滯后和服務(wù)水平下降引發(fā)的管理低效率，使得公共部門市場化提上議程，公共服務(wù)市場化也自此興起(金太軍，2002)。改革開放后城市公共交通等俱樂部產(chǎn)品的市場化在積極探索，但因為政府自利性，即地方政府為履行本地管理職能，存在推卸責(zé)任減輕負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，在十堰俱樂部產(chǎn)品市場化中這一問題暴露出來，且將全市公交市場化，導(dǎo)致后續(xù)的市場失靈問題，且在監(jiān)管和財政補貼問題上落實不足。

政府公共性旨在促進效率和公平的統(tǒng)一，在成本收益一定的情況下，政府傾向于提供體現(xiàn)公共性的服務(wù)，在北京地鐵四號線營建過程中，政府通過PPP模式來解決資金欠缺問題，通過合理規(guī)劃線路和對地鐵運營提供補貼，實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，促進了政府公共性的良好實施。但地方政府往往因為財政支付能力有限，和地區(qū)預(yù)期經(jīng)濟發(fā)展水平不足，導(dǎo)致政府在自利性和公共性的矛盾中并不能妥善協(xié)調(diào)，尤其對于城市公共交通這類公益性第一位的俱樂部產(chǎn)品而言，這一矛盾更是突出。供給側(cè)下的俱樂部產(chǎn)品市場化，在實踐中需要綜合多方論證分析，否則會出現(xiàn)政府失靈或市場失靈。

(三)公平與效率的博弈

公平與效率的矛盾問題貫徹于城市公共交通市場化改革的始終，表現(xiàn)為市場需求的多元化和公共服務(wù)供給的有效性(祝靈君，2002)。市場需求的多元化是指作為維持城市運行肌理的城市公共交通系統(tǒng)，承載著城市居民及旅客出行的需求，由于城市功能的分散布局和人民多樣性需求，導(dǎo)致城市公共交通系統(tǒng)必須盡力滿足人民需求。同時在政府放管服的大趨勢下，原有的管控措施逐漸收效甚微，服務(wù)型政府的提出更要求城市公共交通通過合理安排區(qū)間車次，以及價格機制等方面提供完備的公共服務(wù)。公共服務(wù)供給的有效性則是從服務(wù)提供者來檢驗服務(wù)目的是否有效完成，其中服務(wù)提供者包括直接提供方和間接提供方，直接提供方是在城市公共交通市場化改革的背景下，一般是指國有運營公司、私人承包企業(yè)、未改革的政府部門，而間接提供方既包括提供經(jīng)濟補貼的地方政府，也包括乘客在內(nèi)的服務(wù)事項受益人，因為其可以通過乘坐使用最直觀對有效性提出合理建議(周志忍，2000)。市場需求多元化和公共服務(wù)供給有效性的矛盾在于以下幾點：

首先是需求的超前和供給的滯后，雖然政府通過價格機制或行政手段可以對需求產(chǎn)生引導(dǎo)，但依據(jù)上文所述，社會公民在出行方式上往往會根據(jù)實現(xiàn)自身利益最大化而做出選擇，且市場經(jīng)濟具有盲目性和自發(fā)性，變量過多導(dǎo)致政府監(jiān)控能力減弱，因此政府對情勢往往做出誤判或延判，使得理想狀態(tài)下的服務(wù)供給并不能良好滿足需求；

其次是政策變更成本過大，一項公共物品服務(wù)項目的頒布出臺需要長時間信息收集與整理，與市場頻繁波動相比其更替周期更長，且行政審批流程多條款細(xì)也限制了公共服務(wù)供給的及時調(diào)整，對于政府來說頻繁變更政策也會導(dǎo)致政府公信力下降，因此會出現(xiàn)不決策的狀況。

四、公共交通市場化改革建議

(一)明確俱樂部產(chǎn)品市場化內(nèi)涵

明確俱樂部產(chǎn)品市場化內(nèi)涵，是進行供給側(cè)改革，理清政府市場關(guān)系，及更好建設(shè)服務(wù)型政府的根基。當(dāng)前學(xué)術(shù)界并無對俱樂部產(chǎn)品市場化的明確定義，不同的角度會產(chǎn)生不同的執(zhí)行過程與結(jié)果，根據(jù)上文可歸納為：為避免政府失靈，政府依法對具有排他性的俱樂部產(chǎn)品通過經(jīng)濟手段進行市場化改革，以促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的行為，就是俱樂部產(chǎn)品市場化。其產(chǎn)生背景是避免政府失靈，即由于政府在自利性和公共性、公平與效率中徘徊不定，定位模糊，導(dǎo)致政府提供的城市公共交通等公共服務(wù)很大程度上不能滿足公眾需要和經(jīng)濟需求；前提是依法，法律制度是避免市場化手段被濫用的重要關(guān)鍵；手段以經(jīng)濟手段為核心，進行市場化改革；結(jié)果是促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以增強經(jīng)濟發(fā)展水平。

各級政府應(yīng)明確俱樂部產(chǎn)品市場化定義，根據(jù)其類別進行改革分析，改革開放后各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平各異，市場化進程也不一而足，實施不同的改革措施，有利于因地制宜促進問題解決。實際上各地區(qū)對俱樂部產(chǎn)品市場化的認(rèn)識是一個長期的過程，改革是循序漸進的，但其先后順序卻有跡可循。以溫州市為例，其城市化與公共服務(wù)的提供得益于民營經(jīng)濟發(fā)展，之后才有了相應(yīng)的公共服務(wù)市場化，包括城市公共交通系統(tǒng)改革。城市公共交通的公益性已經(jīng)被國家明確定位，其在俱樂部產(chǎn)品中的地位因此與其他公共物品區(qū)別起來，以此來使政府更好地進行相應(yīng)供給。

(二)積極探索多種經(jīng)營模式

雖然不能以擺脫財政負(fù)擔(dān)為目的進行俱樂部產(chǎn)品市場化改革，但在當(dāng)前部分地區(qū)財政水平下降、債務(wù)成本增加的前提下，繼續(xù)提供優(yōu)質(zhì)城市公共交通服務(wù)對地方政府的壓力難以忽視，因此有必要引入社會資本以促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展。從社會資本的角度分析，城市公共交通雖然以公益性為前提，日常維護開支大，但可以通過有效規(guī)劃線路來使經(jīng)營效益最大化，通過將城市中部分熱門線路市場化，可以有效解決乘車難、車質(zhì)差的問題，同時部分冷門線路仍由原單位繼續(xù)經(jīng)營，保護冷門線路沿線居民的正當(dāng)乘車權(quán)益。政府作為公共服務(wù)初始提供者和經(jīng)營監(jiān)管者，要積極引入社會資本，探索多種經(jīng)營模式。

PPP (Public-Private Partnership)是一種提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的方式，目前我國已有越來越多的項目采用PPP模式，但由于不同城市的項目具有不同的特點，導(dǎo)致項目的預(yù)期收益等實施條件不同，所以在進行PPP項目的籌備階段要根據(jù)當(dāng)時的具體情況而做出布局，分析是否適合采用，之后根據(jù)資本回報率等因素因素來設(shè)計線路安排、收費機制等環(huán)節(jié)，重要的是政府定位問題，包括監(jiān)管和補貼及應(yīng)急管理等方面，以此來促進PPP模式更符合俱樂部產(chǎn)品市場化，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

PFI(Private Finance Initiative)即 “私營主動融資”，也就是政府從私人處購買服務(wù)，目前這種方式多用于社會福利性質(zhì)的建設(shè)項目。PFI項目中政府購買它最后的效用即公共服務(wù)。首先其項目具有長期性規(guī)模性的特點，城市公共交通因為構(gòu)建面積大，投入服務(wù)量多，目標(biāo)人群廣泛且較為平穩(wěn)，因此在這方面有利于利用私人融資來建設(shè)，尤其是城郊地區(qū)，由于政府財政有限導(dǎo)致對郊區(qū)地區(qū)公共物品投放不足，而私人融資可以有效填補這部分市場空白。

(三)加強監(jiān)督，積極引導(dǎo)

市場化改革并不是政府責(zé)任的市場化，而是運營模式的市場化，因此政府應(yīng)該在新形勢下轉(zhuǎn)變工作方向，在放權(quán)的同時通過合理規(guī)劃、全程監(jiān)督、定期評估等手段參與城市公共交通市場化改革。政府是提供公共服務(wù)的主體，所以政府的責(zé)任問題是無法回避的，隨著互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，對公共服務(wù)實現(xiàn)實時監(jiān)管，在人員配置上，政府派人員去相關(guān)承包公司監(jiān)督運營流程，使得相關(guān)經(jīng)營承包體或參與方可以良好履行相關(guān)責(zé)任，避免市場失靈的發(fā)生，以便更好地實現(xiàn)供給。

五、結(jié)語

城市公共交通作為一種適合市場化改革的俱樂部產(chǎn)品，即便中國各地區(qū)不斷探索新模式，但在具體的改革實踐中依然存在著很多問題亟需解決，從涵義到模式，再到監(jiān)督，即從公共政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程中需要政府和社會各方共同參與，為經(jīng)濟發(fā)展和民眾需求提供更好的服務(wù)，促進政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，帶動經(jīng)濟增長。