論新時(shí)代下計(jì)劃法的價(jià)值與完善

(上海師范大學(xué) 上海 200234)

自社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)確立以來，計(jì)劃在一段時(shí)間內(nèi)受到廣泛的批判，許多學(xué)者從計(jì)劃產(chǎn)生的特殊程序(中共中央提出而有全國人大表決通過)而將其視為法律或具有法律性質(zhì)的文件，甚至認(rèn)為它比普通法律具有更高的效力，認(rèn)為法律在實(shí)質(zhì)上是服從計(jì)劃的，并將法律當(dāng)作實(shí)施計(jì)劃的手段。①大眾普遍認(rèn)為計(jì)劃高于法律的現(xiàn)實(shí)存在違背了法治精神，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期計(jì)劃與法律關(guān)系模式的遺留產(chǎn)物，極易導(dǎo)致政府權(quán)力的極度擴(kuò)張，使法律成為行政權(quán)力的工具和奴仆，從而對(duì)計(jì)劃的價(jià)值加以否定。

然而，從全球范圍來看，計(jì)劃并不必然引起大眾所擔(dān)心的行政權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果。法國戴高樂政府時(shí)期正是妥善運(yùn)用計(jì)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成就了“輝煌的三十年”；智利皮諾切特將軍統(tǒng)治期間雖然采用芝加哥學(xué)派的新自由主義，但對(duì)其傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)仍然適用計(jì)劃予以調(diào)控，在上世紀(jì)八九十年代內(nèi)以經(jīng)濟(jì)年平均增長率接近10%的成績被稱作“智利奇跡”；在二戰(zhàn)后的日本與軍政府時(shí)期的韓國，在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱市場不成熟的情況下，二者政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用計(jì)劃手段，推行出口導(dǎo)向政策，短時(shí)間內(nèi)躋身發(fā)達(dá)國家行列，被稱作“東亞奇跡”；而我國臺(tái)灣地區(qū)在蔣經(jīng)國執(zhí)政期間也重視計(jì)劃的作用，推行多項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，造就了臺(tái)灣地區(qū)在八九十年代的經(jīng)濟(jì)騰飛。

美國著名學(xué)者查爾斯約翰遜在對(duì)東亞各國經(jīng)濟(jì)奇跡發(fā)生原因的調(diào)研后所撰寫的《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書，注意到亞洲發(fā)展型國家中政府對(duì)工業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)與調(diào)配作用，指出有自主決策權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理行政官僚對(duì)亞洲經(jīng)濟(jì)的騰飛起到巨大作用。在此基礎(chǔ)上，約翰遜在其1989年所著《政府到底該干什么》中進(jìn)一步呼吁自由主義國家重視政府的指導(dǎo)作用，從發(fā)展型國家歷史中找尋經(jīng)驗(yàn)。在查爾斯約翰遜之后，英國學(xué)者羅伯特韋德在《駕馭市場——經(jīng)濟(jì)理論與政府在工業(yè)化中的作用》中提出除經(jīng)濟(jì)行政管理官僚以外，政府自身長時(shí)間內(nèi)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一任務(wù)從而通過各種手段使得企業(yè)對(duì)政府的依附或合作使得前者能夠統(tǒng)合全社會(huì)資源進(jìn)行有針對(duì)性的投資也顯得尤為重要。

當(dāng)然，上文所述的計(jì)劃手段與我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃手段存在一定差異。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所稱計(jì)劃實(shí)際上是強(qiáng)制性的微觀行政命令，不存在斡旋的空間，這種體制之下市場的缺位使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)參考的價(jià)格機(jī)制坐標(biāo)系實(shí)際上的不真實(shí)。而市場健全國家所稱計(jì)劃正是在價(jià)格機(jī)制之下對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，我國當(dāng)前與未來的“計(jì)劃”也符合該定義。

現(xiàn)行的計(jì)劃與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)不可同日而語，仍然站在計(jì)劃與市場的對(duì)立視角對(duì)當(dāng)下的計(jì)劃予以批判無疑是可笑的，但當(dāng)下的計(jì)劃手段仍然存在一定的問題值得思考。

首先，當(dāng)下的計(jì)劃在實(shí)質(zhì)上仍然是一種行政公權(quán)的力量投射，其提出、施行、終結(jié)的諸多環(huán)節(jié)仍舊完全是以行政權(quán)為主導(dǎo)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃在國民經(jīng)濟(jì)中的重要作用要求必須對(duì)計(jì)劃這一宏觀調(diào)控手段法制化。②當(dāng)下所稱計(jì)劃,一般多指國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)控計(jì)劃，即與調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行有關(guān)的計(jì)劃。

其次，我國當(dāng)前的計(jì)劃從中長期視角來看缺乏承繼性，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在各級(jí)地方政府的發(fā)展規(guī)劃之中。由于當(dāng)前我國地方官員的能力評(píng)價(jià)缺乏具體的考核指標(biāo)，政績不可避免地成為了各級(jí)官員的升職資本，而計(jì)劃往往成為其實(shí)現(xiàn)政績的手段。當(dāng)前計(jì)劃的編制與實(shí)施有時(shí)唯個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意志而定，不顧生產(chǎn)力發(fā)展水平，盲目擴(kuò)大投資規(guī)模，而待領(lǐng)導(dǎo)人變更計(jì)劃又隨之修改。③計(jì)劃的無序修改實(shí)際上是無計(jì)劃，在城市化浪潮之下，從各地方的城市發(fā)展規(guī)劃可以看出，往往一任地方政府提出某發(fā)展規(guī)劃并以此施行，無論其結(jié)果好壞，該發(fā)展規(guī)劃對(duì)于下一屆政府很難產(chǎn)生好感。下屆政府往往另起爐灶使得原計(jì)劃難以切實(shí)完成，也破壞了各級(jí)地方政府發(fā)展政策的連續(xù)性，留下諸多不可忽視的社會(huì)問題。

此外，我國目前的計(jì)劃考核存在監(jiān)督缺位的問題。由于計(jì)劃強(qiáng)大的公權(quán)屬性，對(duì)其實(shí)施結(jié)果的考核者往往回到作出計(jì)劃者本身，這就使得計(jì)劃對(duì)計(jì)劃制定者本身缺乏約束力，其施行力度完全由作出計(jì)劃者自行把控。而縱觀我國各級(jí)政府的計(jì)劃內(nèi)容，可以看出以綱領(lǐng)性語言為主，缺乏計(jì)劃實(shí)現(xiàn)與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)或者衡量標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)實(shí)質(zhì)上歸屬于計(jì)劃提出者，這無疑削弱了計(jì)劃本身的可操作性。而長期以來對(duì)于計(jì)劃提出者的責(zé)任追究機(jī)制可以說幾乎不存在，這也使得計(jì)劃在一定程度上成為行政權(quán)力規(guī)避法律而行權(quán)的非正規(guī)方式。

綜上所述，當(dāng)前我國計(jì)劃的提出與實(shí)施存在諸多亂象，制定明確而可操作的計(jì)劃法確有必要。以往學(xué)界對(duì)于計(jì)劃法制定的反對(duì)意見大多基于計(jì)劃法對(duì)各級(jí)政府的授權(quán)性，如果關(guān)注計(jì)劃法對(duì)各級(jí)政府的控權(quán)功能，制定計(jì)劃法的目的就是為了規(guī)制政府的計(jì)劃權(quán)力、防止政府利用計(jì)劃從而繞過法律的管制。因而限制政府利用計(jì)劃肆意干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就極為重要。④具體而言，應(yīng)從計(jì)劃的產(chǎn)生與終結(jié)兩端進(jìn)行控制。

首先，在計(jì)劃提出時(shí)，應(yīng)建立有效的審查機(jī)制，對(duì)計(jì)劃的必要性與可行性進(jìn)行論證，對(duì)于不必要或可行性低下的計(jì)劃在其大政方針制定初期便可予以駁回。其次，在計(jì)劃提出階段就應(yīng)當(dāng)制定具體的考核指標(biāo)并確定計(jì)劃的負(fù)責(zé)人。一方面制定評(píng)價(jià)其實(shí)現(xiàn)的明確指標(biāo)；另一方面也應(yīng)該以時(shí)間或者計(jì)劃所耗費(fèi)的成本量作出限制，對(duì)于超出限額的計(jì)劃可直接認(rèn)定其未能完成并追究計(jì)劃負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

現(xiàn)今只有從頭尾兩端對(duì)計(jì)劃實(shí)行法律約束，各級(jí)政府制定、實(shí)施、終結(jié)計(jì)劃存在的一些亂象方可逐漸消解，計(jì)劃手段方可針對(duì)國家社會(huì)的各方面起到有效指導(dǎo)的作用。

【注釋】

①薛克鵬：《論計(jì)劃法的終結(jié)》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第3期，第62-66頁。

②杜波：《淺議我國計(jì)劃法的政策性特點(diǎn)》，載《求實(shí)》2006年第S2期，第94-95頁。

③喬新生：《論市場經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃法》，載《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》1993年第4期，第33-37頁。

④董鳳華：《市場經(jīng)濟(jì)體制下的計(jì)劃法界限》，載《吉林華橋外國語學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期，第125-127頁。