簡析網(wǎng)約車監(jiān)管公共政策的影響

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

一、緒論

隨著“共享經(jīng)濟”概念的提出，2014 年網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+出租車”概念順勢而生并爆炸式增長，一時間“滴滴出行”、“快車打車”、“Uber”等國內(nèi)外網(wǎng)約車服務平臺企業(yè)如雨后春筍般迅速分割國內(nèi)出行這塊大蛋糕，經(jīng)過數(shù)年的蓬勃生長，網(wǎng)約車如今已成為我們出行生活中重要的一部分。可是，在網(wǎng)約車帶給我們生活便利的同時，不斷頻發(fā)的網(wǎng)約車相關(guān)輿論事件也給公共管理部門提出了新的挑戰(zhàn)，在戲謔的所謂“輿論監(jiān)督”下，即使政府相關(guān)行政管理部門能夠及時出臺網(wǎng)約車管理政策，但面對錯綜復雜的網(wǎng)約車市場行業(yè)，現(xiàn)在看來其每次舉措似乎總是略顯“慢半拍”的被動。

二、網(wǎng)約車發(fā)展歷程及凸顯的問題

迄今網(wǎng)約車發(fā)展總體來說分為三個階段，首先是基于傳統(tǒng)出租車的網(wǎng)約車概念上的孕育階段，其次是“互聯(lián)網(wǎng)+”概念吸引資本注入潮流下的迅猛發(fā)展階段，之后是持續(xù)至今的不斷完善的合規(guī)化健康發(fā)展階段。

(一)傳統(tǒng)出租車的弊端及分析

1.傳統(tǒng)出租車濫用壟斷地位

傳統(tǒng)出租車一般屬于各地政府簽約的出租汽車公司旗下的營運性車輛。自我國改革開放以來，經(jīng)過長期漫長的發(fā)展過程，在21世紀初期達到發(fā)展頂峰，隨著我國居民生活水平不斷提高，私家車數(shù)量的增多，出租車行業(yè)受到一定沖擊，但是因為交通擁堵、停車困難等社會問題逐漸凸顯并普遍存在，在社會博弈中，出租車一直能堅挺的保持其存在的必要性，在機場、車站等某些特定條件下的交通出行，出租車無疑是出行首選甚至是唯一選擇，一定程度上代表了一個地方的城市形象，而“坐地起價”、“宰客”、“跳表”、“繞路”等出租車弊端的出現(xiàn)無疑將使其受到影響。

2.傳統(tǒng)出租車企業(yè)運營資質(zhì)存在“尋租”空間

其次，出租車的運輸企業(yè)資質(zhì)屬于政府簽批，其中可能存在政府“尋租”空間，行業(yè)因此入門門檻高企、運營成本增加，間接造成已獲得出租車運營資質(zhì)企業(yè)的市場壟斷地位，進而影響整個行業(yè)服務質(zhì)量，不至于怨聲載道，至少也是街傳巷議的話題。

3.“份子錢”機制的影響

傳統(tǒng)出租車的車輛是由出租車企業(yè)購置車輛，出租給出租車司機，租金一般按月收費，俗稱“份子錢”。無論出租車運營收益如何，出租車企業(yè)“旱澇保收”?！胺葑渝X”機制的存在，使得許多出租車分秒必爭地不分晝夜運營，超車、加塞、闖紅燈等由此衍生造成的諸多城市交通事故的中都能或多或少發(fā)現(xiàn)出租車的身影，交通安全、用戶體驗、車費增加，這一切折算的成本最終將轉(zhuǎn)嫁到乘客消費者身上。

市場在不斷自身優(yōu)化出租車行業(yè)的同時，隨著時代發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)+服務觀念正在向?qū)嵺`中不斷普及，網(wǎng)約車概念在悄然孕育，靜待厚積薄發(fā)的時機到來。

(二)網(wǎng)約車行業(yè)迅猛發(fā)展階段

網(wǎng)約車行業(yè)，基于互聯(lián)網(wǎng)渠道，簡單理解就是一個中介平臺，疏通傳統(tǒng)出租車行業(yè)狹窄局限的訂單渠道，為有出行需求的乘客就近聯(lián)系車輛提供服務，從乘客付用的車費中抽取中介傭金后結(jié)算給司機。2014年，隨著“共享經(jīng)濟”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“移動支付”等新興概念的提出并實踐，國內(nèi)外資本趨之若鶩砸進網(wǎng)約車市場?！暗蔚纬鲂小?、“快車打車”、“Uber”等代表性網(wǎng)約車平臺在巨額資本的支援下，以迅雷不及掩耳之勢席卷全國各線城市，為盡快打開市場，網(wǎng)約車從開場就主推低價優(yōu)惠模式，通過紅包返現(xiàn)、發(fā)放優(yōu)惠券等方式，確實為乘客用戶節(jié)省車費，這也讓網(wǎng)約車的登場獲得了廣泛好評，實惠便捷的行業(yè)定位也因此深入民心，加之對傳統(tǒng)出租車行業(yè)積蓄已久的失望，方便、便宜、良好的用戶體驗等特點無疑為網(wǎng)約車的大行其道取得市場的認可提供了最直接的證明。然而，網(wǎng)約車雖然受到廣大群眾的歡迎，但有些問題卻不可忽視的客觀存在著。

1.行業(yè)門檻較低，司機素質(zhì)參差不齊

這是在該階段網(wǎng)約車行業(yè)最大的隱疾。在行業(yè)發(fā)展之初，為了迅速擴大市場，網(wǎng)絡(luò)汽車平臺招募了大量車主作為驅(qū)動力，以點覆面，通過量的堆積，進而實現(xiàn)快速搶占市場份額的目的。一時間，大量私家車主加入其中，似乎只要會開車、會操作手機的人都可以進入到這個行業(yè)中分一杯羹。入行門檻較低帶來了巨大的運輸服務供給，其中不可避免的摻雜著懷揣不同目的的司機，整個行業(yè)素質(zhì)的層次不齊，不僅產(chǎn)生威脅乘客安全的風險，為之后轟動一時的“滴滴順風車”慘案發(fā)生埋下了隱患，與此同時，隨著網(wǎng)約車市場的不斷發(fā)展，必然會增加城市內(nèi)的交通壓力。

2.私家車營運管理空白

網(wǎng)約車大多為個人私家車，投保的險種多為第三者責任險和基本商業(yè)險等非營運類的保險，私家車若從事載客運營，則車輛的性質(zhì)就發(fā)生了改變，如若發(fā)生意外，司機與乘客則根本無法得到保險理賠，人身和財產(chǎn)的安全因此缺乏保障。另外，公共交通行政管理部門對于營運車輛的監(jiān)管不適用于這些開著手機接攬運輸營運生意的私家車主，整個網(wǎng)約車司機的監(jiān)管，幾乎完全處在監(jiān)管真空的狀態(tài)。

3.網(wǎng)約車平臺成為“黑車”的容身之所

“黑車”就是無法獲得正常從事出租車運輸營運資質(zhì)的私家車輛，運用公共管理學理論來描述，就是一種“公共地悲劇”的情況。黑車司機損害了出租車市場的利益，破壞了傳統(tǒng)出租車市場的秩序，因為市場體量基本固定、增速有限，使得具有合格資質(zhì)的出租車司機不得不也加入到破壞市場秩序的行列，最終使得整個出租車行業(yè)都陷入困惑。因此黑車的存在是影響行業(yè)穩(wěn)定的，但在利益驅(qū)動的社會環(huán)境下，黑車現(xiàn)象無法禁絕，交通管理部門一直都在投入大量人力和資源來處理這個問題，但收效甚微。隨著黑車車輛利用網(wǎng)約車平臺進行身份的“洗白”，監(jiān)管面臨的市場生態(tài)將進一步惡化。

2016年應該是網(wǎng)約車向前大躍進式發(fā)展的一年，但2016年7月28日，隨著《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》(以下簡稱“網(wǎng)約車新政”)的頒布，公共交通行政管理部門正式動刀對網(wǎng)約車平臺進行全面監(jiān)管。網(wǎng)約車市場雞飛狗跳的逐漸進入洗牌階段，大量網(wǎng)約車平臺兼并重組，形成行業(yè)寡頭。

(三)合規(guī)化健康發(fā)展階段

隨著網(wǎng)約車平臺門檻因為網(wǎng)約車新政的監(jiān)督和執(zhí)行而不斷提高，資本碾壓不再是左右網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展的推手，客戶體驗是衡量行業(yè)服務質(zhì)量的市場試金石。原來魚目混珠的網(wǎng)約車市場，經(jīng)過大浪淘沙，現(xiàn)僅存幾家服務質(zhì)量得到了市場認可的企業(yè)，整個行業(yè)似乎已然逐步走向正規(guī)化。然而，隨著2018年“滴滴順風車司機殺人案”慘案的發(fā)生，網(wǎng)約車行業(yè)再一次被推上輿論的風口浪尖，同時也暴露出公共交通行政管理部門對網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管的缺失，而這一次顯得相當被動。

三、對網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管的公共管理政策分析評價

(一)《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》實施影響

為了更好地滿足公眾社會多樣化的旅游出行需求，促進出租車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務品質(zhì)，切實保障運營安全和乘客的合法權(quán)益。《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》于2016年7月14日經(jīng)交通運輸部第15次部務會議通過，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦會批同意，自2016年11月1日起施行。自網(wǎng)約車興起至交通運輸行政管理部門實施監(jiān)管，期間間隔不到一年時間，可以說公共行政管理部門對于網(wǎng)約車的監(jiān)管意識和行動，相對來說反應已經(jīng)是比較迅速了。網(wǎng)約車新政的施行，對正在行業(yè)發(fā)展的高速公路上狂奔整個網(wǎng)約車行業(yè)來說，猶如遇到了黃燈提示謹慎慢行，同時也給出租車提供了加緊改革的時間和條件。

1.全面規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)參與方

網(wǎng)約車新政歷史性的首次對網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車主、網(wǎng)約車監(jiān)督管理部門等網(wǎng)約車行業(yè)參與方全部嚴格規(guī)范了約束與行為準則，加大準入門檻。網(wǎng)約車平臺除了基本的工商部門運營資質(zhì)外，還必須拿到“線上能力認定”和線下的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營許可證》方具有網(wǎng)約車平臺運營資質(zhì)，司機和車輛除行駛證駕駛證外必須拿到《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車駕駛員證》和《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車運輸證》。部分城市制定的指導規(guī)定甚至具體到網(wǎng)約車司機必須是本地戶籍。由此可見，考慮到互聯(lián)網(wǎng)特殊性，網(wǎng)約車新政的制定思路相當清晰，具體細化執(zhí)行的各地方政府也是如臨大敵，審慎無非。

2.阿羅不可能定理

網(wǎng)約車新政中提到“堅持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車；網(wǎng)約車運價實行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外?！雹俜从吵鰧τ诰W(wǎng)約車的監(jiān)管是必要行為，對其市場定位寄希望于輔助城市公共交通運輸，因此，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，實際上在一定程度上倒逼了公共行政管理部門推動公共交通運輸?shù)陌l(fā)展，市場只能進行調(diào)節(jié)無法限制，在公共管理學中，可以用“阿羅不可能定理”來解釋，即它所產(chǎn)生的結(jié)果不受參與程序的影響，同時又不限制個人的偏好以及進行的獨立決策，并能最終將所有的個人偏好轉(zhuǎn)化為一種社會偏好，這種決策是不可能存在的。

3.減少信息不對稱性的影響

向乘客公開司機所有注冊信息，包括服務評價、客戶投訴這些內(nèi)容均被劃入網(wǎng)約車服務規(guī)范的評價體系，并在一定程度上與違規(guī)行為的量罰掛鉤。這樣在乘客選擇服務上，能更直觀和多方面的了解到更多的信息，消除乘客在價格議價、尋求服務上的不利地位。

4.無法預估的發(fā)展上限決定監(jiān)管的被動

面對網(wǎng)約車的發(fā)展，公共管理部門預估到了發(fā)展勢必迅速，但隨著發(fā)展會衍生出什么實際問題、監(jiān)管漏洞或新的監(jiān)管模式，發(fā)展的上限誰也無法預估，因此造成了公共行政管理部門對網(wǎng)約車的監(jiān)管必然被動落后于市場行為的不確定性，只能定好大框架，約束網(wǎng)約車行為在框架下運行。但無論如何，還是不斷有“擦邊球”現(xiàn)象存在，比如“順風車”業(yè)務。

(二)“滴滴順風車司機殺人案”引發(fā)新一輪監(jiān)管改革

2018年8月24日，“滴滴出行”注冊司機通過滴滴軟件接到女乘客訂單后，以通過微信另行結(jié)算以減少雙方支付平臺費用為由，讓該乘客取消訂單以逃避監(jiān)管，該司機將乘客載至隱蔽地段實施犯罪并最終發(fā)生慘案。因該案犯罪嫌疑人主觀惡性極深，犯罪手段極其殘忍，犯罪后果及其嚴重，在輿論上引發(fā)了前所未有的關(guān)注，之前諸多“滴滴順風車”業(yè)務中發(fā)生的惡劣事件接二連三被報道出來。

后經(jīng)核實，該司機此前背景審查未發(fā)現(xiàn)犯罪記錄，身份證、駕駛證、行駛證等信息均真實并通過審核，在接單前通過了平臺的人臉識別。此外，在案發(fā)前一天即8月23日，另一名“順風車”業(yè)務乘客投訴該車行為不端，平臺承諾的客服兩小時反饋投訴并未落實。隨后“滴滴出行”平臺宣布自8月27日零時起，在全國范圍內(nèi)下線順風車業(yè)務，內(nèi)部重新評估業(yè)務模式及產(chǎn)品邏輯，客服體系繼續(xù)整改升級，加大客服團隊的人力和資源投入，加速梳理優(yōu)化投訴分級、工單流轉(zhuǎn)等機制，同時免去順風車事業(yè)部總經(jīng)理與客服副總裁職務。

2018年8月26日下午，交通運輸部聯(lián)合公安部以及北京市、天津市交通運輸、公安部門，針對上述事件，對滴滴公司開展聯(lián)合約談，責令其立即對順風車業(yè)務進行全面整改，加快推進合規(guī)化進程，嚴守安全底線，切實落實承運人安全穩(wěn)定管理主體責任，保障乘客出行安全和合法權(quán)益，及時向社會公布有關(guān)整改情。8月31日，交通運輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會議召開第二次會議，決定自9月5日起，在全國范圍內(nèi)對所有網(wǎng)約車順風車平臺公司開展進駐式全面檢查，以確保網(wǎng)約車行業(yè)安全發(fā)展事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。9月10日交通部和公安部聯(lián)合發(fā)布緊急通知，要求各地對網(wǎng)約車平臺和順風車服務平臺開展聯(lián)合安全大檢查，嚴厲打擊非法營運行為。

由上述間隔較短的時間點可知，在發(fā)生了“滴滴順風車司機殺人案”后，公共交通管理部門也是相當迅速的開展整頓和監(jiān)管改革，模式由之前的管理辦法指導的“紙上談兵”變成全面檢查的“實際行動”，這是一種對網(wǎng)約車新政的具體落實，也是對網(wǎng)約車行業(yè)關(guān)聯(lián)方的監(jiān)督核查，至少算是“亡羊補牢”吧。

四、對網(wǎng)約車監(jiān)管的建議

結(jié)合網(wǎng)約車發(fā)展歷程中暴露出來的問題，根據(jù)我國市場環(huán)境的實際情況，擬對網(wǎng)約車監(jiān)管的公共政策管理提出以下幾點建議：

(一)正確認識時代發(fā)展，鍥而不舍鼓勵創(chuàng)新

隨著時代的發(fā)展，人們的出行模式只會越來越多、越來越新，要應對、管理并引導這些新模式，顯然需要與時俱進的管理方法和思維。網(wǎng)約車的管理實踐證明了行業(yè)不能離開變革，管理方法也要進步創(chuàng)新。從電報到傳真打印，從出租車到網(wǎng)約車，各行各業(yè)在順應科技發(fā)展產(chǎn)生的變革，亦或是現(xiàn)有市場下的尋求創(chuàng)新都是一個發(fā)展轉(zhuǎn)變的結(jié)果，具有絕對的可持續(xù)性，但是這樣的可持續(xù)卻需要敢于接受改變的巨大勇氣，也對政府相關(guān)公共管理部門提出更具體的要求。

(二)找準公共管理定位，強調(diào)公共政策宗旨

作為政府公共管理部門，作出公共政策應具有正外部性，即公共政策的施行可以為社會、公共管理相對人帶來福利，對社會發(fā)展和秩序維護產(chǎn)生積極作用，這是公共政策的核心宗旨。政府公共管理部門在市場中應起到宏觀調(diào)控作用，修正、引導網(wǎng)約車行業(yè)市場不斷向積極健康可持續(xù)發(fā)展的方向靠攏，為行業(yè)發(fā)展保駕護航。

(三)加強重視用戶體驗，推進信用體系構(gòu)建

存活在這個人人倡行服務至上的經(jīng)濟社會背景下，無論是網(wǎng)約車平臺還是出租車管理部門，提升用戶體驗已經(jīng)成為市場主流，任何不以用戶為核心的外在裝飾都會被市場無情淘汰。在全面進入合規(guī)化發(fā)展的網(wǎng)約車市場，信用系統(tǒng)的滲透也讓用戶體驗隨之提升，同時引導用戶對網(wǎng)約車平臺、司機開展社會監(jiān)督。進一步將社會信用體系融入監(jiān)管體系，作為網(wǎng)約車平臺、司機績效考核主要指標之一，同時也能增加對乘客的透明度，進一步減小信息不對稱性的影響。

(四)切實加強規(guī)范落實，深入推進知行合一

在不斷細化指導性管理規(guī)范的同時，應進一步結(jié)合實際監(jiān)督，指導與監(jiān)督兩手抓、兩手都要硬。在正面為行業(yè)市場提供穩(wěn)定健康有序的發(fā)展平臺，側(cè)面用違法必究、執(zhí)法必嚴的切實實際監(jiān)督行為，規(guī)范市場生態(tài)環(huán)境，整治“公有地悲劇”亂象，推進公共管理政策有效落地執(zhí)行。

五、結(jié)語

“雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越”。網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管為政府對“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)進行公共管理提供了實踐性的指導意義和經(jīng)驗，雖然過程中存在一些值得詬病的問題，但網(wǎng)約車新政的適時推出，使得網(wǎng)約車市場從無序走向有序，進而逐步走向計劃有序，讓參與方、關(guān)聯(lián)方有法可依，在可以預見的未來，網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展將迎來合規(guī)化發(fā)展的坦途，至少對我們普通民眾來說，就是一種值得肯定的正外部性效益。

【注釋】

①《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第一款第三條。