土地儲(chǔ)備規(guī)模與融資方式的分析

○蔣愛晶（南京市浦口區(qū)土地儲(chǔ)備中心　江蘇　南京　211800）

土地儲(chǔ)備規(guī)模與融資方式的分析

○蔣愛晶
（南京市浦口區(qū)土地儲(chǔ)備中心江蘇南京211800）

土地儲(chǔ)備制度是我國城市土地利用制度的創(chuàng)新，在政府調(diào)控城市土地市場中發(fā)揮著越來越大的作用。土地儲(chǔ)備規(guī)模是土地儲(chǔ)備模式和制度中的重要組成部分，因此確定合理的儲(chǔ)備規(guī)模對(duì)于促進(jìn)市場有效運(yùn)行，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展極其重要。此外，城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革不斷深入而形成的城市土地市場制度，在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，由此也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。本文著重綜述了城市土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵、運(yùn)作模式、融資及風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模及績效評(píng)價(jià)等方面所取得的進(jìn)展。對(duì)土地儲(chǔ)備制度及其融資方式以及研究的目的和意義進(jìn)行了綜合介紹，系統(tǒng)分析了土地儲(chǔ)備融資方式的現(xiàn)狀及其存在的問題和理論研究上的缺陷，并對(duì)土地儲(chǔ)備融資方式在理論研究和實(shí)際操作方面進(jìn)行了展望，以期望進(jìn)一步對(duì)我國土地儲(chǔ)備規(guī)模和融資方式的分析、改善有參考作用。

土地儲(chǔ)備規(guī)模融資方式評(píng)價(jià)

一、我國城市土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵及其模式

1、我國城市土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵

對(duì)土地儲(chǔ)備涵義的界定是研究土地儲(chǔ)備問題的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，較為清楚和系統(tǒng)的界定首先來自高校。直到2007年國土資源部頒布了277號(hào)文件《土地儲(chǔ)備管理辦法》，才全面統(tǒng)一了土地儲(chǔ)備的涵義，即土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。隨著工業(yè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌制度的建立，為了促進(jìn)工業(yè)用地市場的平穩(wěn)發(fā)展，也有學(xué)者提出了工業(yè)用地儲(chǔ)備制度建設(shè)的設(shè)想。此外，如何將城市土地儲(chǔ)備制度引入到耕地保護(hù)領(lǐng)域，提出需要實(shí)施耕地儲(chǔ)備制度，如實(shí)行結(jié)構(gòu)型儲(chǔ)備、休耕型儲(chǔ)備、流轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備、開發(fā)型儲(chǔ)備，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)和恢復(fù)地力以及合理引導(dǎo)土地開發(fā)整理。

2、我國城市土地儲(chǔ)備的模式

由于各個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所差異，不同的土地儲(chǔ)備運(yùn)作方法、儲(chǔ)備特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)等構(gòu)建了不同的土地儲(chǔ)備模式。本文著重介紹一下南京的土地儲(chǔ)備模式，即社會(huì)儲(chǔ)備模式。南京結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，提出了社會(huì)儲(chǔ)備模式的運(yùn)作機(jī)制是：第一，儲(chǔ)土地于社會(huì)，土地部門不預(yù)先收購?fù)恋兀徊欢诜e土地，嚴(yán)格控制土地?fù)碛械囊?guī)模。第二，土地部門重點(diǎn)搞好招商服務(wù)，為土地的出讓打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使其土地儲(chǔ)備規(guī)模永遠(yuǎn)在期望的水平上。第三，統(tǒng)一供地。土地供給由土地部門統(tǒng)一規(guī)劃，按計(jì)劃公開招標(biāo)、拍賣，嚴(yán)格土地的供應(yīng)體制，確保土地儲(chǔ)備規(guī)模有序增減變動(dòng)。第四，先供地、后補(bǔ)償，即在土地成交后，按成交價(jià)的一定比例對(duì)原土地使用者予以補(bǔ)償。南京模式的特點(diǎn)是用社會(huì)儲(chǔ)備來代替土地部門儲(chǔ)備。南京模式的順利實(shí)施必須具備兩個(gè)前提條件：一是實(shí)現(xiàn)土地部門對(duì)供地的絕對(duì)壟斷，計(jì)劃和規(guī)劃部門要嚴(yán)格按土地部門的土地供應(yīng)計(jì)劃做好各自的工作；二是必須實(shí)行貨幣拆遷，即對(duì)土地部門和開發(fā)商而言，房屋拆遷補(bǔ)償款應(yīng)是透明的，土地取得成本能夠較為容易的測(cè)算出來。該模式的優(yōu)點(diǎn)是政府只出政策，而無需預(yù)撥土地收購資金，土地部門因無資金與土地的積壓，還可以有效降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。不足之處是土地儲(chǔ)備機(jī)制的循環(huán)周期較長，容易造成土地囤積，規(guī)模臃腫。同時(shí)因原土地使用者和開發(fā)商共同承受了土地部門轉(zhuǎn)嫁的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，故其主觀上參與的積極性不夠強(qiáng)，而且由于政府控制土地的時(shí)間較短，還將導(dǎo)致開發(fā)商和土地使用者可能過多地分享城市基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境改善帶來的土地增值，從而影響“漲價(jià)歸公”實(shí)現(xiàn)程度，加大普通百姓的負(fù)擔(dān)。

二、土地儲(chǔ)備的融資方式及其風(fēng)險(xiǎn)分析

1、我國城市土地儲(chǔ)備的融資方式

在土地儲(chǔ)備運(yùn)作過程中，征收農(nóng)地、收購市地都需要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)墊付大量資金，才能把土地納入儲(chǔ)備體系。在土地儲(chǔ)備階段進(jìn)行直接或間接的房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套等一系列前期開發(fā)工作同樣需要政府投入相當(dāng)數(shù)目的資金。土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作過程也就是資金不斷投人、不斷產(chǎn)出和再投人的過程。如果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)有力的資金支持，就會(huì)縮小土地儲(chǔ)備的規(guī)模和縮短儲(chǔ)備周期，從而降低土地儲(chǔ)備制度的調(diào)控力度?；谕恋貎?chǔ)備融資的重要性及其不佳現(xiàn)狀，許多學(xué)者對(duì)土地儲(chǔ)備的融資方式進(jìn)行了探討。

在運(yùn)作初期，土地儲(chǔ)備資金來源主要有政府財(cái)政撥款、商業(yè)銀行貸款、土地經(jīng)營收益、土地權(quán)益置換、土地預(yù)出讓等方式。財(cái)政撥款具有無償?shù)膬?yōu)點(diǎn)，但在撥款數(shù)額受到政府財(cái)力的限制，加之土地價(jià)值大和交易周期長等特點(diǎn)，政府財(cái)政撥款很難滿足土地儲(chǔ)備需要。銀行貸款籌措土地儲(chǔ)備資金相對(duì)方便、靈活，但申請(qǐng)過程比較復(fù)雜，成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，且銀行貸款的金額較小，難以滿足土地收購、舊城改造大量資金投入的需要。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的非盈利性導(dǎo)致其資金積累進(jìn)度達(dá)不到要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不擁有土地的所有權(quán)，也不擁有土地的使用權(quán)，它只是通過儲(chǔ)備機(jī)制代替政府規(guī)范和控制一級(jí)市場，在很大程度上要體現(xiàn)政府的意志，無法像一般企業(yè)那樣實(shí)現(xiàn)資金的市場化運(yùn)作。

隨著土地儲(chǔ)備工作的深入開展，以上的融資方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)土地儲(chǔ)備的發(fā)展，從而促進(jìn)了土地儲(chǔ)備融資手段的創(chuàng)新。這些手段主要包括建立土地基金、發(fā)行土地債券、土地信托投資、項(xiàng)目融資等。土地基金是以土地為主要投資對(duì)象，向公眾或者特定對(duì)象募集，實(shí)行分工和專業(yè)化管理的集合投資方式，屬投資基金。土地基金具有信譽(yù)保證、收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較低、回報(bào)較高，同時(shí)可轉(zhuǎn)讓、可質(zhì)押的特點(diǎn)，能夠有效地集中社會(huì)閑散資金，能夠給投資者帶來穩(wěn)定的收益，滿足其多元化投資的需求。

2、我國城市土地儲(chǔ)備融資的風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備制度的建立和運(yùn)營過程由于各種事先無法預(yù)料的不確定因素的影響，使土地儲(chǔ)備的實(shí)際收益與預(yù)期收益發(fā)生一定偏差，從而有蒙受損失和獲得額外收益的機(jī)會(huì)或可能性，或者造成相應(yīng)城市、環(huán)境與社會(huì)等問題的可能性。土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)的正確甄別與有效規(guī)避，是土地儲(chǔ)備工作實(shí)踐面臨的重要問題，也是完善土地儲(chǔ)備制度急需解決的關(guān)鍵問題。土地儲(chǔ)備融資的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于3個(gè)方面：一是客觀條件的不確定性；二是決策信息不充分；三是決策者水平的局限性。這些因素導(dǎo)致以下4類土地儲(chǔ)備融資的風(fēng)險(xiǎn)：一是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，由于外部市場環(huán)境變化（如利率水平的調(diào)整、房地產(chǎn)市場價(jià)格的波動(dòng)）及經(jīng)營決策失誤等方面造成的風(fēng)險(xiǎn)；二是政策風(fēng)險(xiǎn)，包括金融政策、房地產(chǎn)政策、土地政策及城市規(guī)劃等變動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；三是制度風(fēng)險(xiǎn)，包括法律法規(guī)不健全、部門間不協(xié)調(diào)等產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；四是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括融資風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)。因此，要通過加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究、經(jīng)濟(jì)形式分析、完善法律政策、擴(kuò)大融資渠道、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)等方面來防范和規(guī)避土地儲(chǔ)備融資的風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國城市土地儲(chǔ)備規(guī)模及融資方式的績效評(píng)價(jià)

土地儲(chǔ)備制度建立后，不僅要關(guān)注其如何運(yùn)作，更要關(guān)注其運(yùn)行的效果。如何判斷土地儲(chǔ)備運(yùn)作的成效？以什么標(biāo)準(zhǔn)衡量土地儲(chǔ)備的成效？土地儲(chǔ)備制度實(shí)施后對(duì)地價(jià)和房價(jià)有無影響，影響程度如何？學(xué)者們對(duì)此進(jìn)行了有益的探討。有學(xué)者分析了高地價(jià)對(duì)我國土地儲(chǔ)備規(guī)模及其融資方式形成沖擊的表現(xiàn)及作用機(jī)制，認(rèn)為高地價(jià)引發(fā)開發(fā)商、政府和城市居民等主體行為變異，從而對(duì)土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生沖擊。因此，要從引導(dǎo)需求、規(guī)范行為、加強(qiáng)監(jiān)管、完善制度等方面發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度作用，抑制地價(jià)過度上漲等。也有學(xué)者認(rèn)為在土地儲(chǔ)備制度實(shí)施后，城市土地市場運(yùn)行狀況良好。有學(xué)者探討了土地儲(chǔ)備對(duì)我國城市土地供求與地價(jià)的影響，指出土地儲(chǔ)備初期土地市場供給量的減少市場需求將呈上升趨勢(shì)，土地儲(chǔ)備將在一定程度上推動(dòng)我國地價(jià)上漲。從長期來看，土地儲(chǔ)備壟斷土地供應(yīng)對(duì)地價(jià)穩(wěn)定具有積極作用。這一方面切實(shí)關(guān)系普通百姓的切身利益。由于我國各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要是掛靠于土地管理部門的事業(yè)單位，運(yùn)作的啟動(dòng)階段主要依靠少量的財(cái)政撥款，自有資金很少，在成立后的機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程中主要依靠銀行貸款，以致形成融資渠道單一的局面，由此造成種種問題。

四、總結(jié)

中國實(shí)施城市土地儲(chǔ)備開發(fā)制度只有短短十幾年的歷史，對(duì)城市土地儲(chǔ)備的規(guī)模研究和融資研究也是近幾年的事情，城市土地儲(chǔ)備研究還處在起步階段。與土地儲(chǔ)備融資研究的迫切程度相比，學(xué)術(shù)界對(duì)城市土地儲(chǔ)備融資的關(guān)注程度還不夠，但隨著儲(chǔ)備制度的逐步改革和成熟，對(duì)土地儲(chǔ)備融資的關(guān)注程度也呈現(xiàn)了不斷上升的趨勢(shì)。目前研究較多的土地資產(chǎn)證券化、土地基金等融資方式仍然缺少普遍接受的、明確的、統(tǒng)一的定義，使得學(xué)術(shù)界對(duì)這些融資方式的理解產(chǎn)生了歧義，在應(yīng)用中很容易產(chǎn)生混淆，應(yīng)盡早明確界定各類土地儲(chǔ)備開發(fā)融資方式的定義，以利于更深入地研究。另外，當(dāng)前的研究主要集中在各類土地儲(chǔ)備開發(fā)融資方式的定義、運(yùn)作模式、優(yōu)缺點(diǎn)等方面，沒有較好地與城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的具體運(yùn)作相結(jié)合，研究缺乏深度，浮于表面，且實(shí)際操作性差。在下一步的研究中，應(yīng)結(jié)合土地儲(chǔ)備開發(fā)中的成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)等因素來研究，將城市土地儲(chǔ)備制度與城市土地儲(chǔ)備的融資方式有較好的融合。

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（責(zé)任編輯：曉彤）