武陵山片區(qū)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目影響因素分析

(中南民族大學(xué) 湖北 武漢 430074)

一、問題提出

PPP融資模式引進(jìn)我國已有30年歷史，PPP融資模式對(duì)比其他公共服務(wù)提供的方式，PPP融資模式在提供基礎(chǔ)設(shè)施上更具優(yōu)勢。武陵山片區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，僅依靠當(dāng)?shù)卣块T來提供這些基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政造成很大壓力，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣畟_(tái)高筑，因此而在武陵山片區(qū)在大力推廣PPP融資模式顯得尤為重要，而在推廣過程中社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高成為一大難題。截止2018年10月13日，從全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫和項(xiàng)目儲(chǔ)備清單的最新數(shù)據(jù)顯示：武陵山片區(qū)PPP項(xiàng)目總數(shù)共計(jì)145項(xiàng)，其中識(shí)別階段項(xiàng)目數(shù)為32項(xiàng)，準(zhǔn)備階段項(xiàng)目數(shù)為42項(xiàng)，采購階段項(xiàng)目數(shù)為32項(xiàng)，執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)為39項(xiàng)。而湖北、湖南、貴州、重慶等四個(gè)省(直轄市)的PPP項(xiàng)目總數(shù)為2428項(xiàng)，其中管理庫項(xiàng)目1319個(gè)，所占比重54.32%，儲(chǔ)備清單項(xiàng)目1109個(gè)，所占比重45.68%。武陵山片區(qū)PPP項(xiàng)目占湖北、湖南、貴州、重慶這四地PPP項(xiàng)目的比重僅為5.97%。武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目落地率不高，僅為34.51%，顯著低于全國的平均落地率51.20%。從調(diào)查結(jié)果顯示社會(huì)資本不愿參與武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目是導(dǎo)致武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目落地率顯著低于全國平均水平的主要原因。

對(duì)于社會(huì)資產(chǎn)參與PPP項(xiàng)目的影響因素研究，學(xué)術(shù)界已取得一定成果。王福英等認(rèn)為導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高原因在于政府契約精神不足，職能不清、PPP項(xiàng)目門檻過高、政府缺乏專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理人才、PPP項(xiàng)目收益率低，企業(yè)融資成本高且困難。

衛(wèi)志明等從項(xiàng)目較高的風(fēng)險(xiǎn)性、收益的不確定性、地方政府觀念滯后，行為不當(dāng)、相關(guān)法律法規(guī)不完善，管理混亂、民企融資困難等解釋了民營企業(yè)為什么不愿參與PPP項(xiàng)目。張志濤認(rèn)為民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中參與度不高的原因在于：民營企業(yè)自身實(shí)力有待進(jìn)一步提升、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其收益的不確定性、民營企業(yè)與政府在PPP項(xiàng)目由于目標(biāo)導(dǎo)向差異，而存在機(jī)會(huì)主義行為、民營企業(yè)融資成本高。

這些研究成果對(duì)于本文分析武陵山片區(qū)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的影響因素具有指導(dǎo)意義，但基于武陵山片區(qū)的特殊性，在分析武陵山片區(qū)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的影響因素應(yīng)該有共性也有其特性。

二、武陵山片區(qū)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的影響因素

(一)項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)過高

武陵山片區(qū)PPP項(xiàng)目絕大部分屬于基建項(xiàng)目，該類PPP項(xiàng)目自身的周期長，項(xiàng)目的生命周期多在10到30年，這么長的項(xiàng)目周期會(huì)給社會(huì)資本方帶來很大的不確定性及極高的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)包括政策的不連續(xù)性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)我國PPP項(xiàng)目的歷史不長，從引入PPP融資模式至今才30年歷史，有關(guān)PPP模式及PPP項(xiàng)目管理的相關(guān)法律法規(guī)還在不斷完善階段，存在由于政策變動(dòng)給企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方特別是一般的民營企業(yè)對(duì)于政策變動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)往往處于極度被動(dòng)的地位；宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目長期運(yùn)行的過程中，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生劇烈變動(dòng)的概率更大，同時(shí)由于社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目運(yùn)行途中，缺少相應(yīng)的主動(dòng)退出機(jī)制，一般退出時(shí)被動(dòng)到期退出，所以單一的退出機(jī)制不利于社會(huì)資本方抵御風(fēng)險(xiǎn)；政府方失信行為導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣婚_始為了吸引社會(huì)資本方的參與而許諾了一些優(yōu)惠條款，但是在后期卻不兌現(xiàn)的行為。由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致社會(huì)資本方無處追究當(dāng)?shù)卣降呢?zé)任。

(二)收益率低且存在不確定性

社會(huì)資本方之所以愿意參與PPP項(xiàng)目的原因之一在于獲得較為穩(wěn)定的收益，起到組合投資分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。但在實(shí)際操作中卻發(fā)現(xiàn)，武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目的收益率低于其他地區(qū)的PPP項(xiàng)目收益率，同時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本而言還要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致實(shí)際上參與武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目的收益具有很大的不確定性。其收益率低一方面是武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目絕大多數(shù)為公益性項(xiàng)目，社會(huì)資本方從PPP項(xiàng)目獲得的收益的途徑包括后期政府購買、使用者者消費(fèi)以及政府補(bǔ)貼，而在使用者消費(fèi)這一方式中PPP項(xiàng)目的定價(jià)容易受到當(dāng)?shù)卣母缮妫源_保項(xiàng)目的公益性，但帶來的不利后果就是社會(huì)資本在項(xiàng)目后期運(yùn)營過程中的收入低。另一方面武陵山片區(qū)PPP項(xiàng)目大多為基建工程，需要社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目前期的投入高額的建設(shè)成本，同時(shí)在后期要不斷投入運(yùn)營成本，社會(huì)資本方巨額成本的收回期限卻很長，導(dǎo)致了收益的不確定性。

(三)金融支持力度不夠

武陵山片區(qū)的金融產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致在社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中存在融資難，融資渠道受限的問題，這也制約著社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。社會(huì)資本的常規(guī)融資渠道主要以銀行貸款為主，而武陵山片區(qū)的銀行主要以國有銀行和少數(shù)地方性銀行為主，私營銀行數(shù)量稀少，銀行目前對(duì)PPP項(xiàng)目還處于觀望階段，對(duì)于該項(xiàng)目提供貸款的貸款要求較高，使得在建設(shè)實(shí)施PPP項(xiàng)目過程中的資金投入具有不穩(wěn)定性。雖然地方政府為了吸引社會(huì)資本的參與，會(huì)同意給予社會(huì)資本方一定的貸款優(yōu)惠，但由于這些地方政府自身債務(wù)問題，銀行對(duì)于地方政府提供的擔(dān)保并不買賬，地方政府的融資能力也有限。同時(shí)雖然在簽約前當(dāng)?shù)卣兄Z給予一定的優(yōu)惠政策，但在實(shí)際操作過程中，政府失信的行為時(shí)有發(fā)生，而對(duì)此目前缺少相關(guān)的法律法規(guī)來追究當(dāng)?shù)卣降呢?zé)任。

(四)進(jìn)入障礙與退出障礙

武陵山片區(qū)的PPP項(xiàng)目開展以政府方牽頭發(fā)起，政府方選擇社會(huì)資本方作為合作伙伴。政府方在選擇合作對(duì)象是往往設(shè)置了過高的門檻，如對(duì)企業(yè)最低注冊(cè)資金、施工資質(zhì)和總資產(chǎn)提出過高的來降低PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，這一方面不符合“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的理念，另一方面政府方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式，導(dǎo)致一些中小型的優(yōu)質(zhì)企業(yè)在這些硬性指標(biāo)面前無法參與到PPP項(xiàng)目中來。退出障礙則體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目周期長，期限多在10-30年之間，這么長的期限中，前期投入成本高昂、投資回報(bào)的周期長而且投資回報(bào)率較一般項(xiàng)目而言較低，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中面臨著各類復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，政府方和社會(huì)資本方都缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，而且退出渠道也十分單一，通常的退出方式為項(xiàng)目到期后由政府贖回、或者期滿退出，這意味著企業(yè)在PPP項(xiàng)目中處于被動(dòng)地位。

(五)當(dāng)?shù)卣腜PP專業(yè)人才缺失

武陵山片區(qū)為落后地區(qū)，其落后不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的落后，也體現(xiàn)在教育水平上的落后。由于缺乏專業(yè)的人才，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣陂_展PPP項(xiàng)目的過程中遇到不少麻煩，如前期項(xiàng)目的市場調(diào)研、可行性分析，以及后續(xù)的對(duì)社會(huì)資本的選擇都會(huì)產(chǎn)生一定的消極影響。正是政府部門缺乏PPP專業(yè)人才，才會(huì)催生社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目門檻過高等問題，政府部門在選擇社會(huì)資本合作時(shí)，往往設(shè)置一些硬性指標(biāo)來評(píng)判一個(gè)企業(yè)是否適合該項(xiàng)目，而這些硬性指標(biāo)往往高于PPP項(xiàng)目的實(shí)際要求，這些過高的指標(biāo)將大多數(shù)中小社會(huì)資本拒之門外，能夠參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)只剩下那些大型的國有企業(yè)，但大型國有企業(yè)的數(shù)量有限，不足以匹配快速增長的PPP項(xiàng)目的需求。

三、消除武陵山片區(qū)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目影響因素建議

(一)建立和嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

吸引社會(huì)資本的投資，武陵山片區(qū)政府方一方面要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)政府部門的契約精神，對(duì)于承諾給社會(huì)資本提供一些優(yōu)惠政策，如貸款貼息，稅負(fù)減免等，一定要在后期落實(shí)，為增強(qiáng)政府方的契約意識(shí)，如可以建立懲罰機(jī)制、對(duì)于政府的失信行為對(duì)社會(huì)資本方造成的損失要給予補(bǔ)償，以保證政府方的優(yōu)惠政策落在實(shí)處，對(duì)于社會(huì)資本切實(shí)有利可圖。要求規(guī)范合同內(nèi)容，在合同中對(duì)大小事宜作出明確規(guī)定，在合同中要對(duì)PPP項(xiàng)目開展過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行預(yù)測和說明風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失由誰承擔(dān)。一般而言對(duì)于政府方要承擔(dān)由政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失，政府方要和社會(huì)資本方協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)，而對(duì)于在后期PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，則主要由社會(huì)資本方承擔(dān)。雙方要按合同規(guī)定進(jìn)行操作，對(duì)于合同規(guī)定不明的，要雙方進(jìn)行協(xié)商修訂，以帕累托最優(yōu)為原則。

(二)提高武陵山片區(qū)PPP項(xiàng)目收益率

對(duì)于武陵山片區(qū)政府而言，要想提高當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的收益率，一方面政府方可以在合理范圍內(nèi)提高PPP項(xiàng)目收益率，如在后期的收益分配上，政府適當(dāng)讓利給社會(huì)資本方；對(duì)于后期利益來源為使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，政府方則可以在定價(jià)模式上適當(dāng)放權(quán)，放寬對(duì)價(jià)格的限制，讓社會(huì)資本方按市場競爭機(jī)制來合理定價(jià)，另一方面可以給社會(huì)資本提供一些優(yōu)惠融資政策，大多數(shù)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中要投入大量的資金進(jìn)行建設(shè)，社會(huì)資本方的自有資金往往不足以支持投資資金的需要，所以需要社會(huì)資本方舉債，通過向銀行貸款來籌集投資資金，導(dǎo)致投資成本居高不下，從而當(dāng)?shù)卣梢圆扇≠J款貼息的優(yōu)惠政策來降低社會(huì)資本的前期成本，同時(shí)在后期產(chǎn)生收益后，政府方可以通過稅負(fù)減免以及退稅等稅收優(yōu)惠政策來提高社會(huì)資本方的收益率。

(三)大力發(fā)展資本市場，營造良好的融資環(huán)境

鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)了解學(xué)習(xí)PPP融資模式，成立專門的PPP研究小組開展PPP業(yè)務(wù)，并針對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)出創(chuàng)新的金融產(chǎn)品以滿足社會(huì)資本融資的需要。政府方對(duì)社會(huì)資本融資提供合理的優(yōu)惠政策以及擔(dān)保要嚴(yán)格執(zhí)行。以政府信用來為金融機(jī)構(gòu)參與到PPP項(xiàng)目提供保證。政府方牽頭與金融機(jī)構(gòu)合作，將信托機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，為PPP項(xiàng)目融資提供金融支持，如為社會(huì)資本因?yàn)镻PP項(xiàng)目融資提供保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套的政策支持。為了確保資金的?？顚Ｓ茫鋵?shí)融資資金確實(shí)是運(yùn)用在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，提高資金的使用效率，可加入第三方托管人管理資金，以減少社會(huì)資本以PPP項(xiàng)目融資卻將資金運(yùn)用到其他地方的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)當(dāng)?shù)卣健⑸鐣?huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并將相關(guān)信息及時(shí)披露給各個(gè)參與主體，保證PPP項(xiàng)目公開透明化運(yùn)行。

(四)完善進(jìn)入和退出機(jī)制

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)征求各方參與主體意見，從政府方、金融機(jī)構(gòu)方、社會(huì)資本方的角度，聯(lián)合他們的意見在專業(yè)PPP人才的研究下建立一套完善的進(jìn)入與退出機(jī)制，以鼓勵(lì)更多的中小型社會(huì)資本能夠參與到PPP項(xiàng)目中來，摒棄原來僵化的進(jìn)入方式以及單一的退出方式，讓PPP項(xiàng)目的操作更具靈活性。如在選擇社會(huì)資本方時(shí)不單單由政府方?jīng)Q定，可以聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)一起評(píng)價(jià)社會(huì)資本方，金融機(jī)構(gòu)在初期的參與，可以加深金融機(jī)構(gòu)對(duì)將社會(huì)資本的了解，對(duì)于政府方和社會(huì)資本共同選擇的社會(huì)資本方，金融機(jī)構(gòu)愿意為其提供融資貸款的可能性大大提高，這有助于解決后期社會(huì)資本的融資難問題。在后期社會(huì)資本退出方式的選擇上，也可以在退出機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，除了傳統(tǒng)的政府贖回外，還可以進(jìn)行股權(quán)回購、資產(chǎn)證券化、公開上市的試點(diǎn)，來探索新的退出方式。

(五)加強(qiáng)政府專業(yè)人才建設(shè)

人才建設(shè)不能一蹴而就，但當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該重視PPP專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。一方面要對(duì)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的政府工作人員定期開展培訓(xùn)活動(dòng)，如邀請(qǐng)外來的PPP研究專家進(jìn)行講座答疑，組織相關(guān)工作人員外出學(xué)習(xí)等等，以增強(qiáng)目前負(fù)責(zé)PPP的政府工作人員的專業(yè)能力，讓他們接受最新的理論，更好的為當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目開展服務(wù)；另一方面可以設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)他們私下自己多鉆研，積極投入到PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過程中去，如鼓勵(lì)他們?nèi)フ诮ㄔO(shè)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，將理論與實(shí)踐相結(jié)合。同時(shí)積極與當(dāng)?shù)馗咝：献?，在高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)課程培育相關(guān)人才，對(duì)PPP人才給予一定的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)措施，如畢業(yè)后通過考核機(jī)制可以直接進(jìn)入到政府PPP部門工作。還應(yīng)重視人才的引進(jìn)，通過人才優(yōu)惠政策，如住房優(yōu)惠、孩子的教育優(yōu)惠等來積極吸引外面的PPP專業(yè)人才進(jìn)入到當(dāng)?shù)卣块T為PPP項(xiàng)目服務(wù)。